我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的制度構(gòu)建：經(jīng)驗(yàn)借鑒與現(xiàn)實(shí)選擇

摘 要：造成我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原剛艮多。就制度方面而言，主要表現(xiàn)在我國(guó)政府財(cái)政層次過(guò)多，地方政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分不明確，稅收體系不健全以及轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。因此，可借鑒羌國(guó)疑驗(yàn)微到：減少政府財(cái)政級(jí)次，規(guī)范各級(jí)政府財(cái)力分配；以法律的形式明確界定各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)政支出范圍；完善稅權(quán)劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保基層財(cái)政收入；完善以公共服務(wù)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；縣鄉(xiāng)財(cái)政；事權(quán)；稅權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度

中圖分類號(hào)：F10．7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003—7217(2006)05—0089—05

目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況令人堪憂，2003年6月，審計(jì)署署長(zhǎng)李金華曾經(jīng)指出，截至2001年底，我國(guó)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2．1倍。2001年，全國(guó)2800多個(gè)縣(市)中，一般預(yù)算赤字縣共計(jì)731個(gè)，赤字面達(dá)35．6％。由此可見(jiàn)，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題已刻不容緩。造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因是多方面的，究其根本原因，則是我國(guó)地方財(cái)政體制方面存在的制度缺陷。而美國(guó)經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展形成的一套較為規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制，值得我們借鑒。故本文在分析我國(guó)地方財(cái)政體制相關(guān)缺陷的基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的制度構(gòu)建。

一、造成我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的制度缺陷

(一)政府財(cái)政級(jí)次過(guò)多，管理范圍過(guò)大，造成基層財(cái)政困難

我國(guó)目前地方政府層次為省(自治區(qū)，直轄市)、市(自治州)、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，加上中央政府，一共是五級(jí)政府層次，相應(yīng)地我國(guó)存在五級(jí)財(cái)政層次。我國(guó)政府層次比其他大國(guó)多出兩級(jí)，如何在五級(jí)政府之間劃分財(cái)政收人，確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，是一大難題。各級(jí)政府在劃分收入和支出時(shí)，上級(jí)政府憑借行政權(quán)力，在收入分配上，過(guò)多集中收人，在支出上，又從上而下“甩包袱”。基層財(cái)政在承擔(dān)很大一部分事權(quán)的同時(shí)，卻只集中了很少一部分財(cái)權(quán)，造成了事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，從而造成了基層財(cái)政目前的困境。此外，政府財(cái)政級(jí)次過(guò)多的另一個(gè)結(jié)果是，在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，從上而下層層截留，從而導(dǎo)致留給地方基層的資金很少，由此帶來(lái)了基層財(cái)政的困難。據(jù)估算，我國(guó)目前1個(gè)縣級(jí)行政單位平均要管轄10個(gè)左右的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)，其所管轄的地域、人口和事務(wù)明顯多于其他國(guó)家的同一級(jí)政府，這對(duì)我國(guó)中西部地區(qū)財(cái)力并不充裕的縣鄉(xiāng)財(cái)政是一大考驗(yàn)。

(二)政府間事權(quán)和支出劃分體系不規(guī)范

1994年我國(guó)實(shí)行的分稅制改革，并未對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)劃分作大規(guī)模的調(diào)整，而是沿用原有的模式。而且，我國(guó)并沒(méi)有在相關(guān)的法律申明確規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍，僅僅在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制的決定》中，對(duì)中央和地方政府的事權(quán)做了雖然比較全面，但是卻比較模糊的表述。地方四級(jí)政府財(cái)政的事權(quán)劃分則根本無(wú)章可循。這種事權(quán)劃分的模糊狀態(tài)使得省以下政府的支出責(zé)任極不明確。通常是，省級(jí)財(cái)政決定市級(jí)財(cái)政的支出劃分，市級(jí)財(cái)政決定縣級(jí)財(cái)政的支出劃分。這樣下級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任完全掌握在上級(jí)財(cái)政手中。在近年分稅制較為清晰地界定中央與地方的收入分配關(guān)系之后，這種制度安排必然會(huì)產(chǎn)生將更大比重的事權(quán)轉(zhuǎn)移至基層財(cái)政的分配沖動(dòng)(閻坤，張立承2003)。據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)義務(wù)教育投入中，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)超過(guò)85％，這完全是政府支出責(zé)任不明確的結(jié)果，明顯超出了縣鄉(xiāng)財(cái)政的承受能力。承擔(dān)事權(quán)太多使得縣鄉(xiāng)財(cái)政不堪重負(fù)，從支出范圍上造成縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境。

