政府預算、行政效率和財政民主

摘 要：預算是政府的基本財政收支計劃，一般認為是公共財政的核心與關鍵。預算的編制、執行、監督及其成效不僅僅是一個經濟、技術問題，更是一個政治問題?？梢哉f，政府預算在經濟技術層面要講究行政效率，同時在政治層面要強調民主理財。實現財政民主與行政效率的協調、統一是政府預算管理所追求的理想目標。在推進我國公共預算管理體制改革的進程中，應當適應民主政治發展和行政管理進步的新形勢，注重追求民主理財與行政高效的和諧統一。

關鍵詞：政府預算；民主政治；體制改革

中圖分類號：F810．3 文獻標識碼： A 文章編號：1003—7217(2006)05-0080-05

現代政府預算的發展及其考核，大都受功利主義的影響，從解決財政困境的現實出發，較多地側重于財政體制、財政規模、財源建設等，而很少顧及理財成本、理財理念方面的研究。我們認為，政府預算的發展是政府追求行政績效進步的過程，是經濟民主在財政領域的發展和成熱的過程。本文從政府理財的基本理念出發，指出追求行政效率和財政民主是政府預算所追求的基本價值目標，解決“民主與效率”悖論，實現二者的協調統一是政府預算管理的關鍵，也是深化我國公共預算改革和行政管理體制改革必須正確處理好的基本矛盾。

一、行政效率與財政民主是政府預算所追求的基本價值目標

從終極意義來說，政府強調公平，市場講究效率毫無疑義。但從經濟、技術的層面，政府并不是不計行政成本，政府必須講究行政效率。政府預算是行政運轉的財政保障，政府預算的行政效率問題涉及到兩個方面，一是政府預算本身在編制、審議、執行、監督過程中的效率問題；二是政府預算所涉及的項目、資金的使用效率問題?，F在人們的研究往往側重于后者。

從政府預算發展的過程來看，預算制度、預算管理模式的每一次進步都極大地促進了政府行政、財政效率的提高。我們知道，市場經濟國家的預算管理模式大體上經歷了以下七個發展階段：(1)以控制為目標的傳統預算模式；(2)以管理為目標的績效預算；(3)計劃／規劃／預算管理模式(PPSC)；(4)強調個人自主性的目標管理預算(MBO)；(5)強調項目優先次序的零基預算(ZBB)；(6)帶有中央集權和立法色彩的目標基礎預算；(7)融合重塑政府思想的結果預算(新績效預算)。到20世紀90年代，以成果為導向的預算改革在美國、澳大利亞等發達國家興起，形成一股新的全球性的政府財政改革潮流。政府預算從強調立法機構約束控制(政治控制)的古典預算到側重行政機構自由裁量權(行政控制)的現代預算的轉變發展過程中，突出了管理技術如目標管理、系統理論、績效評價體系等在公共預算領域的應用，重視財政支出的使用效益，節約支出，強調財政效率。到1998年美國政府終于在實行政府績效評價5年之后實現了財政盈余，結束了長達近40年的預算赤字歷史。

應當指出，為了有別于傳統政府管理的行政效率，上世紀末人們提出了財政效率的概念，旨在為政府績效管理改革提供理論前提。目前，這一概念已為世界上大多數國家采用。可以說，從行政效率到財政效率是人們對公共管理認識的飛躍。

在我國，財政效率是一個新概念，是政府改革的核心問題。財政效率的理財觀念，要求把握三個基本問題。第一，政府是效率的產物，但由于它產生后復雜的組織結構和政治關系，使效率變得模糊不清，以致顛倒。政府是低效的，有時甚至是無效的。因此，財政效率要求改革臃腫的行政機構和公共決策模式，重新界定政府職能，提供有效的公共服務，建立公共決策的財政評價體系。第二，財政效率可以為衡量執政能力提供量化指標，即使不足以全面反映執政情況，但至少可以提供一種方法，一種思路，并且，財政效率可以把政府的政績納入績效評價，用財政效率來治理行政無效率，克服腐敗行為，可以說財政效率是建設廉潔高效政府的關鍵。第三，財政效率是以效率為中心對傳統財政支出理論的創新，其在方法論上的要求就是政府績效管理，是公共財政改革評價的重要標準，是財政預算和行政管理制度創新與改革的基礎。

