論新農村建設與農村金融生態系統的重構

摘 要：加快農村經濟的發展是建設新農村的物質基礎，而農村經濟的快速發展又離不開完善的農村金融生態系統。當前我國農村金融生態系統嚴重失衡，與建設新農村的目標極不協調，因此，從金融生態環境建設、金融服務產品創新和金融組織體制創新三方面重構和改善我國農村金融生態系統勢在必行。

關鍵詞：農村金融；金融生態系統；國際經驗；體制創新；產品創新

中圖分類號：F830．34 文獻標識碼： A 文章編號：1003—7217(2006)05—0020—06

農村金融生態系統是指在為農村經濟發展提供資金融通及其它金融服務的過程中，各類金融組織的內部結構、相互關系及其與農村經濟系統中其他要素之間的相互作用共同構成的有機整體。加快農村經濟的發展是建設新農村的物質基礎，而農村經濟的快速發展又離不開完善的農村金融生態系統。但當前我國農村金融生態系統嚴重失衡，與建設新農村的目標極不協調，所以，建設新農村必須重構和改善農村金融生態系統。

一、農村金融生態系統的結構、功能及各要素間的相互關系

從結構角度來看，金融生態系統由金融生態主體子系統與金融生態環境子系統構成。而農村金融生態主體子系統又由農村金融組織體系、農村金融產品體系和農村金融市場體系構成，其中農村金融組織體系主要由商業性金融組織、合作性金融組織、政策性金融組織、保險機構以及民間金融組織構成；金融生態環境子系統則由法律、制度、道德及監管體系和征信、擔保體系構成，以上各部分構成了一個完整的農村金融生態群落系統，具體如圖1所示。從功能角度來看，金融組織體系是金融生態系統中金融產品與服務的供給方，農村金融市場是金融產品與服務的需求方，金融產品與服務體系是連接金融組織體系與農村金融市場的中介工具，以上三者構成了金融生態系統中的主體子系統，是整個金融生態系統的核心；金融生態環境子系統是金融生態主體子系統運行的外部環境，保障和調節主體子系統的正常運行，是整個金融生態系統的基礎。

從系統各要素間的相互關系角度來看，環境子系統作為主體子系統運行的基礎條件，其中的法律制度、監管體系的完善與否、社會道德水平的高低以及信用、擔保體系的健全與否都直接影響著主體子系統的運行效率。較差的金融生態環境必將導致主體子系統較低的運行效率，但在金融生態環境惡化時，主體子系統會通過主動完善和被動退出兩種方式反作用于金融生態環境子系統，遏制其惡化，井促其不斷改善。

金融產品與服務體系作為連接供給與需求的中介工具，其豐富與完善程度直接影響著金融組織體系金融供給的有效性和農村金融市場金融需求的滿足程度。

在金融組織體系內部，各金融組織機構間更多的是一種相互合作與功能互補的關系，具體表現為，如果將農村金融組織劃分為正規性市場和非正規性市場，則商業性金融組織、合作性金融組織和政策性金融組織與正規性金融市場相對應，而民間金融則與非正規性金融市場相對應；如果將正規性金融市場按經營收益高低進一步劃分，則商業性金融對應著高利潤的部分，合作性金融次之，而政策性金融對應著零利潤甚至負利潤的部分；保險組織則覆蓋整個農村金融市場。當然以上的劃分也不是絕對的，例如政策性金融業可能與商業性金融或者保險組織進行合作，共同經營某一領域的業務，但這種劃分從總體上刻畫了不同金融組織的特征，有助于理順不同金融組織間的相互關系，具體如圖2所示。

二、農村金融生態系統的失衡與建設新農村的目標極不協調

改革開放以來，在體制變革和金融創新的推動下，我國金融發展取得了長足進步，市場化程度不斷提高。但就金融發展的地域結構看，城鄉金融發展很不協調且呈加劇之勢，農村金融生態系統失衡，主要表現在以下幾個方面。