(三)分稅制改革不徹底，尚未完全貫徹到基層財(cái)政

1994年我國(guó)實(shí)行“分稅制”改革后，中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系已逐漸規(guī)范，但并未完全貫徹到基層財(cái)政。在基層財(cái)政管理中，分稅制并未將承包制徹底擠掉，相反，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政出現(xiàn)了“分稅制”與“承包制”共生的財(cái)政管理體制，可謂“既包又分”的管理模式。在這一管理模式下，聯(lián)系分稅制與承包制的紐帶是廣泛存在于基層財(cái)政預(yù)算中的“財(cái)政任務(wù)”。雖然“財(cái)政任務(wù)”包含收入任務(wù)和支出任務(wù)兩個(gè)方面，但是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難的特殊背景下，“財(cái)政任務(wù)”就是“收入任務(wù)”。在承包制中，縣鄉(xiāng)財(cái)政超任務(wù)稅收收入部分全部歸同級(jí)財(cái)政所有，而在分稅制下中央稅收——增值稅與消費(fèi)稅的超任務(wù)稅收收入，部分縣鄉(xiāng)財(cái)政分享比例為30％，規(guī)范的處理方法應(yīng)該是30％的增收部分全部返還給負(fù)責(zé)征收的同級(jí)財(cái)政；而事實(shí)并非如此，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政增值稅和消費(fèi)稅的增收后的中央返還部分還要在省市、縣(鄉(xiāng))之間分配。縣鄉(xiāng)地方稅收雖然原則上屬于縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，但是省、市兩級(jí)財(cái)政也參與縣鄉(xiāng)部分地方稅種超收的分成，也就是說(shuō)，縣鄉(xiāng)財(cái)政在地稅方面也不能夠拿到增收的全部好處。這樣，客觀上造成了縣鄉(xiāng)超收越多，收人流失越多的現(xiàn)實(shí)，打擊了縣鄉(xiāng)提高征稅努力程度的積極性，從收入來(lái)源上造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困境。

(四)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，未能發(fā)揮應(yīng)有的均衡效應(yīng)

轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的初衷，主要應(yīng)該是均衡各地財(cái)政能力差異，從而使得各地公共服務(wù)能力均等化。但是，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征。我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付由體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等多種形式構(gòu)成。1995年以后，我國(guó)又實(shí)行了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度。這種轉(zhuǎn)移支付制度下的補(bǔ)助名目繁多，與之相比，國(guó)外規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付一般只存在兩大類補(bǔ)助，即專項(xiàng)補(bǔ)助和一般補(bǔ)助，而且，十分注重轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效應(yīng)。我國(guó)多年在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量中，真正具有平衡地方財(cái)力功能的規(guī)范化的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付比重嚴(yán)重偏低。表2數(shù)據(jù)表明，自1995年以來(lái)，我國(guó)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金的比重長(zhǎng)期偏低，2001年我國(guó)用于均等化轉(zhuǎn)移支付的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金為138．16億元，而用于體制補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助和稅收返還的資金達(dá)到5863．79億元，相差近42．44倍。這表明，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢(shì)，但是當(dāng)前卻并未達(dá)到縮小地區(qū)差距的效果，甚至在一定程度上放大了經(jīng)濟(jì)差距(馬栓友，于紅霞2003)，加劇了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層財(cái)政的困難。

二、美國(guó)規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)相互獨(dú)立的三級(jí)財(cái)政體系

