勞動爭議處理制度的改革與完善

摘要：《中華人民共和國勞動法》規(guī)定了調(diào)解、仲裁、訴訟的勞動爭議處理制度?！秳趧臃ā穼嵤?0年來，勞動爭議處理制度發(fā)揮了重要的作用。然而，現(xiàn)行的勞動爭議處理制度在市場經(jīng)濟的發(fā)展中凸顯出一些弊端。是徹底摒棄原有體制，實行單一仲裁或單一訴訟模式，還是采取“揚棄”，即在保留原制度上進行改革完善，這是目前法學理論界探討修改《勞動法》爭議的議題之一。本文結(jié)合《勞動法》實施以來勞動爭議處理制度的實踐，對現(xiàn)行勞動爭議處理制度改革提出建議，以期為《勞動法》的修改作參考。

關(guān)鍵詞：“一裁二審”； 單一仲裁； 單一訴訟； 調(diào)解仲裁訴訟多元機制

中圖分類號：Ｄ922．5文獻標識碼：Ａ

一、現(xiàn)行“一裁二審”制度的弊端

勞動爭議是基于勞動者與用人單位建立的勞動關(guān)系而發(fā)生的糾紛。我國現(xiàn)行勞動爭議處理制度是個多元化的機制。依《勞動法》規(guī)定，勞動爭議發(fā)生之后，當事人可以自行和解，也可以經(jīng)本單位的勞動爭議調(diào)解委員會調(diào)解，調(diào)解不成，一方可向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的，可向人民法院提起訴訟。在市場經(jīng)濟條件下，勞動者與用人單位就勞動合同、工資待遇、勞動安全、勞保福利，如養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、保險、女工生育、疾病醫(yī)療，以及因開除、除名、辭職、辭退等勞動權(quán)問題，經(jīng)常發(fā)生爭議。在“一調(diào)一裁兩審”的勞動爭議處理體制中，調(diào)解不是起訴前的必須程序，所以調(diào)解往往也不是當事人發(fā)生糾紛所選擇的方式。況且調(diào)解委員會是用人單位設(shè)立的機構(gòu)，用人單位與勞動者雙方的地位本來就不是平等的，一方是管理者，另一方是被管理者，發(fā)生因勞動權(quán)的爭議勞動者是很難與用人單位調(diào)解的。即使雙方達成了調(diào)解協(xié)議，一方不履行，另一方也不能向法院申請強制執(zhí)行。因此，《勞動法》中關(guān)于“勞動爭議經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，當事人應(yīng)當履行的”條款實際成為虛設(shè)。

仲裁是當事人提起訴訟的必經(jīng)程序。仲裁是勞動爭議解決的第一道門檻，仲裁機構(gòu)不受理，就無法進入訴訟程序。這就是人們通常所稱的仲裁前置。立法之所以設(shè)置勞動爭議仲裁制度，主要是考慮勞動爭議的專業(yè)性。仲裁委員會是中立機構(gòu)，仲裁處理勞動糾紛，實行仲裁員、仲裁庭制度?？蓪嶋H運作中，由于我國各地的勞動仲裁機關(guān)是由政府設(shè)立的，仲裁機關(guān)設(shè)置在勞動部門，仲裁辦公室人員也是勞動局人員，形成一套“人馬”，兩塊牌子，難以中立。

“一裁兩審”制立法初衷是好的，認為審次越多結(jié)果可能越公正，可實際狀況并不如此。按照“一裁兩審”規(guī)定的時限，仲裁六十天，一審六個月，二審三個月，這樣當事人為一個幾百元的勞動報酬糾紛可能要經(jīng)過三個程序，歷時近一年。付出的代價比追求的利益大，增加了訴訟成本。所以“一裁兩審”的法定機制暴露出的弊端是耗時、費力、環(huán)節(jié)多、成本高。這與立法初衷相違背。

