政府公共事業項目管理研究

摘 要：在中國公共管理環境發生巨大變化和傳統的政府公共事業管理模式受到質疑的情況下，政府公共事業項目的管理引入項目管理模式能夠提高公共事業管理情效，改善公共服務質量和政府公共事業管理能力。

關鍵詞：政府公共事業項目公共事業；管理模式

中圖分類號：G93 文獻標識碼： A 文章編號：1003—7217(2006)05-0099-04

一、引言

公共事業是市場經濟發展的要素資源，也是構成國民經濟宏觀體系的重要組成部分，社會經濟發展在一定程度上與公共事業發展呈正相關關系。隨著我國經濟的持續、快速、健康發展，資源優化配置的要求越來越高，公共事業管理的市場化、社會化運作成為一種必然趨勢。目前，我國公共事業的發展與社會主義市場經濟發展的要求不適應，限制了社會經濟發展的速度與質量。我國公共事業發展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項目管理經過40多年的發展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發達國家，項目管理的理論與方法逐漸被應用于軍事、工商企業、政府以及其他許多領域，并取得了顯著成效。在中國公共管理環境發生巨大變化和傳統的政府公共事業管理模式受到質疑的情況下，政府公共事業管理模式引入項目管理能夠有效克服現有的種種弊端，能提高公共事業管理績效，改善公共服務質量。政府通過公共事業項目這個橋梁介入公共事業領域，構建基于項目管理的政府公共事業項目管理模式，可以更好地為社會發展和人民生活提供公共產品和公共服務。

二、公共事業的管理模式

公共事業是指介于政府組織與企業之間的為人民群眾提供社會保障的各種福利及福利設施體系。公共事業項目是指對包括供水、節水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內的社會公共設施的投資建設、維護和經營。公共事業管理是部分行政組織和社會公共組織，依法對社會公共產品的生產、公共服務的提供、公共秩序的維護等所進行的規劃決策、組織協調和規劃控制的過程。公共事業項目的管理是公共事業管理的核心部分。

我國的公共事業管理過去一直沿襲計劃經濟時代的壟斷式管理模式，由于缺少競爭力，政府不會主動采用新技術、新方法加強管理，而是憑借其壟斷優勢，限制競爭。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業提供的壟斷者。

以英美為首的西方發達國家的公共事業管理采用服務式管理模式，對公共事業的管理不是以行政手段為主而是以市場手段為主；公共事業的提供者，除了政府外，還可由私人企業參與提供和管理，私人企業較強的服務能力和較高的經營效率，起到了很好地聯結政府與社會、政府與市場的作用，從而使公共事業更好地服務于公眾。

本文將項目管理理念引入公共事業管理領域，目的是為公共事業從壟斷式管理向服務式管理轉變提供一個可借鑒的方法，使公共事業管理從以政府管理為主轉向以政府和企業的共同管理為主。

三、項目管理：政府公共事業管理的新工具

項目是要在一定的時間里，在預算規定的范圍內，必須達到約定質量水平的一項一次性任務。在各種不同的項目中，項目本身有其共同的特點，這些特點可以概括如下：(1)項目由多個部分組成，跨越多個組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產物才組織項目；(3)可利用資源預先要有明確的預算；(4)有嚴格的時間界限，并公之于眾。公共事業具有一次性和獨特性的共同特征，可以視為一個項目。

項目管理是通過項目經理和項目組織的努力，運用系統理論和方法對項目及其資源進行計劃、組織、協調、控制，旨在實現項目特定目標的管理方法體系。作為一種管理項目的理論與方法，項目管理已日趨成熟和完善，表現出強大的生命力，并開始被世界各國廣泛應用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機械、石油開發等行業。

但是，人們往往把它理解為工程建設項目管理，這在很大程度上限制了項目管理的適用范圍。工程建設項目管理只是項目管理在工程建設項目中的具體應用。公共事業可以視為一個項目，當然也可以用項目管理的方法來管理。因此，在公共事業管理中引入項目管理方式有助于政府對公共事業實行有效管理。

四、政府公共事業項目管理過程分析

政府公共事業項目管理過程可以看成是一個由不同階段組成的系統流程。政府公共事業管理按項目的生命周期分成幾個階段：項目立項與啟動階段、項目前評估與計劃階段、項目實施與控制階段、項目績效評價與收尾階段、項目維護和項目經營階段。每個階段均有其特定的內容和需要解決的問題。

項目立項與啟動階段：

隨著一個國家或地區社會經濟發展以及物質文化水平的提高，對公共事業項目的需求也會日益迫切。公共事業也就會出現在政府部門構想和規劃中。將這種構想和規劃項目化后，就產生了公共事業項目。政府部門決策者通常會構思公共事業項目的主要內容和初步計劃，報上級部門立項。這個階段就是項目立項階段。這個階段的工作是為順利地開展公共事業管理打下基礎。項目正式立項后，進入啟動階段。公共事業項目的啟動階段的主要工作是建立項目管理組織以開展項目的管理工作，解決的是項目管理組織的構建問題。這也是工作的重點和難點。

