中日韓政策性金融體系對比及啟示

一、政策性金融及其作用

(一)政策性金融及特點

現今社會，隨著市場經濟的日益發展和社會的不斷進步，為了滿足人們對公平的訴求以及對新興或弱勢行業的支持，乃至國民經濟整體健康協調的運行，需要一種條件較好、有一定財政背景支持、不以盈利為主要目的、扶助弱勢產業和企業的金融機構。正是這種看似與商業性金融機構“背道而馳”的理念，卻日益成為日臻成熟的金融市場體系的重要組成部分。現代各國銀行體系的構成，一般均以中央銀行為首，以商業銀行為主體，輔以各種專業性銀行。政策性銀行是各種專業性銀行的重要構成部分，其鮮明的性質、獨特的地位，在國民經濟中往往起到不可替代的作用。在現代市場經濟中，市場和政府作為資源配置的兩種重要手段，其活動范圍通常按以下原則劃分：在市場機制的“無形之手”夠不著的領域伸入政府財政機制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市場偏差的一個非常有效的手段。

所謂政策性銀行，主要是指由政府創立或擔保、以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構。政策性銀行具有以下幾個特點：

1．鮮明的政策性。政策性銀行都是以貫徹國家產業政策，扶助弱勢產業和企業的金融機構，具有很鮮明的政策性。

2．明顯的非盈利性。政策性金融機構經營目標不是利益最大化，而是在法律設定的范圍內，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤，降低風險。實際上最終的經營目標應該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最大化。

3．特殊的融資原則。政策性金融機構依托國家政策行使職能，雖然近些年已引入商業機構的經營模式，還離不開國家信用支持。其特點是利用國家信用在國際市場以相當低的利率贏得資金。政府作為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現虧損的時候有責任和義務為其注入資金保證其健康運轉。

4．在某些領域表現突出。比如在長期貸款、中小企業貸款、進出口信貸、社會基礎設施投資等領域表現突出。韓國政策性金融對中小企業貸款比重至少80％，他們實際操作達到95％以上。

(二)政策性金融的作用

無論是發達國家還是發展中國家，都已經建立了多種多樣的政策性金融機構。以銀行、基金甚至政府機構名稱出現的這類金融機構，在世界經濟舞臺上發揮了越來越重要的作用，在某些特定領域，如外貿，特別是大型工程和項目，需要政策性金融機構支持已經成了國際慣例，甚至成為這方面企業參與國際競爭、增強國際競爭力的主要因素之一。

1．政策性金融有助于資源配置的合理化。

例如，在資源配置中，如果只有商業性金融這一種方式，由于它是以追求利潤最大化為其最高目標，那么過度趨利性將導致資源配置的嚴重不合理，弱勢產業將會更弱，落后地區將更落后，經濟與社會的發展將更不協調、更不穩定，經濟與社會的協調發展與可持續性發展將不可能實現。這一點在基礎設施建設和落后地區開發，進出口信貸、風險擔保與保險，基礎性產業和弱質產業的農業發展，以及作為“強位弱勢”群體的中小企業發展方面，表現得尤為突出。通過政策性金融，加大這些領域的投資，就可以緩解矛盾，這正好彌補了市場的缺陷，使資源配置合理化。

2．政策性金融有助于產業結構調整，增加有效需求。

通過調整經濟結構尤其是產業結構使其合理化，以增加有效需求是促進我國經濟健康發展的關鍵。但是產業結構的合理又是以資源配置的合理為前提的。我國目前正處于經濟轉型階段，市場機制不夠健全和完善，這種情況下，政府完全放任，僅憑不夠準確的市場信息和價格符號為導向，利用商業性金融手段難以實現資源有效合理配置。因此，需要政府利用政策性金融手段進行必要的干預，保證“瓶頸”產業和戰略領域的資源配置，以實現產業結構的合理化以及產品的升級換代，擴大有效供應，帶動有效需求。

3．政策性金融有助于國有銀行應對金融全球化挑戰。

面對WTO和金融全球化，中國金融業亟待解決國有銀行商業化的問題，但這一問題的解決需要較為完善的政策性金融體系作為基礎。原因在于：目前我國的政策性金融體系僅由三大政策銀行組成，由于三大政策銀行肩負各自特定的發展使命，僅僅解決了重點建設項目、農業和進出口企業方面的政策信用，而其他方面的政策信用仍由四大商業銀行承擔，這使得四大商業銀行原來許多資金運用中的計劃性質在短期內難以轉變成市場性質。現在四大國有銀行還承擔著住房、科技開發、再就業、助學等政策性業務，這些都影響了商業銀行的競爭能力和深化改革的進程。