美國(guó)是聯(lián)邦制的國(guó)家政體，聯(lián)邦政府與州和地方政府之間關(guān)系較為松散，這決定了其財(cái)政管理具有明顯的分散性，各級(jí)政府財(cái)政的獨(dú)立性和自主權(quán)較大。在美國(guó)憲法中，明確規(guī)定了聯(lián)邦和州政府的權(quán)力和地位，聯(lián)邦政府和州政府沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系，各自獨(dú)立行使憲法所賦予的權(quán)力。美國(guó)政府分聯(lián)邦、州、地方三級(jí)財(cái)政，它們各自都有自己的獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算和稅收體制，自行組織財(cái)政收入，編制和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算，制定本級(jí)的法律和財(cái)政制度。聯(lián)邦通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助對(duì)州、地方政府的財(cái)政行為進(jìn)行間接干預(yù)和調(diào)節(jié)。聯(lián)邦預(yù)算通過(guò)由直屬總統(tǒng)的行政管理和預(yù)算局編制，然后由總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)審批。州預(yù)算由州長(zhǎng)所屬的專門機(jī)構(gòu)編制，由州議會(huì)審批，它不受聯(lián)邦政府的直接干預(yù)和控制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦和州各有一套獨(dú)立的稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織本級(jí)財(cái)政收入。

(二)明確的政府事權(quán)與財(cái)政支出劃分體系

美國(guó)是傳統(tǒng)法制國(guó)家，各級(jí)政府事權(quán)由聯(lián)邦憲法加以規(guī)定，并在科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍。美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府事權(quán)主要包括以下幾點(diǎn)：一是國(guó)防。二是外交與國(guó)際事務(wù)。三是保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)。四是維持和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、保證社會(huì)穩(wěn)定。地方政府則主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府事權(quán)范圍之外的地方事務(wù)，提供受益于本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。與各級(jí)政府事權(quán)相適應(yīng)，美國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出范圍相當(dāng)明確：美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算支出范圍包括國(guó)防費(fèi)用、國(guó)際事務(wù)費(fèi)用、科學(xué)和太空技術(shù)費(fèi)用、聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)、國(guó)債的還本付息、社會(huì)安全費(fèi)用。各項(xiàng)社會(huì)福利和救濟(jì)支出、資源和能源支出以及司法部門、地方發(fā)展等方面的支出。州和地方政府則承擔(dān)地方性財(cái)政支出。主要包括教育、修建公路和港口、公共福利、保健、公安、消防和債務(wù)利息支出。州和地方政府的此類支出總額一般為聯(lián)邦政府的60％～70％，其中教育支出所占比重最大，達(dá)到40％。

美國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分，可用表1加以描述。表中“P”表示主要事權(quán)和支出責(zé)任，“S”表示次要事權(quán)和支出責(zé)任，“N”則表示無(wú)支出責(zé)任或極小的支出責(zé)任。從表中可以看出，美國(guó)各級(jí)政府事權(quán)充分反映了公共產(chǎn)品的受益范圍原則和公共產(chǎn)品層次性的要求。

(三)規(guī)范的稅權(quán)劃分與協(xié)調(diào)機(jī)制

稅收是美國(guó)三級(jí)政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，因此，擁有獨(dú)立的課稅權(quán)是各級(jí)政府財(cái)政收入的保障。美國(guó)主要按照稅種劃分稅權(quán)，聯(lián)邦政府的主要稅種有：個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、關(guān)稅和贈(zèng)與稅，其中個(gè)人所得稅和公司所得稅為主要收入來(lái)源。個(gè)人所得稅和公司所得稅兩者要占全部稅收的64％，社會(huì)保險(xiǎn)稅占29％，其它稅收只占很小比例。州政府的主要稅種有：銷售稅、州的個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅等。銷售稅是最大的稅種，占全部稅收的43％，所得稅在州一級(jí)只占24％。地方政府主要征收財(cái)產(chǎn)稅、地方政府的銷售稅、個(gè)人所得稅等，不征公司所得稅。財(cái)產(chǎn)稅為地方政府的主要來(lái)源，征稅對(duì)象主要是不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目，包括土地、住房、廠房、機(jī)器設(shè)備，還有珠寶和有價(jià)證券等，財(cái)產(chǎn)稅占全部地方稅收的74％。另外，由于課稅權(quán)的分散性，美國(guó)存在眾多的同時(shí)由兩級(jí)以上政府共同征收的稅種，這就需要建立稅收協(xié)調(diào)機(jī)制。為避免州、地方稅收競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府采取以下兩種稅務(wù)管理方式：一是聯(lián)邦政府代征代管州與地方稅收，但稅率決定權(quán)仍在州和地方；二是稅收分享，由聯(lián)邦政府在各地統(tǒng)一征稅，然后將稅收的一部分按來(lái)源返還給州、地方政府。通過(guò)規(guī)范的稅權(quán)劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)政府都有了充足的財(cái)政收入。