財政民主和行政效率一樣，是政府預算理念的基本價值目標。一般認為，政府預算的統一性、年度性和公開性等基本特征體現了政府預算的技術性和政治性兩個層面的內涵。正如愛倫·魯賓所總結的：“公共預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的?！逼湔涡缘囊粋€重要方面就是預算的公開性、民主性。公開性是指政府預算按照法律程序經過立法機關批準后必須向社會公開。政府預算是反映政府的活動范圍、方向的政策，與全體人民的切身利益息息相關。因此，政府預算及其執行情況必須向社會公布，并置于民眾的監督下?？偨Y起來，可以將現代政府預算的政治特征歸結為民主性，以此相區別于古代國家預算的專制、人治特征。

政府預算的民主性可以從兩種理論視角來闡釋。首先，從代議制理論來看，政府預算是議會控制和監督行政機關的一個重要手段。從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種：一種是古希臘、羅馬實行的直接民主制；另一種是近現代實行的，由公民通過選舉代表(或議會)組成代議機關來管理國家和社會公共事物的間接民主制，即“代議制度”，西方國家稱其為議會制度。在西方議會制度國家，議會作為代議機構由選舉產生，是國家的最高權力中心，政府由議會產生，對議會負責。在預算發展的早期階段，它是以確立議會的職責為目的。政府預算制度在歷史上是作為國民議會控制和組織政府財政活動的手段而發展起來的，其目的是立法機關對行政機關的有效控制。在現代議會民主國家，預算草案必須得到議會的通過才能執行。預算需要議會同意，這不僅因為國家財政與人民利益有著直接關系，而且因為議會可以借此來監督政府。有人甚至認為，從歷史發展來看，西方的議會民主和三權分立政制是財政權力的民主化過程中得以逐步確立和完善的。

其次，從委托代理理論來看，在政府預算中存在委托代理關系。由契約理論發展演化而來的委托代理理論的基本內容是規定委托人聘用代理人支付何種報酬，即通過委托人和代理人共同認可契約來確定它們各自的權利和責任，委托人為實現既定的目標，通過一系列激勵機制使代理人與委托人的利益得以實現。預算是由政府部門編制并執行的，表面上看似乎預算資金是屬于政府的，但實際上預算資金是屬于國家和人民所有，政府是在代理全社會公眾理財。政府預算本質上是國民、政府和政府機構之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托代理關系。公眾對公共物品的需要決定了國家的存在，而國家的職能又是由各級政府組織來承擔的，具體包括立法機關、行政機關和司法機關等?？傊?，政府組織承擔著為社會公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務等在內的公共物品的職能，即政府本職上就是一個國家或社會的代理機構，承擔著一種公共受托責任，是受人民之托。因此，政府預算必須對社會公眾負責，接受公眾的民主監督。

從西方民主制度的建立過程可以得知，政府預算與民主政治發展之間呈現良性互動關系。民主政治的發展可以促進政府預算的完善，而政府預算不僅為民主建設提供財力保障，而且政府預算的民主化本身就是推動民主政治的發展?！安桓脑旃藏斦?，無論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發揮實效。改造公共財政的過程實際上也是政治改革的過程?！?/p>

我們應當利用政府預算改革的契機，有步驟地積極推進政治體制改革，努力建設社會主義民主法治國家，并且，要學會利用財政手段，積極介入民主政治建設的進程，使政府預算改革與民主政治發展相互促進。

二、行政效率與財政民主在政府預算實踐中的和諧統一

在政府預算中，效率與民主的矛盾同樣存在，具體來說就是行政效率與財政民主的矛盾。應當認識到，“政策制定權力和預算權力相對集中并不必然帶來資源配置效率的提高”，“需要在外部條件形成某種制約并使得預算過程透明才能為資源配置效率的改進創造條件”。政府預算在追求行政效率與財政民主的理念可以實現和諧一致或者應當盡量實現統一。