在公共事業項目管理過程中，因為人們的處事準則差異很大，會存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點，如果沒有組建專業化的管理組織機構，將會出現混亂的局面，會使得公共事業管理達不到預期效果。因此，建立公共事業項目管理組織是非常必要的。

公共事業項目管理組織采用彈性方式，與傳統的管理模式不同，項目的管理不是通過等級命令體系來實施，而是通過所謂“扁平化”的結構，來自不同職能部門的專家因為某一個項目而組成團隊，這個團隊成員具有技術知識，而且對金融、預算、客戶關系與合同以及后勤都有深入的了解。任務完成后他們又回到各自的部門。為了使公共事業管理工作保持明確的方向和連續性，這個組織需要配備足夠的人員，并明確每個成員的權利與職責。公共事業項目管理組織結構可以設計成三個不同層次：一個項目領導小組、一個項目管理小組和各種類型的工作小組。

第一層次是領導小組，由政府職能部門的領導組成。領導小組的建立要解決三個方面的問題。首先是制定啟動戰略，確定下屬管理小組和各個工作小組的職責和任務，制定衡量公共事業項目的業績標準，以評估項目是否成功。其次是對政府公共事業管理工作提供戰略和政策方面的指導。領導小組成員并不是把全部時間都用于項目管理工作，而是通過定期開會來批準計劃和檢查公共事業項目進展情況。從宏觀上對項目進行控制。第三是在項目管理中起協調作用。部門領導的職位和地位對公共事業項目管理成功起非常關鍵的作用。通過部門領導之間的協調，項目管理工作中的個人或部門之間的溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。

第二個層次是管理小組，由政府職能部門和項目承包商中抽出的專職人員組成。小組建立的目的是編制項目計劃，制定衡量工作業績的標準，以評估項目進展過程是否成功。控制項目工作按既定的日程進行，并提供日常指導和決策。領導小組要指派一名來自項目承包商的小組成員作為項目經理，對項目的進展負總責。之所以要求來自項目承包商，是因為其熟悉專業知識，由于一般情況下，項目經理是責大于權的，所以要授予其指導全部項目活動的權力。同時，來自政府職能部門的成員要對其進行監督。為彌補項目經理能力和知識的不足，可以外聘專家、學者或經理人等作為項目經理助理。管理小組對領導小組負責，在領導小組的領導下，管理小組協調和處理下屬各工作小組提出的方案。

第三個層次是工作小組。由項目承包商企業人員組成。工作小組可能不止一個，各個小組負責資源、技術等方面的問題，如財務，采購小組，他們執行管理小組的指令，解決項目過程中一些需要解決的具體問題，提出解決方案供管理小組決策，對管理小組負責。

項目計劃與實施控制階段：計劃階段的工作是根據政府公共事業管理項目的具體目標和要求，制定一個完整、系統的項目進度計劃。以保證公共事業項目按期完成。

進度計劃常用網絡圖或橫道圖表示。進度計劃必須確定各項重要工作的輕重緩急，恰當地分配資源，并對項目進行所涉及的預測、計劃、調度、資源分配及控制手段詳細說明。計劃階段還需要重新考察公共事業項目的風險，如果發現新的風險，需要在評估報告中進行說明，并制定應急計劃和對策，以控制這些風險。此外，不論是即時的還是長期的資源需求，都應當予以量化，

但是事先制定出的計劃往往很難反映出實際項目進度，許多項目計劃隨著進度的深入，需要對原計劃進行頻繁的、重大的調整是常見的事情。計劃雖然制定了，而完成時間卻一再推遲。造成這種情況的原因是進度計劃由于缺乏足夠的數據難以準確的編排、進度計劃難以協調各部門、各工作環節的進度、常用網絡圖或橫道圖表示的計劃不科學等。

針對這種情況，本文認為，可以利用關鍵鏈項目管理(CCPM)方法。CCPM步驟是形成項目網絡圖，因為某些資源的量是有限的，關鍵路徑上的工序的工期可能因為資源的有限而延長，所以項目的工期一般都要長于通過CPM法或PERT法得到的關鍵路徑。在此時形成的項目網絡圖中，就可以識別該項目的瓶頸，它是網絡圖中最長的那一條工序鏈，該鏈的長度就是整個項目的完成時間。這條鏈成為關鍵鏈，關鍵鏈上所需要的資源就是關鍵資源。對其進行優化產生新的計劃。這種計劃往往比用傳統方法編制的計劃要容易執行得多。

實施控制階段的工作是追蹤公共事業管理項目的進展，根據項目計劃的要求提出具體的改進對策，工作特點是診斷、分析和調整。項目管理小組要經常將實際進展與計劃進度相比較，監控項目工作的日程和預算執行情況，以便發現進度的偏差及時采取應對措施。協調一些復雜而又相互影響的工作。當某項工作進展顯示出可能延期時，要找出公共事業項目實施的關鍵路線，采取積極的應變措施，保證關鍵活動按時完成。進展情況報告是一項重要的制度，應當實行嚴格的執行，各個工作小組的組長要及時提交他們的最新報告。這些報告應有預先確定的格式，詳細敘述本組當前的工作情況。項目管理小組應使領導小組及時了解項目的進度。

