“十一五”時期自治區財政工作的主攻方向和著力點

黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，是新世紀今后一個時期我國國民經濟社會發展的綱領性的指導文件。自治區黨委七屆十一次全體會議通過的《內蒙古黨委關于制定自治區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，對自治區的“十五”發展進行了認真的總結，對在進一步的發展實踐中發展思路和發展重點、發展舉措指明了方向，按照科學發展觀的要求，又進行了新的探索和創新。兩個建議，都對自治區財政改革提出了創新的更高要求。財政要在承接大好來勢的同時，越要增強信心努力奮進，既要看到機遇更要看到挑戰，以平常之心評價“十五”，更以開拓創新把握“十一五”。

一、“十五”是我區財政發展的黃金時期，成績來之不易

“十五”是自治區財政發展實現重大跨越的時期，也是自治區財政發展進程中具有里程碑意義的重要歷史階段。這一重大跨越和里程碑意義主要有以下特點：一是自治區財政實力實現重大跨越，呈現出總量大增、速度加快、 質量提高的良好態勢。2001—2005年自治區財政總收入分別是168億、207億、258億、364億、530億（2005年數據為預估值，下同），各年份增長速度為8.3、23.2、24.6、41.0、45.6%，反映地方財力的地方財政一般預算收入2001—2005年分別達到99億、112億、138億、196億、326億，在全國的排位2001———2005年分別為25、25、24、23、16位；2004———2005年在全國的排位一年間上升了8位，這在自治區財政發展歷史上是沒有過的。二是財政收支結構的戰略性調整取得了重大進展和明顯成效。在支持經濟結構調整方面，財政重點支持了采用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，培育新的經濟增長點。在國有企業改革方面，2001———2004年累計投入企業改造資金54.5億元，科技研究和開發基金11.5億元。在基礎設施建設方面，2001—2004年累計預算內財政投入286.7億元，重點支持農村牧區發展，基礎設施建設、市政、環保、國土資源開發和生態建設項目。“十五”以來，各級財政部門積極強化社會保障功能，發揮好社會穩定器的作用。2001———2004年全區社會保障支出由21.6億元增加到53.4億元，增加31.8億元，增幅為147.2%。認真解決“三農”問題，一直是各級財政部門的中心工作。2001———2004年，全區累計投入財政支農資金181.3億元，扶貧資金23.5億元，重點支持農牧業救災產業化建設、疫病防治和農牧民勞動力培訓。2004年兌付到農民手中糧食直補資金達到5.2億元，對農村牧區義務教育階段的中小學實行的“兩免一補”政策，安排資金3億元，使75個旗縣的130.7萬中小學生人均減免費用230億元。三是中央財政的大力支持和幫助達到了新的高度。“十五”期間，中央累計向自治區補助撥付財政資金（不包含國債資金）1179億元，占同期自治區一般預算支出總額的68.4%。四是財政自主增長機制開始形成、發展和壯大。首先，財政收入主體多元化。在財政收入中，已形成預算內財政收入和非稅收入共同大幅度增長的局面。2004年，自治區財政總收入為364億元，其中，財政預算內收入215億元，非稅收入150億元。由于國庫集中支付的實施，大部分 （94%）的非稅收入已經納入財政國庫集中收付管理，這也是自治區“十五”期間財政總收入大幅度增長的主要原因。其次是經濟快速、穩定發展為財政收入增長奠定了堅實的基礎。2005年前三季度，自治區GDP實現2093億元，這已相當于2003年自治區全年的GDP總量，增長21.9%，快于全國12.3個百分點，其中與國稅密切的第二產業的增加值為1243億元，增長28.5%，占全國GDP的59%，拉動了前三季度的國稅收入176.4億元，同比增收62.6億元，增長55%。這反映出自治區經濟與稅收的良性互動，經濟的快速增長，拉動了稅收的大幅度增長；稅收的大幅度增長又推動了經濟的騰飛。第三，自治區六大支柱優勢產業已經成為收入增長的主導力量。自治區的煤炭、電力、鋼鐵、路業、乳業、流通業、原油等六大優勢行業的稅收已經占全區稅收收入的80%左右，而這些行業又是我區重化工業的主導行業，產業結構的調整和生產力方式的轉變為財政收入的增長提供了堅實的財源基礎。第四，自治區企業效益的提高，拉動了收入的較快增長，最能反映企業經營效益的是企業利潤后的所得稅。2005年前三季度全區工業企業實現利潤130億元，增長60.1%，由此實現內外資企業所得稅20億元，同比增長27.3%，對稅收增收額的貢獻率從上年的8.1%提高到今年的23.7%，提高了15.6個百分點。第五，固定資產投資快速增長，已經成為拉動財政收入增收的重要力量。2005年前三季度，自治區固定資產投資與稅收的彈性系數是1：1.1，即固定資產投資每增長一個百分點，會帶動稅收收入增長1.1個百分點，前三季度工業投資拉動稅收增長近50%，絕對額是31億元，其中增值稅23億元，所得稅8億元。