(四)規(guī)范的以加強(qiáng)公共服務(wù)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付制度

美國(guó)近年來(lái)越來(lái)越注重轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效應(yīng)的發(fā)揮。根據(jù)美國(guó)預(yù)算報(bào)告，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)助可分為一般目的補(bǔ)助、寬基補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。一般目的補(bǔ)助差不多都是總收入分享補(bǔ)助，使用上幾平?jīng)]有任何限制；而寬基補(bǔ)助雖然用途有一定限制，但可以用于相當(dāng)廣泛的項(xiàng)目類別。美國(guó)轉(zhuǎn)移支付一直到70年代早期，差不多都是專項(xiàng)補(bǔ)助，但從70年代中期以來(lái)，公共服務(wù)均等化效應(yīng)較強(qiáng)的前兩類補(bǔ)助的運(yùn)用越來(lái)越多，到1989年，寬基補(bǔ)助的比例已達(dá)到10．6％，而且其規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，美國(guó)聯(lián)邦通過(guò)綜合考察各州人均收入、人均聯(lián)邦所得稅等指標(biāo)，為各州提供高低不同的補(bǔ)助。同時(shí)，在補(bǔ)助金政策的最重要領(lǐng)域——教育領(lǐng)域，州政府通過(guò)幾種形式的補(bǔ)助金對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，以期為各地提供均等化的教育機(jī)會(huì)。其主要形式有基礎(chǔ)補(bǔ)助金、百分比均等化補(bǔ)助金和“地區(qū)權(quán)力均等化補(bǔ)助金”，其中，以“地區(qū)權(quán)力均等化補(bǔ)助金”均等化程度最高。

三、借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，化解我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)選擇

“它山之石，可以攻玉”，美國(guó)政府財(cái)政體制日臻完善，其各種規(guī)范的做法，值得我們借鑒。根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們對(duì)我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的制度構(gòu)建提出以下幾點(diǎn)看法：

(一)減少政府財(cái)政級(jí)次，規(guī)范各級(jí)政府財(cái)力分配

我國(guó)憲法明確規(guī)定我國(guó)是五級(jí)政府架構(gòu)，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級(jí)的框架來(lái)形成財(cái)力分配，對(duì)基層財(cái)政來(lái)說(shuō)不現(xiàn)實(shí)。縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)一級(jí)根本沒(méi)有大宗穩(wěn)定的收入來(lái)形成分稅體制。因此，減少政府財(cái)政級(jí)次可以首先減除鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，把鄉(xiāng)級(jí)政府變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐情況來(lái)看，鄉(xiāng)財(cái)政在占其支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，已經(jīng)沒(méi)了多少“實(shí)際”內(nèi)容，根本已稱不上一級(jí)財(cái)政。在完成五級(jí)財(cái)政向四級(jí)財(cái)政架構(gòu)的簡(jiǎn)化之后，進(jìn)而還可以虛化地市一級(jí)政府財(cái)政，把市級(jí)政府變成省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。地級(jí)本來(lái)就是規(guī)定為省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，只是近年地市合并后，才被實(shí)化了。所以虛化市級(jí)財(cái)政是完全可行的。從歷史上看，我國(guó)自秦代實(shí)行郡縣制開(kāi)始，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)始終是最穩(wěn)定的，而對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)構(gòu)，我國(guó)自古就有“皇權(quán)不下縣”的說(shuō)法，所以，簡(jiǎn)化市、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政，建立中央——省(市)——縣(鄉(xiāng))三級(jí)財(cái)政體制，從歷史依據(jù)來(lái)說(shuō)，也很充分。雖然在我國(guó)的三級(jí)財(cái)政體制下不可能讓地方擁有像美國(guó)一樣的獨(dú)立的財(cái)權(quán)，但毫無(wú)疑問(wèn)，這樣能在很大程度上規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)力分配，從而充實(shí)地方財(cái)力，緩解地方財(cái)政困難。

(二)減輕基層財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)，重新界定各級(jí)財(cái)政支出范圍

