我國環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新研究

摘 要：當前我國環(huán)境保護投資需求與日俱增，而資金供給卻相對不足。因此，需要創(chuàng)新環(huán)境保護投融資機制，這包括：合理劃分和界定不同類型的環(huán)境保護企業(yè)，明確不同投資主體的投資率原則、事權及投資方式；形成投資主體多元化和融資格局多樣化的融資體系；除繼續(xù)加強政府財政投入和政策支持外，進一步創(chuàng)新債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊和BOT等資本市場融資方式以及銀行貸款、私人募集和國際信貸等其他融資方式。

關鍵詞：環(huán)境保護；資金供需矛盾；投融資；創(chuàng)新

中圖分類號：F830．91 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2006)05-0050-06

一、引言

現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，環(huán)境資源是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，是生產力要素的重要組成部分；其再生和永續(xù)供給是一國國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本保障。然而，由于我國工業(yè)化進程基本上還是走西方國家“先污染、后治理”的老路，經(jīng)濟建設對環(huán)境資源的透支行為較為嚴重，造成環(huán)境狀況日趨惡化，付出的環(huán)境代價比較慘痛。要確保我國經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施以及和諧社會的建立與實現(xiàn)，就必須切實加強環(huán)境保護力度，增加環(huán)境保護投資。然而在國內，企業(yè)和社會公眾進行環(huán)境保護投資的積極性并不高，環(huán)境保護投資主要還是依靠政府。這種環(huán)境保護投資主體投資意愿的低落與環(huán)境保護投資需求的高漲，直接導致當前我國環(huán)境保護資金供需矛盾的困境。要走出這種困境，確保我國環(huán)境保護的順利進行并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，研究環(huán)境保護資金供需矛盾產生的原因以及環(huán)境保護投融資特有的內在機理，并據(jù)此改革和創(chuàng)新環(huán)境保護投融資機制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、我國環(huán)境保護資金供需矛盾及投融資機制創(chuàng)新的作用

從宏觀經(jīng)濟學角度看，環(huán)境保護也是屬于投資領域的范疇，必須遵循經(jīng)濟學中投入產出的一般規(guī)律。投資主體將一定資金投入到環(huán)境保護事業(yè)以增加資本或資本存量，同時實現(xiàn)保護和改善環(huán)境，促進環(huán)境、社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標，這種社會經(jīng)濟活動就是環(huán)境保護投資。隨著我國環(huán)境問題日益嚴重以及可持續(xù)發(fā)展觀念逐漸加強，人們關于加強環(huán)境保護投資力度的意識在日益加強，對環(huán)境保護資金的需求也在呈逐漸上升趨勢。然而，雖然我國環(huán)境保護投資總量在逐步增加，但與經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境保護的投融資需求相比還有很大差距，日益旺盛的環(huán)境保護投資需求，并沒有得到有效的滿足，環(huán)境保護資金供需矛盾還很突出。

我國在“九五”期間環(huán)境保護規(guī)劃投資總額為4500億元(占GDP的1．3％)，而實際環(huán)境保護投資卻只有3446．8億元(占同期GDP的0．95％)，比規(guī)劃數(shù)小了1053．2億元?？梢钥闯?，“九五”期間我國環(huán)境保護資金沒有到位，資金缺口比較嚴重?！笆濉逼陂g環(huán)境保護投資共需7000億元，約占全社會固定資產投資總量的3．6％，比“九五”提高一個百分點。從2001～2004年環(huán)境保護實際投資總額來看，“十五”期間較好地執(zhí)行了環(huán)境保護投資計劃，其中2004年環(huán)境污染治理投資比上年增加了17．3％，但是這與環(huán)境污染造成的龐大的經(jīng)濟損失所需要的環(huán)境保護投資額相比卻顯得如此蒼白無力?，F(xiàn)實投入與實際需求之間仍存在很大的資金缺口，現(xiàn)在的投資額僅占需要投資額的6．3％。