根據(jù)《勞動法》第82條規(guī)定，提出仲裁要求的一方應(yīng)當自勞動爭議發(fā)生之日起60日內(nèi)向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請。立法規(guī)定的60天仲裁時效是出于督促權(quán)利人及早行使權(quán)利。但實踐中，當勞動者向用人單位主張權(quán)利時，不得不考慮可能會給自己帶來被除名、解聘的不利后果。在勞動者與用人單位勞動關(guān)系存續(xù)期間，涉及加班工資、節(jié)假日工資，女工婚育、勞動保險等與用人單位發(fā)生的爭議是不敢提出仲裁申請主張的。只有當勞動者發(fā)生因開除、除名、辭退、解聘合同等勞動權(quán)糾紛時，才有可能毫無顧慮地主張自己的權(quán)利，但此時按仲裁時效已超過60日。立法的缺陷客觀上使勞動者一方喪失應(yīng)有的訴訟權(quán)，致其正當合法的權(quán)益得不到法律的保護。

民事訴訟是勞動爭議處理的最終解決方式。隨著社會公眾的法律意識和訴訟觀念的增強，在調(diào)解、仲裁等非訴訟解決勞動爭議方式的作用逐漸弱化的情況下，人們將會把訴訟作為實現(xiàn)其權(quán)利的唯一選擇。與調(diào)解、仲裁勞動爭議解決機制相比，訴訟程序更多地依靠法官的權(quán)威判斷。以裁判方式解決糾紛，在很大程度上還取決于法官的自由心證和自由裁定，不可能達到雙方當事人合意的處理結(jié)果。加之訴訟中的必經(jīng)程序，個案的復(fù)雜性以及法官素質(zhì)局限等因素，使案件難以及時而又合理地裁判。由此，訴訟解決機制的弊端也顯現(xiàn)出來，如時間長、上訴率高、發(fā)生申訴上訪等問題，這些都嚴重地影響法院判決的裁判力與權(quán)威性。

二、對單一仲裁制和單一訴訟制的分析

作為維護社會成員的勞動權(quán)益、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的法律《勞動法》，它直接關(guān)乎最基本的民生問題。修改《勞動

法》是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要?！秳趧臃ā返闹匾獌?nèi)容勞動爭議處理制度也引起學者們廣泛的討論和研究。現(xiàn)行“一裁兩審”制度的改革大致有三種可能的方案。一種方案是將現(xiàn)行的裁審制度分離，即勞動爭議發(fā)生以后，當事人一方只能在仲裁和訴訟中選擇其一，各自終局。這就是單一仲裁制。如澳大利亞采用的就是單一勞動仲裁模式。由勞動仲裁機構(gòu)專門審理勞動糾紛案件，實行強制仲裁和兩裁終局。另一種方案是不需要仲裁，只在現(xiàn)有法院內(nèi)設(shè)立勞動法庭，凡屬于勞動糾紛的案件，直接進入民事訴訟程序。第三種方案是設(shè)立獨立的勞動法院。根據(jù)勞動糾紛案件的性質(zhì)由勞動法院決定直接受理與否。法國和德國采用的就是這種單一訴訟制模式。無庸諱言，這三種方案與“一裁二審”模式相比簡化了程序，減少了環(huán)節(jié)，縮短了時間。由于勞動糾紛的解決不僅包含了勞資雙方的利益沖突，也直接關(guān)系到處于弱勢一方勞動者基本生活保障問題，因此學者們探討勞動爭議處理機制改革時，都充分注意到在追求公平和遵循專門性原則的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)用迅速、快捷和經(jīng)濟的方式解決勞動爭端。

但是在我國實行單一仲裁制度解決勞動爭議尚不適合。目前我國除立法上沒有確立勞動仲裁機構(gòu)的獨立地位外，一個重要問題在于實行強制仲裁是以犧牲當事人訴權(quán)為代價，并將會造成勞動糾紛缺少司法保護的問題。這在我國進入法治社會，人們法律觀念和訴訟意識逐漸增強的今天難以推行，也有違法治精神和原則。法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點應(yīng)該是保障人權(quán)。符合法治精神的法，應(yīng)該是維護人的尊嚴，尊重人的價值，保障人的權(quán)利的法。司法權(quán)既是一種獨立性的權(quán)力，也是一種終局性的權(quán)力，司法擁有最終判斷權(quán)。它通過司法裁判的方式就糾紛當事人權(quán)利和義務(wù)所作的決定是最終的決定，其它任何國家機關(guān)和個人無權(quán)撤銷和變更，因此它又是最權(quán)威的判斷權(quán)。從這個意義上說，單一勞動仲裁制提供的權(quán)威性顯然不如法院。如果實行裁審分離發(fā)生勞動爭議后，當事人在仲裁和訴訟二者中必選其一時，將會產(chǎn)生人們都選擇訴訟而使仲裁閑置，出現(xiàn)資源浪費的狀況。