對(duì)于政府間事權(quán)的劃分，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W茨(Wallace E．Oates)提出了著名的分權(quán)定理，他認(rèn)為：各種公共物品的提供，應(yīng)當(dāng)由控制這一公共物品的效益與成本內(nèi)在化的最小地理區(qū)域的行政單位來(lái)進(jìn)行。按照這一理論，基層政府主要承擔(dān)以下事權(quán)：第一類為基本事權(quán)，這部分事權(quán)是不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共品和服務(wù)，其目的在于使全體公民的基本權(quán)利得到保證以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)。這些基本職能包括：當(dāng)?shù)毓舶踩⒉糠只A(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、最低限度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理等。第二類稱之為非基本事權(quán)，這些事權(quán)主要由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民偏好所決定。如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小型水利設(shè)施建設(shè)(如灌溉排水設(shè)施、防洪設(shè)施等)、小城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如下水道、路燈等)。無(wú)論是基本事權(quán)還是非基本事權(quán)，我們可以發(fā)現(xiàn)基層政府提供的公共產(chǎn)品都幾乎沒(méi)有“溢出效應(yīng)”，即受益范圍局限于轄區(qū)之內(nèi)。對(duì)具有外部性的公共產(chǎn)品，從效益角度出發(fā)，其提供者應(yīng)是更高一級(jí)政府或者中央政府。這樣，不同級(jí)次的政府事權(quán)劃分就有了比較客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)在政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍劃分實(shí)踐中，明顯不符合以上理論要求。在1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，以文件的形式劃分了各級(jí)政府的事權(quán)與支出范圍，但在實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)政府又以文件的形式層層下劃事權(quán)，從而造成了現(xiàn)今基層財(cái)政承擔(dān)事權(quán)過(guò)多的局面。因此，有必要仿照美國(guó)的做法，以立法的方式，明確規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)。以義務(wù)教育為例，我國(guó)義務(wù)教育承擔(dān)提高國(guó)民基本素質(zhì)的重任，其受益范圍明顯要超出縣級(jí)行政區(qū)范圍，由基層財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任顯然不太合適，應(yīng)該明確規(guī)定省級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)次要責(zé)任并執(zhí)行管理職責(zé)。通過(guò)以立法方式規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)，使各級(jí)政府能夠明確本級(jí)政府的職責(zé)，從而杜絕上級(jí)財(cái)政層層向下級(jí)財(cái)政“甩包袱”的行為，從支出上減輕基層財(cái)政面臨的困境。

(三)完善分稅制體制下的稅權(quán)劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保基層財(cái)政收入

有關(guān)政府間稅權(quán)劃分和協(xié)調(diào)，美國(guó)學(xué)者塞里格曼提出的收入劃分三原則具有代表性，塞里格曼認(rèn)為，政府間收入劃分應(yīng)該堅(jiān)持：(1)效率原則。該原則是以征稅效率作為政府間收入劃分的依據(jù)。如對(duì)于一些流動(dòng)性較強(qiáng)的收入，如果劃為地方政府收入，不易征管，而作為中央政府收入則征管較為簡(jiǎn)便，不易流失；而一些流動(dòng)性不強(qiáng)的收入如以土地為課稅對(duì)象的，劃歸地方政府易于操作，征稅效率比較高。(2)適應(yīng)原則。該原則的含義是，稅基廣的稅種作為中央政府收入，稅基狹的稅種則歸地方政府。(3)恰當(dāng)原則。該原則認(rèn)為，政府間收入劃分還必須考慮租稅的公平負(fù)擔(dān)問(wèn)題，如個(gè)人所得稅被認(rèn)為是用以調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配以達(dá)到公平的重要稅種，如果由地方政府來(lái)征收，則難以實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)，劃歸中央政府較為恰當(dāng)。