(一)農村金融生態環境建設嚴重滯后

金融生態環境主要包括相關的法律、信用、擔保體系以及金融機構之間的競合協調機制。在法律層面，一方面農村法制建設相對滯后，以及以農戶為主的債務人法律素質相對較低，故意逃廢債、騙取信貸等情況時常發生，在“有法難依，執法不嚴”的農村，金融機構的債權無法得到有力保護；另一方面，針對農村金融組織的立法相對滯后，阻礙了農村金融組織尤其是民間金融組織的發展。在信用體系建設層面，由于金融機構間缺乏信息共享與協調機制，加之借貸農戶具有分布廣、貸款額小以及私營個體企業財務制度不健全、不規范等原因，金融機構征信難、征信成本高，導致農村金融機構只能選擇少放貸甚至退出農村金融市場；在擔保體系層面，由于農戶普遍缺乏可變現的擔保抵押物，同時也缺乏專門的擔保基金或中介機構為農戶提供擔保，導致一方面金融機構存在大量的存貸差，出現“放貸難”的問題；另一方面農產實際的借貸需求卻無法得到滿足，存在“借貸難”的問題。

(二)農村金融機構銳減導致農村金融組織體系嚴重萎縮

隨著國有商業銀行調整經營戰略，陸續撤并縣及縣以下的虧損網點，導致農村獲取金融服務的途徑急劇減少。特別是農業銀行逐漸從農村金融市場淡出后，留出來的市場空間還沒有被填補，原有的農村金融組織架構被抽掉了一根重要支柱。當前，除糧棉油等政策性收購業務放款由農發行承擔外，農村的金融供給實際上是由農村信用社獨自承擔，但由于歷史包袱沉重、產權制度不合理等自身問題，農村信用社在支農問題上也是力不從心。同時，由于機構縮減，缺乏競爭，農村的金融服務功能弱化，農村的金融產品少，金融服務種類單調，基本上只有傳統的存貸業務，中間業務和外匯業務種類很少，創新不足，無法滿足農村實際的金融需求。

(三)政策性金融支農作用弱化

農業發展銀行是目前我國唯一的農業政策性銀行，其主要任務是：按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付；為農業和農村經濟發展服務。但在1998年3月，國務院決定將其承辦的農村扶貧、農業綜合開發、糧棉企業附營業務等貸款業務劃轉到有關國有商業銀行，農業發展銀行主要集中精力加強糧棉油收購資金封閉管理。之后由于功能定位過于單一，加之近年來糧食流通體制改革不斷推進，糧棉流通領域政策性經營空間縮小，其業務范圍逐漸萎縮，支農效應不斷弱化。而國有商業銀行雖然也承辦了部分農村政策性金融業務，但由于其商業性質，將追逐利潤作為首要目標，因而在開展政策性金融業務方面缺乏積極主動性，這也導致政策性金融支農作用進一步被弱化。與此形成鮮明對比的是亟需政策扶持的農業開發、農業技術進步及農村基礎設施建設卻得不到應有的政策性金融支持。

(四)民間金融組織的負面效應日益凸現

民間金融組織由于貸款手續簡單、貸款期限靈活、交易成本較低、信息對稱度較高等優勢取得了很大了發展，對農村經濟發展做出了很大貢獻，但由于一直沒有取得合法身份以及監管缺位，其經營很不規范且呈無序發展態勢，對農村經濟發展的負面效應日益凸現。

(五)農業保險業萎縮，承保面大幅度減少

我國農業保險自1982年創辦以來，由于賠付率高，保險公司已難以承受農業保險帶來的巨大風險。在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導致農業保險業務逐步萎縮，中國人民保險公司不得不調整農險結構，對一些風險大、虧損多的農險業務進行戰略性收縮，而其他保險公司則是退出農業保險的經營。1993年以后農險規模和保費收入逐年下降，2005年全國保費收入中，來自農業保險的僅有0．148％。現有的以商業保險為主體的農業保險體系根本無法滿足農業保險的實際需求，遠未發揮農業保險化解農業經營風險、保障農業生產穩定發展的作用。