目前我國環(huán)境保護資金供需矛盾主要是由于環(huán)境保護產品的外部性以及環(huán)境保護產業(yè)自身的特殊性所共同導致的(參見圖1)。環(huán)境保護產品具有強外部性與準公共性，環(huán)境保護產業(yè)同時具有社會公益與產品經(jīng)濟的雙重性的特點，使得其建設與運營單純在市場機制的利益驅動下難以出現(xiàn)大量競爭者，從而容易形成自然壟斷的局面，限制了市場資金的進入。此外，環(huán)境保護產業(yè)運營的固定成本高，一次性資金投入大，建設周期長，收益見效慢，這種特殊的投資特點較大地抑制了民間資本進入環(huán)境保護產業(yè)的積極性。環(huán)境保護這兩種特性所導致的在環(huán)境保護投資中收益與風險的不對等性，極大地影響了追求自身利益最大化的私人投資者和公眾投資者的積極性。目前，我國民間資本和外資等進入環(huán)境保護產業(yè)的比例還很低，環(huán)保產業(yè)仍只是以政府投資為主，企業(yè)和公眾投資為輔。這與我國并不寬裕的財力狀況所決定的有限的政府環(huán)境保護資金投入產生了較大沖突，直接導致了當前我國環(huán)境保護中資金供需矛盾。

通過圖1及以上分析可知，日益高漲的環(huán)境保護投資需求與較為低落的環(huán)境保護投資主體投資意愿，共同決定了當前我國環(huán)境保護資金供需矛盾的困境。要走出這種困境，依靠政府主導的計劃經(jīng)濟是行不通的，必須推進我國環(huán)境保護市場化進程，形成以市場為導向的環(huán)保產業(yè)自我發(fā)展、良性循環(huán)的內在機制。而在這個過程中最為關鍵和重要的是環(huán)境保護投融資機制改革與創(chuàng)新。環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新的重要作用及其機理，如圖1粗箭頭所示。在圖1中，粗箭頭方向表明通過深化環(huán)境保護投融資的機制改革和創(chuàng)新，可以激發(fā)投資主體的投資熱情，從而促進環(huán)境保護投資快速增長，以改善人類環(huán)境問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

三、我國環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新的對策

從整個社會資金流向和投融資內涵外延來分析，環(huán)境保護投融資主要應包括投資領域、融資領域以及貫穿其間的投融資方式。環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新就是要通過合理的機制設置、體制創(chuàng)新和制度安排來充分激勵和調動投資者的投資熱情并正確地引導和調控其在這些方面的投資方式和投資方向。就我國目前而言，環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新應該做到：

(一)明確界定環(huán)境保護投資領域以及融資主體根據(jù)社會效益、經(jīng)濟效益和市場需求情況的不同，筆者將環(huán)境保護相關企業(yè)劃分為公益性環(huán)保企業(yè)、經(jīng)營性環(huán)保企業(yè)和新興科技型環(huán)保企業(yè)，如圖2左部分所示。公益性環(huán)保企業(yè)是指建設與經(jīng)營社會效益顯著而經(jīng)濟效益不佳的環(huán)保項目的企業(yè)，這種企業(yè)的投資規(guī)模一般比較大，其經(jīng)營領域一般具有如下特征：具有重大預期生態(tài)和環(huán)境保護效應，已經(jīng)大面積(規(guī)模)嚴重影響公民正常生產和生活，大規(guī)模商業(yè)性資金不愿意進入。如負責環(huán)境基礎設施建設、跨地區(qū)的污染綜合治理以及環(huán)境管理與監(jiān)督等企業(yè)。經(jīng)營性環(huán)保企業(yè)是指建設與經(jīng)營具有一定社會效益且經(jīng)濟效益也較為顯著的企業(yè)，這種企業(yè)的規(guī)模不限。新興科技型環(huán)保企業(yè)是指建設與經(jīng)營具有一定社會效益、科技含量高、發(fā)展前景良好且具有較高經(jīng)濟效益的企業(yè)，一般屬于中小型企業(yè)。這三種類型的企業(yè)建立后，為了擴大經(jīng)營規(guī)模和提高經(jīng)營效益往往需要進行再融資；此時，其原創(chuàng)投資主體就變成了新的環(huán)境保護融資主體。