目前，基層財(cái)政“既包又分”管理模式的存在，使得基層喪失了大量本應(yīng)歸本級(jí)財(cái)政所有的稅收收入。因此，有必要依照以上原則，完善基層財(cái)政分稅制財(cái)政體制。考慮到我國(guó)國(guó)情，我國(guó)還不宜實(shí)行完全的分散型稅權(quán)劃分模式，但可實(shí)行“立法權(quán)集中，執(zhí)行權(quán)分散”的方式。可以借鑒美國(guó)的做法，在按稅種劃分稅權(quán)的基礎(chǔ)上，給予地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和有條件的設(shè)稅權(quán)。在稅收實(shí)踐中，對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政增收的中央稅的返還部分，應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)定，全部返還給負(fù)責(zé)征收的同級(jí)財(cái)政，摒棄過(guò)去省市參與分成的做法。對(duì)于中央與地方共享稅，可以采用“同源分率計(jì)征”的辦法，鑒于多次征收比較煩瑣，既不利于納稅人，亦提高了征稅成本，所以，可以仿效美國(guó)的做法，由國(guó)稅部門對(duì)某一征稅對(duì)象采用自己的稅率征收本級(jí)稅款的同時(shí)，代替地方政府以地方的稅率對(duì)同一稅基課稅，然后再按來(lái)源直接返還給地方政府。對(duì)于地方稅的增長(zhǎng)部分在地方分成的問(wèn)題，中央政府應(yīng)該制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，以地域性、受益性和流動(dòng)性為標(biāo)準(zhǔn)，按稅種明確規(guī)定。對(duì)一些稅收收入較大的地方稅種，在來(lái)源地政府財(cái)政收入得到保障的情況下，上級(jí)政府適當(dāng)參與分成。而一些稅收收入本來(lái)就少的稅種，其增長(zhǎng)部分應(yīng)該全部歸來(lái)源地政府。

(四)完善以公共服務(wù)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付制度

所謂公共服務(wù)均等化，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同地區(qū)的居民能享受到大體相同的公共服務(wù)。根據(jù)消費(fèi)者行為理論，只有消費(fèi)者本身才最清楚本身的需求，作為財(cái)政資金“消費(fèi)者”的下級(jí)政府，要比上級(jí)政府更了解本級(jí)政府的“偏好”，所以，在轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)補(bǔ)助的效用不如無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。而且，一般認(rèn)為，專項(xiàng)補(bǔ)助的公共服務(wù)均等化效應(yīng)不如無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。所以，應(yīng)該加大以平衡各地財(cái)政能力的無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的力度，減少過(guò)多的具有特定目的的專項(xiàng)補(bǔ)助，這是當(dāng)今轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展的趨勢(shì)。另外，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中的占主導(dǎo)地位的稅收返還是一種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，明顯有維護(hù)地方既得利益的痕跡。因此，將來(lái)轉(zhuǎn)移支付制度完善的目標(biāo)應(yīng)該是建立包含一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的，以一般轉(zhuǎn)移支付為主的，以公共服務(wù)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)美國(guó)財(cái)政理論，各地獲得均等化補(bǔ)助的金額可由以下公式算出：

其中：C_j為J轄區(qū)接受的補(bǔ)助金，t_j為J轄區(qū)征稅的稅率，B_j，為J轄區(qū)的人均稅基，B_a為一般轄區(qū)的人均稅基；C_j為J轄區(qū)成功提供一次特定的公共服務(wù)所支付的成本，C_a則是一般轄區(qū)成功提供一次特定的公共服務(wù)所支付的成本，B_a和C_a通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)選取一定數(shù)量的樣本來(lái)測(cè)定。以上公式的理論意義為：上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)為本轄區(qū)內(nèi)付出同樣多的稅收努力t_jB_j的人能夠獲得均等的服務(wù)水平，必須提供數(shù)量為G_j的補(bǔ)助金。通過(guò)以上公式，國(guó)家和上級(jí)政府可以合理確定對(duì)各成員轄區(qū)之間的補(bǔ)助金額，從而實(shí)現(xiàn)各成員轄區(qū)之間的大致同一的財(cái)政能力，避免苦樂(lè)不均的現(xiàn)象。就現(xiàn)實(shí)而言，它能夠有效緩解中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基層財(cái)政的困難。例如，在我國(guó)縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了大部分基礎(chǔ)教育責(zé)任的情況下，省市可以按照公式對(duì)縣鄉(xiāng)的教育支出提供補(bǔ)助金。補(bǔ)助辦法可仿照美國(guó)的做法，提供類似美國(guó)“地區(qū)權(quán)力均等化補(bǔ)助金”，以便為各地提供均等的教育機(jī)會(huì)，同時(shí)緩解貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。