(六)銀行信貸資金投放不足，農村資金大量外流

國有商業銀行在機構撤并的同時基本上取消了縣級分支機構的貸款權，但另一方面卻仍然保留了吸儲的功能，導致大量資金被抽離農村。此外，通過郵政儲蓄這個凈流出渠道每年倒流城市的資金有幾千億元。而農信社為了追逐利潤，其貸款也部分流出農村。農村資金的“非農化”，使飽受資金短缺困擾的”三農”的資金供給缺口更大，進一步加劇了農村資金供求關系的失衡。

新農村建設的重要目標就是促進農村經濟發展，增加農民收入，而這無不需要農村金融的強有力支持，而當前失衡的農村金融生態系統嚴重阻礙了農村經濟的進一步發展，與新農村建設的目標極不協調，成為新農村建設的一個重要制約因素。

三、新農村建設需要什么樣的農村金融生態系統

那么什么樣的金融生態系統才能適應新農村建設的需要?比較完善的農村金融生態系統應該具有什么特征?對此，可以根據我國農村經濟發展的實際并借鑒國際上其他國家的經驗，探索符合我國農村經濟發展所需的金融生態系統。以下是通過考察其他國家在農村金融生態系統構建方面的經驗得到的啟示。

1．較完善的農村金融生態系統在生態環境方面一般都包括比較健全的法律、信用、擔保及金融信息資源共享體系。

(1)在法律層面，一方面主要是通過立法加強對金融債權的保護，降低銀行經營風險。例如德國、美國和英國在法律中都是用刑法而非民法，來打擊和防范利用虛假財務信息進行金融詐騙。在波蘭，法律為銀行在企業重組和債務談判中賦予了準司法權，以銀行為主導的“庭外調解”具有很強的法律效力；此外在瑞典、羅馬尼亞、保加利亞等國家也有類似的做法，在法律上保證債權人在重組和回收方面，具有顯著優先的地位。從法律上有效防范了債務人逃廢債行為。另一方面，許多國家都制定了與農村合作金融組織相關的法律，為民間金融的發展提供了法律基礎。如美國1934年通過了《聯邦信用社法》之后，各州都陸續頒布了關于信用社的法案；美國聯邦和各州對儲蓄互助社的設立和運營也均有法律規定。日本于1900年頒布了《產業組合法》，到1998年已先后修改了67次，現今的(農業協同組合法》、《農林中央金庫法》是日本兩部綜合性的農村合作金融法律，保護和指導著日本農村合作金融業的發展。

(2)在信用體系建設層面，世界各國同樣都很重視，目前國際信用征信系統的構建方式主要有市場型和公益型兩種模式。前者是指信用體系中的信用征信系統和評級系統由獨立于政府之外的征信機構開發完成，同時，這些征信機構的管理和運作完全按市場化的模式進行；后者是指依據國家和政府的力量組建公共信用征信機構，并由相應職能部門負責運行管理。美國、英國、加拿大以及北歐的部分國家普遍建立了市場為主導型的征信體系；而法國等國家建立了公益型的征信體系，更多的國家采用市場與政府混合型的征信體系，以滿足不同的需求。

(3)在擔保體系建設層面，日本等國家主要是采取由財政撥款，建立政策性擔保機構的方法；而以色列、韓國等國家主要是采取農產互保、聯保的方法。

2．比較完善的農村金融生態系統在金融組織體系方面大多包括多層次、多元化的金融機構。一般由政策性金融、商業性金融、合作金融、保險機構等共同構成一個分工明確、既競爭又合作的農村金融生態群落。

(1)農業政策性金融集財政與金融優勢于一體，成為各國扶持和保護農業的最佳選擇。例如韓國專門設立農業政策性金融機構，提供長期低息的政策性貸款以支持農田水利建設、農業機械化建設；美國通過農業政策性銀行，向農產提供具有融資和保險雙重性質的“無追索權貸款”，在降低農場主市場風險的同時極大的保護了其利益。

(2)對于農村商業性金融，從20世紀70年代末開始的發展農村小額貸款銀行運動，最先從孟加拉國開始，現在已經遍及全世界。好幾億人受益于這種農村新型貸款與貸款回收方式，同時小額貸款銀行自身也獲得可觀的商業回報。