(二)合理劃分各投資主體的投融資原則、事權及其投資方式

在計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)是國家或政府的附屬物，因此，相應的環(huán)境保護責任及其投資，從本質上說都是由國家或政府承擔的，無所謂各投資主體投融資事權劃分。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機制的轉換，政府、企業(yè)和社會公眾將在遵循一定的投融資原則基礎上重新劃分原先為政府獨立承擔的環(huán)境保護事權。各主體的投融資原則及事權如表1所示。

各投資主體的投資方式可以是直接的或間接的，亦可以直接、間接共用。在各種類型環(huán)保企業(yè)中，公益性環(huán)保企業(yè)還將主要由政府來投資和負責，政府應從多方位籌集資金，無償投資。而經(jīng)營性環(huán)保產業(yè)的投資領域政府應該逐漸放開，實行公平競爭的市場準入政策，鼓勵和吸引民間資本和外資進入環(huán)保產業(yè)，建立多元化、多渠道、多層次籌資新途徑及責權利相統(tǒng)一的經(jīng)營機制。對那些可盈利的環(huán)境保護產品或技術及其開發(fā)和經(jīng)營事權，即經(jīng)營性環(huán)保企業(yè)和新興科技型環(huán)保企業(yè)則應該劃分給私人(企業(yè)和社會公眾)來進行投資和管理(參見表1)。此時，這些企業(yè)的原創(chuàng)者采取的是直接投資方式。

與此同時，各投資主體還可以采取間接方式投資環(huán)境保護產業(yè)(見圖2右半部分)。首先，政府除了將財政收入和國債收入直接投入公益性環(huán)保企業(yè)外還可以通過采取新型投融資方式BOT、ABS等參與投資公益性環(huán)保企業(yè)，此時，其投資方式就是間接的。其次，不同類型的企業(yè)其間接投資方式可能不同。不管金融性企業(yè)還是非金融性企業(yè)，作為社會資源的消費者它們都必須向國家交納各種稅收，這為政府財政收入提供來源，間接成為環(huán)境保護投資者；此外，所有企業(yè)還可以通過購買國債、環(huán)保企業(yè)債券等，或是參與創(chuàng)業(yè)板塊、新型融資方式BOT、ABS以及私人募集中，為各融資主體提供資金，成為間接投資者。除了以上方式外，投資公司還可以通過購買環(huán)保型企業(yè)的股票或為其提供貸款的方式間接參與環(huán)境保護投資。最后，社會公眾環(huán)境保護間接投資方式主要表現(xiàn)為向政府交納各種稅收，購買國家債券、企業(yè)債券、企業(yè)股票、創(chuàng)業(yè)板塊證券以及為私募融資提供資金供給。

(三)實施投資主體多元化，努力促成融資格局多樣化

從市場經(jīng)濟招商引資的活動中，不難看出投資主體對經(jīng)濟活動的重要性。同樣，在環(huán)境投資領域，應該首先關注融資的源頭——環(huán)境投資主體。環(huán)境保護融資體系創(chuàng)新很重要的一點就是要創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和巨大的投資市場，以吸引和形成更為多元化、社會化的環(huán)境保護資金來源，即開拓多元化的投資主體，這也是屬于融資體系的范疇。除了傳統(tǒng)的投資主體——政府以外，多元化的環(huán)境保護投資主體還應該包括本國企業(yè)、社會公眾和國外投資主體。

政府作為投資主體不言而喻。而如上文所述，本國企業(yè)和社會公眾除了直接投資外，還可以通過采取間接方式成為環(huán)境保護的投資主體。把國外投資者作為我國環(huán)境保護的一種投資主體，有其客觀性和重要性。因為，在今后15年，全世界對綠色工程貸款的投資銀行數(shù)量將增加2倍，這些資金將把環(huán)境保護項目作為貸款直接投資優(yōu)先考慮的重點。因此，努力爭取國外投資者對我國環(huán)境保護的投資就顯得尤為重要。