二、“十一五”自治區財政發展中將面臨的主要問題

“十一五”期間，自治區財政發展的內外環境中不確定因素日益增加，世界和我國經濟的總體穩定增長與階段性波動并存，重化工業和城鎮化將帶來消費結構的進一步升級，全面開放進一步擴大，市場化基礎進一步鞏固，在這樣的背景下，自治區財政發展將面臨以下主要問題。

(一)高投入與低產出的矛盾

長期以來，自治區的經濟增長依靠高投入的推動，經濟發展主要停留在固定資產投資的拉動上，“我區仍然屬于投資拉動型經濟”，“工業拉動型經濟”，仍然屬于“內向型經濟”，生產增長方式仍然是粗放型的增長、高投入和低產出、低效益的矛盾十分突出。這種資源高消費支撐下的經濟高增長是難以持續發展的。

（二）高經濟增長和低就業的矛盾

自治區經濟雖然快速增長，但是就業壓力仍然不小。一是由于技術進步導致資本對勞動的替代，就業增長彈性呈下降趨勢，造成經濟增長不能帶動就業增長的遞減效應。二是隨著國有企業改革和城鎮化的加快，國有企業下崗職工的增多和農村剩余勞動力的轉移，就業壓力不斷增大。三是學生就業、 軍轉人員的增加，就業壓力進一步加大，使自治區就業形勢嚴峻。

(三)財政收入高增長與高支出的矛盾，收支矛盾十分突出

可以預見，“十五“期間，財政收支矛盾仍將是財政運行中的最大矛盾和主要問題 ，自治區財政收支差距將不斷擴大，對中央財政的依存度將達到100%到150%；基層財政，特別是旗縣、鄉鎮、蘇木財政困難將是影響社會穩定的主要方面。另一方面，隨著“十五”期間公共財政職能的不斷擴大，以人為本，構建和諧社會和建設社會主義新農村的需要，工業反哺農業，城市反哺農村，必將進一步加大財政的開支力度。

（四）財政高增長與高風險的矛盾

在近年來自治區財政收入大幅度增長的同時，由于轉型期財政支付改革成本的不斷增加，財政自身的風險積累也不斷加大和累積，自治區各級政府的國外債務、國內債務以及國有債務，都將達到新的高度和數額，縣鄉財政的巨額債務，更是不可小視的大事。如果再加上社會上各級政府的欠債而形成的風險更是不可小覷的。

（五）高增長和低調控的矛盾

“十五”期間，自治區財政總收入連年大幅度增長，平均遞增33.2%，財政總收入占GDP的比重也由2001年的10.8%上升到2005年的15.6%。“十五”是自治區財政增量最大、增幅最高的一個時期。雖然如此，財政仍感到力不從心，各方面財力需求仍很大，財政宏觀調控的力度仍不夠，財政職能的“缺位”與“越位”特征明顯。另一方面，財力職能分散與財政資金的部門化傾向特征加劇，如財政支農資金分散在10多個部門，再加上多級政府運轉，其效率不高和扯皮可想而知。