(3)農村合作制金融強調非盈利和社區合作原則，適合于在本鄉本土發展金融業務，由于社員們彼此了解，信息對程度較高，降低了交易成本，對于扶助農業生產有其特定優勢。當前，在歐洲、日本和北美，合作制金融機構都是其農村金融組織體系的重要組成部分。從國外的實踐來看，各國農村合作金融基本上形成了全國性或區域性比較完善的組織管理體系，如德國的農村合作金融組織，由基層農村信用合作社、地區性的管理機構、中央管理機構三個層次構成。其中基層農信社直接經營貨幣信貸業務；地區性的管理機構主要從事協調管理工作，為基層農信社保存準備金和融通資金、提供信息、協調對外聯系；中央管理機構主要處理地區行無法承擔的管理協調工作，負責與政府其他機構聯系和國際間的業務往來等。此外，農村信用合作社必須加入一個合作審計協會，由該協會對合作社的機構、資產及業務活動定期進行審計監督。日本的農村信用合作組織也類似于此。

(4)在農業保險方面，世界各國都高度重視農業保險業的發展，并作為重要手段實現對農業的支持與保護。目前，世界上有40多個國家建立了較為健全的農業保險制度。其中，既有美國、加拿大、法國等發達國家，也有菲律賓、毛里求斯、智利等發展中國家。從各國農業保險的模式來看，大體可以分為政府主導的政策性農業保險發展模式和市場主導的商業性農業保險發展模式。而且無論采用何種模式，大都具有以完善的法律法規為主要基礎；以強制性保險為主要手段；以政府政策支持為主要保障；以政策性、商業性結合為主要經營方式四個顯著特征。

四、如何重構和改善我國農村金融生態系統

(一)改善農村金融生態環境，促進農村金融生態系統良性發展

(1)健全和完善農村金融相關法律體系。國家要盡快為民間合作金融立法，如建立《合作金融組織法》等與農村合作金融相關的法律，為農村合作金融的發展提供法律支持；建立與擔保和信用信息相關的法律，為擔保體系、信用體系的構建奠定法律基礎；完善《破產法》、《刑法)中的相關條款，加大對逃廢債、金融欺詐行為的約束，有效保護債權人利益。

(2)建立較為完善的農村金融信用和擔保體系。一方面可由政府主導建立信用信息庫以及農村金融機構間的信息共享和協調平臺，降低銀行征信成本；另一方面可采用政府擔保、龍頭企業擔保、行業協會擔保、中介機構擔保和農戶聯保等擔保形式，有效解決農戶擔保難的問題，同時有效降低銀行放貸風險。此外，還應該加強對農民的法律和誠信教育，增強其法律誠信意識。

(二)進行金融服務產品創新，滿足農村經濟發展的多層次需求

農村金融市場需求具有分布廣、金額小、頻率高以及信息不對稱的特點，需求主體普遍缺乏擔保及可變現的抵押物，以及法律誠信意識較差、金融相關知識欠缺，因此農村金融機構應該主動進行服務產品創新，滿足農村金融市場的需求，開拓新的市場空間。

(1)政策性金融可以提供財政貼息、政策性擔保等服務，解決農戶貸款難問題；此外還可以借鑒國際經驗，通過提供類似于美國“無追索權貸款”的金融產品，滿足農戶對融資和保險的雙重需求。

(2)農村金融機構可以通過農村行業協會、村委會、農業產業化龍頭企業等作為擔保中介組織向農產發放貸款，通過變零售業務為批發業務，降低征信成本和營業成本。

(3)三是可以積極推廣中小企業理財等業務，創造新的農村金融需求，拓展業務范圍

(三)進行體制創新，重構多層次、多主體的農村金融組織體系

重構農村金融體系，涉及到農村金融機構的新建和對原有金融機構的整合及功能調整，是對現有農村金融組織形式和組織制度的一種創新。我國農村金融體制改革應該針對農村金融需求的特點，適應農村多層次金融需求，構筑多種形式的金融機構并存、分工合理、功能互補、適度競爭并且可持續發展的多層次農村金融組織體系。具體可以從以下幾方面來考慮。