當環(huán)境保護企業(yè)建成后，不管其原始投資者是政府、企業(yè)還是社會公眾或是外國投資者，這些企業(yè)可以采用的融資方式如圖2左部分所示。圖2表明，由政府主導的公益性環(huán)保企業(yè)的融資方式除了政府的財政支出和國債投入外，還可以采用銀行貸款、國際信貸和新型融資方式BOT、ABS等融資方式。由私人主導的經(jīng)營性環(huán)保企業(yè)的融資方式在獲取創(chuàng)始人的原始投資后，可以通過發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款、私人募集等方式進行融資；一些經(jīng)營較好、規(guī)模較大的企業(yè)甚至可以爭取上市，通過股票市場進行融資。而新興科技型環(huán)保企業(yè)以高科技和良好的發(fā)展前景具有較高的投資價值，通過銀行貸款和私人募集等方式融資較為容易；但是由于受其規(guī)模和資本較小的限制，這些中小型企業(yè)很難進入國內股票市場融資，可以嘗試向國內中小板或香港創(chuàng)業(yè)板市場進行融資。從整個社會資金流向來分析融資體系，在圖2左部分所列的政府、企業(yè)、社會公眾和國外投資者所可以選擇的各種投資方式也都是屬于社會經(jīng)濟體系的融資方式。這樣，在整個環(huán)境保護產業(yè)領域中多種融資方式的串并聯(lián)，共同形成了一個十分齊全的、多樣化的融資格局，如圖2所示。

(四)創(chuàng)新環(huán)境保護投融資方式與渠道

創(chuàng)新環(huán)境保護投融資方式，除了要繼續(xù)加強政府在財政投入和政策支持外，更需要進一步拓展環(huán)保融資的新思路，采用債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊和新型融資方式如BOT、ABS等資本市場融資方式，以及采取銀行貸款、私募方式與國際信貸等其他融資方式(見圖2)，這些融資方式在前文都有涉及，這里做進一步的分析。

1．進一步通過財政收入融資。在環(huán)境保護中政府還應該成為公益性環(huán)保企業(yè)主要的建立者和經(jīng)營者。政府的部分財政支出依然是環(huán)境保護重要的融資方式。當前，加強環(huán)境保護的政府財政收入融資方式要做到：首先，逐步做大做實在中央財政和地方財政預算中設置生態(tài)和環(huán)境保護專項建設資金科目。其中，中央財政主要從當年新增財政收入中解決，地方財政則主要從所征收的城市建設維護稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益的一部分以及當年地方新增加的財政收入中解決，其次，設立新的稅種(如巧境治理稅或生態(tài)環(huán)境補償稅)以籌集資金，用于建立國家和省兩級專項生態(tài)和環(huán)?；?。使用上，主要采取周轉金和有償使用方式以及招標、政府采購等形式，重點投向納入國家和地方政府專項規(guī)劃的建設項目和工程，以及用于大幅度提高城鎮(zhèn)居民交納垃圾、污水等處理費后的部分補貼。在具體操作上，可以分階段將現(xiàn)行各級地方政府收取的針對各類企業(yè)交納的污染排放費和城鎮(zhèn)居民污水、垃圾處理費用以及相應的罰款收入等逐步過渡到由費改稅。最后，加快政府資產變現(xiàn)，并且作為擴充財政專項資金的重要來源。如，出售現(xiàn)有國有環(huán)境保護企業(yè)資產產權、轉讓經(jīng)營權和特許經(jīng)營等形式所取得的政府收入，以及允許條件較好的環(huán)境保護類上市公司在國有股減持上所取得的變現(xiàn)收入，都可以按比例納入同級政府財政專項科目。