政府作為公共經濟組織，其職責就是利用社會公共資源來滿足社會的公共需要。從政治的意義上講，公共經濟決策執行過程應廣泛吸納社會公眾的參與和表達，因此它是一個社會公眾進行公共選擇的民主過程。然而，在某種意義上，民主同效率是相悖的，因為民主過程必然消耗公共資源，發生成本，甚至可能導致公共經濟生產的低效率。一項公共經濟活動與私人經濟過程不同，其目的是滿足公共需要，因此，它不僅是一個經濟過程，還是一個民主過程。公共經濟活動需要社會公眾廣泛的參與和表達，聽取各種社會群體的意見，甚至表現為曠日持久的討論。因此，一項公共經濟活動很可能伴隨著效率的低下，這就是民主過程的成本。我國三峽工程的出臺，經歷了數十年的論證，充分印證了這一點。但是，我們并不能因成本、效率而犧牲公共經濟活動必要的民主程序，這樣只會削弱公共經濟的公共性價值。“對許多公共組織來說，效率不是所追求的惟一目的，還存在其他目標?！谑澜缟显S多政府中，公共組織是‘最后依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足社會”。預算作為最大公共經濟組織的政府的基本財政經濟計劃，理所當然如前所述，必須充分體現民主精神，貫穿民主原則，實行民主決策。

應當看到，民主監督缺少、政府公共部門內部的“目標取代”和預算最大化現象必然會導致政府行政效率的低下。這主要表現為政府公共部門中的“目標取代”現象。具體來說，“目標取代”是指，在一個組織中，組織成員對組織規章制度的遵守本來是實現組織目標的手段，但是逐漸成為了目標本身，導致組織成員行為的僵化和形式主義泛濫。正如默頓所指出的，“一種工具性的價值變成了一種終極性的價值……人們不把它(遵守紀律)看作是旨在實現具體目標的一種做法，而逐漸把它變成一種官僚主義在組織中生活的直接價值。由于原有目標移位的結果，強調紀律會發展成為一種僵硬的做法，并且缺少迅速做出調整的能力。形式主義，甚至儀式主義，造成的結果是毫無異議的堅決要求一絲不茍的堅持形式化的程序。”因此，在社會對公共經濟主體尤其是政府公共部門民主監督缺失的情況下，必將導致公共經濟管理過程中形式主義和官僚主義的泛濫，其結果必然是政府行政效率低下。

民主監督的缺失還導致政府公共經濟活動中資源的嚴重浪費和政府機構與開支的膨脹，乃致經濟腐敗、政治尋租，也必然會導致政府行政效率低下。有人認為，官僚追求的個人目標主要有“薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大的影響力、輕松的工作負擔”。”’除后兩項外，其余目標的實現都與官僚所在機構的預算規模呈正相關關系。官僚及其機構追求自我利益的必然結果是政府預算規模的最大化，必然導致政府開支的急劇膨脹和公共產品的過剩供給，造成社會資源的極大浪費，影響政府預算的效率。因此，加強對政府及公共部門在內的預算全過程的民主監督和制約，有助于提高政府行政效率。

同樣，應該看到，行政效率的提高，理財成本意識的增強，政府預算技術和決策的科學化會反過來有助于財政民主化建設。第一，行政效率或財政效率的提高意味著政府部門用較少的財政資金為社會公眾辦更多的實事，這樣可以提高政府的聲譽，贏得選民的更多支持。相反，“由于在聯邦項目中的浪費和效益低下，不僅破壞了美國人民對政府的信心，而且削弱了聯邦政府滿足公眾最基本需要的能力”，政府績效“通過制度使聯邦部門負責地達到項目成果，以提高美國人民對聯邦政府的信心”。第二，行政效率的提高意味著代議機關、專業機構、社會公眾可以有更多的時間、更好的條件來審查、監督政府預算的編制與執行。行政效率是預算執行的結果，帶來這種效率提高的過程必然是預算技術的改進、項目決策論證的科學化、專業人士理財水平的提高和財政預算制度的完善。這些財政預算基礎工作的進步，同樣為財政民主建設客觀上提供了人力資源、技術支持和制度保障。第三，行政效率的提高意味著政府預算公開性和透明度的提高，有利于預算通過后的有效執行和財經政策的順利推進，有利于預算決策和監督的科學化、民主化。政府預算的公開性是實現公眾民主監督權利的基礎和前提，政府預算信息公開的目的就是便于公眾對預算決策程序的參與和對預算過程及結果的監督，讓社會公眾對將要獲得的公共服務發表看法，與政府溝通，這是民主理財的重要渠道，是行政效率提高對民主建設的重要貢獻。