4．政策性金融有助于金融系統的穩定。

商業性金融對經濟信號往往有正反饋的趨勢，越是經濟過熱銀行越投入資金，經濟越不景氣越會收縮。這種正反饋機制會加大經濟運行的振蕩。而政策性金融機構受到政府的導向，一般具有負反饋機制，可以有效克服這些問題，對瓶頸領域政策性金融機構可以發揮支持和引導社會資金的作用。隨著中國金融市場國際化程度加深，不穩定性提高了，也需要政策性金融機構起著穩定金融系統的作用。韓國政府曾經對政策性金融向商業金融轉換，他們也確實在實施政策性金融機構民營化的措施。1996年開始實施轉換，把五家中的政策性金融機構的二家向協作化轉換。最先考慮的是企業銀行、產業銀行，但到了1997年東亞金融危機，特殊銀行民營化的進程被中止。在商業銀行紛紛收縮信貸，韓國企業面臨極大融資困難，恰恰是政策性金融機構起到了中流砥柱的作用，挽救了韓國經濟。

二、中日韓政策性金融體系對比

我國政策性金融機構從1994年開始建立，十多年來，盡管有了很大的發展，但在一些方面仍存在著諸多問題與不足，需要我們去不斷地發展完善。日本、韓國政策性金融體系運行了半個多世紀，體系日趨完善，走上了可持續發展之路，有很多值得我們借鑒之處。以下將以政策性金融體系中的主體一政策性銀行為主，同日韓政策性金融體系進行組織機構、立法監管、市場定位幾個方面的對比，以便借鑒。

(一)政策性金融機構的對比

從1994年開始，我國政策性金融機構國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行、中國進出口擔保與保險公司、中央與地方的社會保障保險公司、專門管理處理國有銀行不良資產的多家資產管理公司相繼建立。到2004年底三家政策性銀行資產總額為24300億左右，資產的規模大體上占我國銀行業金融機構總資產8％，貸款占11．7％。

日本的政策性金融機構戰后設立較多，近年來經過合并重組，目前仍有兩家政策性銀行和6所金融公庫，即國際協力銀行、政策投資銀行(DBJ)、國民生活公庫、中小企業公庫、住宅金融公庫、農林漁業公庫、公營企業公庫、沖繩振興開發企業公庫。日本政策投資銀行的前身是日本開發銀行，1999年與北海道東北開發金融公庫合并，更名為日本政策投資銀行，其在該國金融體系中占有比較重要的地位，只其一家貸款就占GDP的2％。

韓國現有5家被稱為“特殊銀行”的政策性金融機構，分別是產業銀行、進出口銀行、企業銀行、農協金融公庫和魚協金融公庫(農協金融公庫和魚協金融公庫基本商業化，2004年新成立的住房銀行尚未正式運行，后文論述側重于產業銀行、進出口銀行和企業銀行)。扣除兩個金融公庫，三家政策性銀行資產占韓國銀行業金融機構總資產達到16．9％，遠高于中國政策性金融機構在銀行體系中的比重。

(二)政策性金融體系立法與監管的對比

我國三大政策性銀行均在1994年成立，由國務院直接領導，受中國人民銀行監管。確定三大政策性銀行的職能、任務、經營目標和宗旨的主要依據是成立之初國務院的有關文件，監管依據為《中國人民銀行法》和相關的《會計法》、《貸款通則》等，沒有一部完整的政策性銀行法和專門針對政策性銀行進行監管的法律、法規，并且監管指標基本都是沿襲商業銀行的標準。

國外對政策性銀行都是先立法、后建行，不管是國際上成立政策性銀行時間較早的美國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都制定了自己的政策性銀行法。以韓國產業銀行為例，韓國開發銀行(又稱“韓國產業銀行”)前身是1918年建立的韓國產業銀行，1954年4月1日依據1953年12月30日公布的《韓國產業銀行法》由政府出全部資本建立。