2．挖掘并創(chuàng)新資本市場融資。環(huán)境保護資本市場融資方式主要包括債券融資方式、股票市場融資方式、創(chuàng)業(yè)板市場融資方式和BOT、ABS等新型融資方式。

(1)債券融資方式。債券融資方式包括國債融資方式和企業(yè)債券融資方式。國債融資是政府將發(fā)行國債的一定比例作為財政支出投入到環(huán)保產業(yè)，這是一種間接的環(huán)保融資方式。對于政府而言，僅僅依靠財政收入的增加來加大環(huán)保產業(yè)的投入是十分有限的，而發(fā)行國債則可以緩解政府壓力。因此，應該大力利用發(fā)行國債，吸收民間資本和外資進入環(huán)保產業(yè)。環(huán)境保護企業(yè)還可以憑借其自身的信譽和經(jīng)營業(yè)績發(fā)行債券，進行企業(yè)債券融資。相對于國債融資、銀行貸款和股票市場融資方式，企業(yè)債券的融資方式更為主動、融資成本更低。由于我國企業(yè)債券項目的確定一直是按照國家產業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行的，企業(yè)債券的發(fā)行方式沿用傳統(tǒng)的審批模式，發(fā)行規(guī)模實行額度管理，總體上企業(yè)債券市場的發(fā)展十分緩慢，企業(yè)債券融資規(guī)模十分有限。然而，由于政府將提高在產業(yè)政策下對環(huán)保產業(yè)的支持，在按照行業(yè)發(fā)展規(guī)劃管理債券發(fā)行的體制下，環(huán)保企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券將有很大的空間；另一方面，環(huán)保企業(yè)良好的發(fā)展前景將為企業(yè)債券的發(fā)行和償還提供優(yōu)異的經(jīng)營業(yè)績支持。因此，環(huán)保企業(yè)債券融資將具有巨大潛力，這也為缺乏資金的環(huán)保產業(yè)提供了十分難得的融資機會。

(2)股票市場融資。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，股票市場的籌資功能越來越明顯，充分發(fā)揮股票市場的功能是金融支持環(huán)保建設與發(fā)展的重點。對于效益好規(guī)模大的環(huán)保企業(yè)實行股份制改造，并推薦上市。在上市公司的審批上，國家應給予優(yōu)惠政策，加快從事環(huán)保投資的企業(yè)的上市速度，鼓勵和支持環(huán)保企業(yè)上市發(fā)行股票，通過社會融資實現(xiàn)企業(yè)資本的籌集和擴張，增強企業(yè)的環(huán)保投資能力。

(3)創(chuàng)業(yè)板市場融資。新興科技型環(huán)保企業(yè)以高科技和良好的發(fā)展前景具有較高的投資價值，但由于其規(guī)模和資本一般都比較小，這些中小型企業(yè)很難進人股票市場融資，可向國內中小板或香港創(chuàng)業(yè)板市場進行融資。