項目收尾階段：收尾階段的內容是項目管理組織向相應的項目業主(政府職能部門)交接項目。收尾階段的工作包括項目竣工驗收，評估工作質量，分析項目成功或失敗的原因，以確定在今后的公共事業管理的內容；形成項目驗收或終止報告，及時結算資金。

公共事業項目實施評價，是對公共事業實施項目管理后的工作成績及效益效果進行評議和考核。評價的目的是通過考核、檢查實施項目管理后的成效以改進工作。公共事業項目實施業績評價是在項目各個階段完成的基礎上進行的，對項目的目的、效益、影響和執行等情況進行全面而系統的分析與評價，有助于提高宏觀決策和管理的水平。

公共事業項目實施評價屬于公共事業項目管理后評估，它以項目竣工驗收和項目效益后評估為基礎，結合其他相關資料，項目整個生命周期中各階段管理工作進行評估。項目管理后評估包括項目的過程后評估、項目綜合管理評估及項目管理者評估。重點要對項目的組織機構、管理機制、管理方式的合理性、運行效率進行評價。

政府要通過對項目各階段管理工作的實際情況進行分析研究，了解目前項目管理的水平。吸取經驗和教訓，提高自身項目管理水平，以保證更好地完成以后項目管理工作，促使項目預期目標更好地完成。

本文認為，可以從宏觀上把公共事業項目績效評價指標按平衡計分卡的結構分為業績、成本和內部管理三個功能模塊。在具體設置每個功能模塊及其具體的指標內容時，按照政府公共事業管理職能和具體的工作部門來設計。首先界定地方政府公共事業管理的基本職能和工作目標，然后運用項目管理工作結構分析方式層層分解關鍵成功要素，在此基礎上設計各模塊的具體指標。在確定了指標體系后，應當立即收集數據，著手對指標進行權重確定和消除指標間差異的量化工作，然后代入相應的數學評價模型中進行計算，并取得計算結果。用這個計算結果同原有系統的相應計算結果進行比較，就可以得出系統改進的具體量化值。

項目經營和維護階段：項目維護和經營的內容是項目業主(政府職能部門)委托項目管理組織(公司或組織)維護和經營項目。這是一個長期的過程。要作的工作包括制定運營模式，設計運營方案、評估運營風險、討論運營中的會計問題。在經營或維護項目的過程中，公司要建立相對固定的管理隊伍。必要時政府要進行跟蹤檢查或參加管理隊伍。

公共事業項目也可以考慮國際上現在通行用BOT(建設—經營—轉讓)方式，即政府向社會招標產生項目投資業主，再由業主組建項目管理公司，項目管理公司負責項目融資建設、經營和維護，項目業主償還建設項目所需貸款本息。政府授予項目業主一定期限的特許專營權，在一定的經營期內政府給予固定的投資回報，經營期滿后，業主將項目設施無償轉讓給政府。

項目經營一段時間后，應該進行公共事業項目后評估。后評估將項目前期所確定的目標和各方面指標與項目實際結果進行對比，即以實際情況為基礎，對項目建設、運營現實存在的情況、產生的數據進行評價。項目后評價涉及到項目生命周期的各階段。政府作為評價的主體，對公共項目后評估主要注意在新的投資體制下項目評價的內容。按照國務院2004年關于投資體制改革的決定，政府對項目投資報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。因此，政府也要重點從這幾個方向來對項目進行后評估。

項目的持續性是指在項目的建設資金投入完成之后，項目是否可以繼續其既定目標，實現程度，是否可以持續地生存和發展下去，項目是否可在未來以同樣的方式建設同類項目。

由于世界銀行和亞洲開發銀行等組織高度重視持續性評價，把項目的可持續性視為項目成敗的關鍵之一，作為政府公共項目也應該進行單獨的持續性分析和評估。

因此，有必要建立一套完整的公共項目績效評價指標體系。即能體現新投資體系下政府對項目核準的要求，又要反映公共項目持續性。

政府在項目后評價時必須保證公正、客觀，實事求是地做出評價。政府項目后評價的結果作為政府決策部門進行新項目的立項和評估的基礎以及調整投資計劃和制定政策的依據。同時，建立后評價結果和政府項目業主考核績效之間的聯系，能夠使項目業主投資決策更加理性。亞洲開發銀行建立了后評價部門，通過出版物和建立項目后評價信息系統，將項目周期各階段的信息進行交流和反饋，系統地為后評價提供資料和向決策機構提供反饋信息。這是值得我們借鑒的。

五、結論

項目管理是一種管理思想，同時也是一種高效的管理模式。政府公共事業管理領域中，項目管理思想和模式的引入，有利于改變現有公共事業管理組織規模膨脹和組織制度僵化的弊端，擺脫傳統公共事業管理資金短缺、資源匱乏的困境，提高公共事業管理績效，改善公共服務質量，必將有力地推動中國公共事業管理模式的創新，和中國公共事業管理的科學化、高效化、規范化與合理化。

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