韓國對政策性銀行實施多角度的全方位監管。國會通過立法界定政策性銀行的職能和性質，并進行一系列不定時的抽查；金融監管委員會負責金融健全性監管；財政部負責監管銀行董事，審批政策性銀行的年度業務計劃，決定其業務方向和信貸規模、融資規模、審批預算和決算，制定獎懲辦法；監察院則負責檢查經營管理活動的規范性，員工是否盡職盡責，懲處職務犯罪。從實施情況來看是行之有效的。

日本政策投資銀行的前身是日本開發銀行，其成立的依據是《開發銀行法》，并且現在有專門的《日本政策投資銀行法》。政策投資銀行由財務省監管。財務省依據有關法律及銀行預算方案對其進行監管，必要時可要求它或其他受托機構遞交報告，并可指定下屬官員現場檢查業務情況。日本政策投資銀行在業務方面與中央銀行沒有非常密切的關系，因而不受中央銀行的監管。

(三)政策性金融融資與市場定位的對比

我國政策性銀行成立十多年來，在落實國家產業政策、推動經濟結構調整，特別是支持瓶頸行業的資金投入、出口創匯、企業出口貿易發展起到了很大作用。不可否認的是政策性銀行在發展過程中也暴露出一些問題，主要表現在三家政策性銀行負債規模增長過快，負債規模和資本金比例不合理，政策性金融機構和商業性金融機構出現部分交叉、重合，出現了四大商業銀行指責“政策性銀行染指商業銀行業務領域”的爭議。在股權結構方面，中國三家政策性銀行都是由國家獨資的。

日本政策投資銀行主要依靠財政投融資計劃獲得資金來源，資金絕大部分來自于郵政儲蓄，已占到全部資金來源的85．6％；僅有很少一部分來源于海外資本市場發行的債券，而且，這種債券也是由政府擔保的，這部分資金來源只占到3．4％。目前DBJ的資本及法定準備金為16689億日元，資本充足率為11％。它的主要政策目標由戰后的復興、重建、支持重點產業發展，現在已經轉變為支持提高人民生活質量、改善基礎設施建設；節約能源、改善和保護環境；調整經濟和產業結構。

韓國政策性銀行在經營機制上借鑒了商業銀行模式，通過引進獨立董事制度和獨立系統風險管理體系等措施，進入了良性循環，實現了可持續發展。目前政策性銀行的不良資產比率與商業銀行大體相當，資本充足率為13．51％，高于商業銀行10．84％的平均水平，表明這類銀行的經營是相當穩健的。但從資本收益率指標來看，產業銀行等三家政策性銀行均低于世界的平均水平，在某種程度上反映了這類機構不以盈利為主要目的的特性。韓國產業銀行等三家政策性銀行的股權結構是不同的。產業銀行為政府100％出資，進出口銀行政府出資52．5％，中央銀行和產業銀行分別出資42％和5．5％，中小企業銀行政府出資51％，產業銀行、進出口銀行和外部人分別持股12．5％、10．2％和26．3％。此外，隨著經濟增長和市場環境的變化，韓國的政策性金融機構普遍都經歷過數次調整，提高了政策性銀行的適應能力和經營能力，改進了政策性銀行的金融服務。韓國進出口銀行最初的設立目的是推動出口，目前進口和海外投資也開始成為進出口銀行的支持對象；以前，進出口銀行的主要目標是支持船舶出口，因而以生產船舶的大企業為服務對象，1990—1996年擴大到為中小企業提供短期設備資金，目前對中小企業的貸款比重已經達到25％。

三、日韓政策性金融體系對我國的啟示

(一)應當繼續鞏固和增強政策性金融機構在我國金融體系中的地位

韓國的政策性銀行資產占GDP比重是中國的兩倍多，日本、美國、德國等國的政策性銀行貸款也占各國GDP很大比重，所以政策性金融機構在一國金融體系中占有比較重要的地位。

政策性金融的產生、存在與發展有著深刻的經濟、金融與社會根源。它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體(宏觀主體與微觀主體)和資源配置目標(經濟有效性與社會合理性)錯位與失衡的必然結果，這也就是各種形式的政策性金融在世界各國得以長期存在，并日益普遍發展壯大的深刻原因。例如，美國將其農業政策性金融機構在法律上定位為“永久性法人機構”。因此認為“政策性金融只是一種暫時現象或可有可無的，隨著商業性金融的發展會日見萎縮或被替代”的觀點是錯誤的，我們不僅應繼續堅持發展政策性金融，而且應把它做大作強。