(4)BOT、ABS、彩票和環(huán)?；鸬刃滦腿谫Y方式。BOT(Build—Operate－Transfer，建設一運營一交付)。采用BOT方式進行環(huán)保融資，是指通過政府或所屬機構為投資者提供特許協(xié)議，準許投資方開發(fā)建設環(huán)保項目，項目建成后在一定期限內獨立經(jīng)營獲得利潤，協(xié)議期滿后將項目有償轉交給政府或所屬機構。BOT實際上是由于缺乏資金建設項目而利用的間接融資方式。隨著BOT方式在不同國家和地區(qū)的應用，由于具體操作不同，演變出TOT(轉讓－經(jīng)營－轉讓)，UBFO(設計－建設－融資－運營)，BOOT(建設－擁有－經(jīng)營－轉讓)，BOO(建設－擁有－經(jīng)營)，BOLT(建設－擁有－租賃－移交)和BRT(建設－出租－移交)等形式。ABS(AssetBackedSecuritization，資產證券化融資)，是指以項目所擁有的資產為基礎，以該項目未來的收益為保證，通過在國際市場上發(fā)行高檔債券來籌集資金的一種證券融資方式。然而，由于實施ABS要求較高的市場成熟度以及較健全的法律體制支撐，目前在我國直接進行還存在著一定的障礙。但這并不是說，我國目前絕對不能實施ABS，一個可能的途徑就是將符合要求的環(huán)境保護方面的資產實施證券化后在國外發(fā)行，這樣可以避開國內嚴格的法律限制，利用國際投資銀行和信用評級機構的實力，并且在與國際投資銀行合作的過程中，也能夠迅速獲得操作技術，在積累一定的經(jīng)驗后再在國內展開。同時，我們一定要抓緊制度創(chuàng)新，爭取早日實現(xiàn)在國內實施ABS方式融資的合理化、科學化和標準化，以將國際債券市場上更多的資金利用到我國環(huán)境保護領域。此外，在資本市場上進行環(huán)境保護融資還可以采用發(fā)行環(huán)境保護彩票和建立環(huán)境保護基金等形式。發(fā)行彩票是政府為滿足特定的社會公共需求所采取的一種輔助性籌資手段。還可以通過建立環(huán)境保護基金的方式籌集資金。當前，已有一些地方建立了政府環(huán)境保護基金、污染源治理專項基金、環(huán)境保護基金會和非政府組織、環(huán)境保護團體等多種形式的環(huán)境保護基金和資金渠道，豐富了環(huán)境保護資金的投資主體和融資載體。

3．合理采用其他方式融資。除了依靠政府財政收入和資本市場進行環(huán)境保護融資以外，還應該采取如下方式融資：

(1)銀行貸款融資。銀行貸款依然是環(huán)保產業(yè)間接融資的主要方式。但是由于環(huán)保產業(yè)具有投資周期長、產出效益低、風險較高的特點，且大多環(huán)保企業(yè)當前規(guī)模都還較小，所以從銀行直接取得貸款較為困難，事實上環(huán)境保護銀行貸款的融資規(guī)模增長一直較為緩慢。當前，國家必須針對環(huán)保類企業(yè)的銀行貸款采取更高的利率補貼和其他優(yōu)惠政策，以加強銀行貸款融資方式在部分環(huán)境保護投資中的運用。這部分環(huán)境保護投資主要包括以市場融資為主但需要政府給予扶持的環(huán)境保護產品、服務和技術開發(fā)與運用，以及區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護工程的建設和經(jīng)營，大中城市的燃氣、熱力和供排水管網(wǎng)建設和經(jīng)營，城市環(huán)境監(jiān)測工程的建設和運營等。

(2)私募方式融資。自2001年下半年以來，我國股票市場連續(xù)遭遇低谷，融資能力有較大下降，股市不景氣，使監(jiān)管部門對擬發(fā)行股票企業(yè)的資格審核變得更加嚴格，并加大了對股票發(fā)行節(jié)奏的控制。在股票市場融資日益困難的情況下，環(huán)保企業(yè)很難在股票市場取得大規(guī)模的融資。因此，環(huán)保企業(yè)可以轉向私募方式融資，在當前公開發(fā)行日漸緊張的情況下，面向金融性企業(yè)、基金等大型機構投資者以及少數(shù)私人的私募發(fā)行可以替代IPO融資方式，以滿足環(huán)保產業(yè)融資的需要。

(3)國際間融資。一方面可以發(fā)揮國際信貸市場的作用，爭取國際金融機構貸款、政府間貸款及國際銀行組織的專項貸款。另一方面還可以通過國際證券市場，利用債券、股票等金融工具籌措大量資金，為環(huán)境保護提供金融支持。在國際直接融資方面，可以按照國家產業(yè)導向的要求開放市場，創(chuàng)造平等競爭的條件，積極爭取外商投資企業(yè)進入中國投資設廠，以提供先進的環(huán)保產品和技術，參與環(huán)境污染治理，從而推進整體環(huán)境質量的改善。

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