三、“十一五”自治區財政工作的主攻方向和著力點

“十一五”期間自治區財政作為政府宏觀調控的重要職能部門，具有提供財力保障和社會穩定器的重要作用。這一時期的財政發展，當然要以科學發展觀為統領，以人為本，構建和諧內蒙古為主攻目標，以多種財稅政策工具為基本手段，以間接調控、市場調節為主，在中央財政的大力支持下，進一步健全和完善公共財政體系，從財力保障和財政職能上為政府當好家理好財，促進自治區經濟和社會事業的全面發展和進步。

（一）生財是根本

發揮財政的職能作用，大力支持經濟發展，繼續涵養壯大財源，進一步做大做強財政蛋糕，這是自治區財政發展的第一要務。

在實現財政發展的第一要務中，財政如何支持生產發展，進一步培植財源，新形勢下財政支持生產發展的理念和方式都要實現根本的形態轉型。“十一五”時期，支持經濟建設，發揮財政的職能作用，財政在以公共服務為主攻方向的前提下，還要積極投身到培植財源的主戰場，由過去的直接投入轉變為間接投入和政策扶持等多手段的方向上來，財政主要以貼息、擔保、獎勵、風險投資等方式來支持發展，以此帶動銀行資金和其它社會資金共同參與產業結構調整和技術改造，發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導示范作用。對國有重點骨干企業的投入，要和盤活資產存量相結合，利用外資民資嫁接改造，走資產融資的大路子，把財源總量做大做強。

同時，要進一步整合財政資源，集中財力辦大事，要將預算內外資金，專項和非專項資金，財政性資金和民間資本，國內外資金、區內外資金捆綁起來，形成合力，支持基礎設施和骨干支柱企業和產業建設，高新技術和中小企業的發展。積極支持經濟增長方式的轉變。要研究和制定相關的積極支持技術開發和資源節約的財稅優惠政策，在技術創新和科研開發上加大投入力度，提高自治區的綜合競爭力。

（二）用財是關鍵

用財的著力點是保重點，是集中財力辦大事。“十一五”時期，首先要加大支持“三農”的力度，建設好社會主義的新農村，促進城鄉協調發展，千方百計促進農牧民增產增收，真正實現工業反哺農村，城市反哺農業。其次，要加大社會保障支持力度，完善自治區的社會保障體系。第三，加強生態環境保護和基礎設施建設，增強可持續發展能力。

（三）創新是動力

“十一五”時期，財政體制和機制的創新將是財政改革的主旋律。沒有體制和機制的創新，財政走出困境將是困難的。在財政體制創新上，要深化公共財政改革，健全和完善財政管理體制，建立起公平、規范、透明、高效的財政運行模式。在科學發展觀的指導下，大力推行民主理財、科學理財和依法理財。民主理財要著重完善三項制度，即專家評審制、聽證制和公示制。實行科學理財，要建立政府公共預算，國有資本經營預算和社會保障預算，全面反映、管理、監督資金收支活動。要建立財政支出績效評價體系，對財政支出效益進行評價。實行依法理財，要依法加強稅收征管，規范預算編制程序，提高預算執行的透明度，自覺接受人大監督。

合理的、科學的財政體制是調動各級政府當家理財積極性的根本性財政制度。合理劃分自治區以下各級政府間的收支邊界和責任，解決好各級政府間責、權、利不協調的問題。根據自治區財力水平和公共服務均等化的原則，加大轉移支付力度，建立更加科學、公正、透明的轉移支付機制，以均衡各級和各層次間財力差異。同時，要深化自治區以下的財政體制改革，支持“擴權強縣”試點，積極推進鄉財縣管。

(四)依法理財是保障

社會主義市場經濟就是法治經濟，而建立在社會主義市場經濟體制之下的財政也必然是法治財政。中國治國方略的“法制化”和“法律優先”的精神也同樣適用于財政。依法聚財、依法用財和依法生財應當成為財政工作的根本準則，把財政全部工作納入法制化的軌道中。

（李文進系自治區政府參事、研究員、李金玲系內蒙古財經學院教授）