(二)適時增設新的政策性金融機構，建立符合中國國情的完善的政策性金融體系

目前三家政策性銀行遠不能滿足我國現階段對政策性銀行的內在需求，加之一些政策性業務還存在與商業銀行之內，也不利于商業銀行的健康發展，因此需要逐步增設一批不同類型的政策性銀行，在遵循必要性和可能性以及循序漸進原則的前提下，我國近期應設立以下政策性金融機構：中小企業發展銀行，就業扶助銀行，高新技術合作開發銀行，住房銀行，助學信貸銀行，在西部等不發達地區設置區域性開發銀行等。

(三)盡快制定專門針對政策性銀行進行監管的相關法律、法規

《新巴塞爾協議》把一國的金融監管法律作為有效金融監管的基礎設施，并要求監管當局必須依法依規對金融業實施監管，不斷提高監管工作的規范化和透明度。因此，只有根據政策性銀行的特點制定專門的政策性銀行法，使政策性銀行金融監管法制化、規范化，才能從根本上解決政策性銀行的發展方向問題。但目前我國還缺乏這方面的法律、法規，盡快制定和出臺針對政策性銀行進行監管的相關法律、法規已是刻不容緩。

(四)建立以財政部為主的監管體系

目前我國三家政策性銀行都由中國人民銀行監管，而國外的政策性銀行基本上和中央銀行都沒有什么關系，而且按照現有的監管體制，管理部門對政策性銀行的監管與商業銀行的監管相似，而商業銀行與政策性銀行是兩種性質完全不同的銀行。參照國際通行慣例，政策性銀行理論上和實踐上都是由出資方來承擔主要的監管職責。為此，可以由財政部牽頭，對此負起主要責任，其他部門協調配合，交流信息，形成良性監管體制。

(五)實行股權多元化

單一的國家獨資方式往往會抑制銀行發展的活力，因此，我們認為應該讓政策性銀行吸收外部股東，特別是外資股東，當然不應該讓他們占據控股地位。政策性金融機構依托國家政策行使職能，雖然近些年已引入商業機構的經營模式，但還離不開國家信用支持。政府作為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現虧損的時候有責任和義務為其注入資金保證其健康運轉。

(六)根據經濟形勢和政策要求的變化適時調整經營重點和范圍

隨著市場經濟的發展和成熟，市場環境的不斷變化，我國政策性銀行的經營重點和范圍也應該適情而變，與時俱進，及時跟進國家政策及產業政策的變化，避免落后于市場變化。必要時還應該增設新的政策性金融機構以滿足新的變化和需求。

(七)走可持續發展之路

從國際經驗和中國政策性銀行十多年的歷史來看，建立可持續發展模式是保證政策性銀行長期發揮作用的基本前提。韓國的政策性銀行一方面導入市場化運作機制，并在具體經營活動中賦予其自主權；另一方面又通過有效的監管來規避其風險，保證其履行法律規定的職能，避免與商業銀行產生過度競爭，這種做法值得我國借鑒。

從各國經驗看，政策性金融機構設立和發展有其自身的規律。政策性銀行也可以成為“好銀行”，不一定虧損。韓國銀行平均不良資產比率和商業銀行基本相同，資產充足率13．51％，高于商業銀行和地方銀行。日本政策投資銀行和德國復興銀行狀況也大體相當。

總體上說，它應該以援助“弱勢產業”為戰略目標，但決不是社會福利和慈善事業；它以強化“造血功能”為宗旨、有時需要進行必要的“輸血”，但不能成為扶貧和救濟的“取款機”；它雖然由政府財政支持的背景，一定程度上代表著國家產業政策的支持方向，但又要求“還本”甚至“付息”，一般要遵守“好借好還，下回不難”的銀行“鐵律”。因此，把握好“政策性”與市場規律之間的關系，協調好“扶助”與“保本”甚至”盈利”之間的矛盾，是政策性金融機構生存和發展的關鍵。

我們在強調政策性銀行也可以成為“好銀行”的同時，也應該看到，政策性金融機構仍然具有明顯的非盈利性。經過多年發展，在我們看來國際上政策性金融體系發生了很大變化，一些政策性金融機構已完全轉變為商業性機構，有的政策性金融機構市場化程度也提高了。盡管有了這些變化，但政策性金融機構和商業性金融機構有明顯的差別，經營目標不是利益最大化，而是在法律設定的范圍內，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤降低風險。實際上最終的經營目標應該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最大化。

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(責任編輯：吳宇)