(1)強化政策性金融的支農作用。一方面重點發揮政策性金融通過政策性貸款引導調整和優化農業產業結構、為農村公共基礎設施項目以及帶有外部性的農業開發項目提供資金支持的作用；另一方面發揮其與其他金融機構聯合提供政策性保險、政策性擔保等金融服務的作用。其中，農業發展銀行應該重新進行功能定位，在原有業務基礎上積極拓展業務領域，增加農業龍頭企業扶植、農村技術改造和農業綜合開發等政策性專項貸款等職能。國家開發銀行要把基礎設施建設資金投放的重點轉向農村，加強與基層政府的金融合作，加大對人畜飲水安全、小型農田水利建設、小水電、鄉村公路改造、農網改造、農村通訊、信息網絡和有線電視網絡等農村基礎設施的投入。此外，也應該借鑒國外農業政策性金融的經驗，合理增設新的農村政策性金融機構，使農業政策性金融對支農的效用得到充分發揮。

(2)充分發揮農村信用合作社的支農作用。當前我國的農村信用社盡管在支農方面發揮著巨大作用，但其實際上并非真正意義的合作金融組織，無法充分發揮合作金融組織對農村經濟應有的支持作用，因此，應該加快農村信用社改革，可以參照上述德國、日本等國家所采取的“三層次”結構組織模式，分設中央級總社、地方級聯社和基層級合作社，其中只有基層級合作社經營金融業務，中央級總社和地方級聯社只負責基層級合作社的關系協調、信息共享服務以及資金融通等協調管理工作。從而真正發揮農村信用社“草根性”、非盈利性和社區合作等優點，促進農村經濟快速發展。

(3)充分發揮國有商業銀行的支農作用。隨著農村經濟的快速發展，金融需求日益增長，以及農村金融生態軟環境的逐步改善，國有商業銀行重新進入農村金融市場的時機日趨成熟，加之當前國有商業銀行存貸差較大，亟需開拓新的市場，因此可以通過財政補貼、政策優惠等措施積極引導國有商業銀行開展面向農村的金融業務，發揮其資金充裕的優勢，滿足農村經濟發展過程中對資金的渴求。

(4)充分發揮民間金融組織的支農作用。民間金融組織由于在信息和成本等方面的優勢，與正規金融形成了良好的互補效應，在促進農村經濟發展中有著重要作用。2006年中央一號文件已經指出：“在保證資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，可以鼓勵在縣域設立多種所有制的民間金融機構，引導農產發展資金互助組織，規范民間借貸”。相關部門應該通過制定和完善《民間融資法》、《合同法》等具體法律法規，使民間金融合法化、規范化，降低其負面效應。此外，針對農村經濟主體對信用資金的需求大多具有規模小、時間急、頻率高的特點。民間金融組織可以發展類似于社區金融機構、小額貸款組織、小型金融擔保公司等多種類型的小型金融機構，滿足農村經濟主體多樣化的金融需求。在具體運作方面，可以將當前正在試點的“只貸金融”模式進一步推廣，這種模式有利于在控制金融風險的條件下，充分發揮民間金融組織在推動農村經濟發展方面的積極作用，待到條件成熟時，可以再轉化為合作金融或者商業性金融。

(5)充分發揮農業保險的支農作用。我國當前比較適合采取政府主導的政策性農業保險發展模式，構筑以政策性保險為主體的農業保險體系，主要承保農業自然風險中的可保風險，提供政府救助之外的補充保障，以提高農民災后恢復生產和生活自救能力，降低農業生產風險。針對我國實際情況并借鑒國際上發展農業政策性保險的成功經驗，我國農業政策性保險體系的構建，在具體操作上可參考文獻中的建議，即由中國農業發展銀行履行農業政策性保險經營的職能，實現政策性銀行混業經營，主要負責農業再保險業務。農業政策性保險業務的經營主體由社會上現有商業性保險公司、不同性質的經濟組織構成。實現政策性業務的市場化運作和多元化經營。同時，政府制定相應的財政、稅收政策，對經營農業政策性保險業務的商業性保險公司進行支持。財政承擔中國農業發展銀行的經營管理費用。保監會對農業政策性保險業務進行監管。

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