三、公共預算改革與行政效率、財政民主

我國的財政預算從包干體制到分稅制、到公共財政體制的改革，都是在“摸著石頭過河”的思想指引下進行的。經過相對漫長的探索與爭鳴的過程，我們已經把構建公共財政框架體系作為市場化進程中財政改革的最終目標定位。特別是1999年我國開始新一輪財政改革，把改革的重點轉到支出管理，以重新構造預算編制和執行過程，其內容主要包括部門預算、國庫集中支付體制和政府采購。前者的主要目標是改進資源配置效率，后兩項改革的主要目標是改進運作效率。同時，由于部門預算改革使預算報告包括了比原來詳細得多的預算內容，因此也有助于人大進行預算監督，促進預算民主。可以說，這一輪財政改革開始把行政效率和財政民主作為政府預算發展的兩個目標或理念提到改革的前臺。

但是，時至今日，我們還在問“離公共財政有多遠”?當2005年中央財政收入超過3萬億元的時候，仍然是財政緊張，有的地區甚至行政運轉都還困難?問題在于：長期以來，我們國家的財政稅收體制改革，著重于體制內的建設，著重于財政“蛋糕”的做大，滿足于各級政府及社會的正常運轉，較少顧及財政效率的提高與財政民主建設，沒有把財政當作一個極為重要的政治問題來考慮，沒有把財政預算改革提到政治改革、行政體制改革的高度來加以重視。因此，出現了一些財政增長中的“貧困”問題，如財政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影響嚴重，公眾關注程度低。

其中重要的一點是，非正式預算在我國政府預算已經存在多年，非正式程序和規則在預算過程中有著非常重要的影響。“零碎化的威權體制”(Frag—mentedAuthoritarianism)使各級黨政除主要負責人之外在正式的預算過程中并沒有正式的支出權的領導人，時常通過“批條子”的方式要求財政部門為他們所喜歡或者支持的項目或部門提供資金，他們實際上非正式地擁有預算支出權。諸如此類的非制度性因素在我國財政分配中產生非常惡劣的影響。非制度性的財政安排在政策制定過程中會出現大量的討價還價和政策協調，犧牲了效率，有的甚至是無效率，負效率，也破壞了民主制度。這說明，“要改進中國公共預算中資源配置效率，不僅要改革預算制度，還需要對政策和行政體制的某些方面進行改革”。

民主理財是社會主義民主政治建設的一個重要方面。政府預算通過收支活動，反映國家對社會利益的再分配，與全體社會成員的切身利益掛鉤，可以增強社會公眾對國家政治經濟活動的關注度，從而為人民群眾參政議政搭建良好的平臺。推進民主理財，增強政府預算的透明度和公開性，應當著重在以下三個方面進行改革：(1)實行財政文告制度，公開辦事程序和理財規則，推進政務公開，提高社會公眾對政府預算的知情權、參與權和決策權；(2)改革財政管理制度，盡快取消制度外政府收支活動，規范政府基金和收費項目，逐步將預算外政府收支納入預算內管理，加快建立統一、完整的公共財政預算，將所有財政性資金全部納入財政管理和社會監督的范圍；(3)改革和完善財政決策機制，規范財政重大決策的規則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大財政事項社會公示制度，完善專家咨詢制度，實行支出決策論證制和責任制，推進預算決策的科學化、民主化。

行政效率(財政效率)是政府預算改革和行政管理體制改革追求的基本目標，是科學理財觀的核心，是財政制度創新的基礎。提高行政效率，提升政府績效管理水平，主要應從如下幾個方面進行改革：(1)在財政民主決策和財政分權的基礎上，政府之間財政可以展開競爭，進而提高政府財政效率。由于各地政府能力不同，提供公共物品的水平也不同，各地民眾就會對政府能力加以比較，然而通過用手投票(選舉)和“用腳投票”(遷移)來選擇最好的政府(最有效地提供最多公共物品的政府)，這就在各地政府之間形成一種競爭機制，促使其提供質優價廉的公共物品，進而提高政府工作效率和財政資金使用效率。地方財政、區域經濟發展勢必成為各級地方政府關注的頭等大事。(2)打破公營部門壟斷，使公營部門的壟斷減少到最低限度，公營部門的壟斷權力并非與生俱來，而是由于公共需要才具有存在價值。如果這種公共需要已經消失，則壟斷權力也應當消失。我們必須積極致力于打破壟斷，鼓勵民營。只有這樣，才能提高這些部門的經營效率和財政資金的使用效率。(3)細化部門預算，建立科學的支出標準和預算定額，積極推行實物費用定額，擴大事業單位定員定額管理范圍，規范預算外資金使用。(4)改進財政基本建設預算管理，完善政府投融資宏觀調控體系，科學規范財政投融資管理公司運行機制和風險防范機制。

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