按第三種方案采用單一訴訟模式，像德國一樣建立基層勞動法院，適用簡易便捷的處理程序，就近及時解決勞動爭議，減少環(huán)節(jié)，這是否可行呢？這顯然是大多數(shù)學者的觀點，也是勞動爭議制度改革最理想和追求的目標，筆者認為，目前在我國條件還不成熟。

依德國的法律規(guī)定，把社會保障爭議、社會保險、疾病保障、勞動失業(yè)保險、事故保險、公民老年保障以及繼續(xù)支付報酬發(fā)生的爭議糾紛劃為公法性質(zhì)的糾紛，國家專門設(shè)立社會法院，頒布了《社會法院法》；把勞動爭議如勞動合同的解除、開除、除名、辭退、辭職、工資、經(jīng)濟賠償、補償、勞動安全保護等爭議歸屬于勞資雙方的民事爭議，劃為私法糾紛范圍，認為雙方可以協(xié)商讓與，可以主張或放棄某些權(quán)利，并為此成立勞動法院。社會保障糾紛由社會法院專門審理，勞資糾紛由勞動法院審理。案件屬于社會法院審理還是勞動法院審理，取決于相關(guān)當事人之間的法律關(guān)系以及爭議事實是屬于公法范疇還是私法范疇。因為這二者在爭議主體、內(nèi)容范圍、制度體系、處理原則和程序方面都有著重大差別的。

我國目前還沒有嚴格區(qū)分社會爭議和勞動爭議的界限。由于我國正處于社會保障制度構(gòu)建時期，勞動者與企業(yè)或用人單位之間的社會保障爭議是基于勞動關(guān)系產(chǎn)生的。勞動者的社會保障正經(jīng)歷著從“單位”保障向“社會”保障的過渡和轉(zhuǎn)變。依據(jù)《勞動法》第七十二條規(guī)定，用人單位應(yīng)將勞動者納入社會保障統(tǒng)籌范圍，用人單位與勞動者的勞動合同期內(nèi)要為勞動者向社會保障機構(gòu)交納一定數(shù)額的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等社會保險費。勞動者若與用人單位之間發(fā)生社會保險的爭議糾紛，按現(xiàn)行的勞動爭議處理程序仍應(yīng)通過勞動仲裁機構(gòu)裁決，一方不服仲裁裁決，可向人民法院提起訴訟。2003年4月國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》第五十二條也明確規(guī)定了“職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭議，按照處理勞動爭議的有關(guān)規(guī)定處理”。而對于勞動保障行政部門、社保機關(guān)等經(jīng)辦機構(gòu)與公民、法人或其他組織之間、或與被保險人之間的爭議，如保險費征收管理、退休、失業(yè)人員待遇發(fā)放等糾紛則作為行政爭議，只能通過行政復(fù)議或行政訴訟解決。按單一訴訟模式，國家單獨設(shè)立勞動法院，就必須考慮設(shè)立社會法院，要對社會保險立法，將社會保險法從勞動法中區(qū)分出來，成為獨立的法律部門。顯然目前在我國建立勞動法院條件還不成熟。因為組建勞動法院是一件較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要進行大量的立法活動，如修改現(xiàn)行勞動法，立社會保險法，修改現(xiàn)行法院組織法，制定勞動法院組織法等，這在我國短時期內(nèi)尚不能做到。當然，德國設(shè)立的單一訴訟模式和嚴格界定區(qū)分社會爭議和勞動爭議的做法無疑會對我國構(gòu)建勞動爭議處理制度具有重要的借鑒意義。

三、勞動爭議解決機制的改革和完善

1． 充分發(fā)揮工會組織的調(diào)解職能。筆者認為，現(xiàn)行調(diào)解、仲裁、訴訟多元化的方式解決勞動爭議在一段時期內(nèi)仍然是適合我國國情合理有效的勞動糾紛處理模式。目前的問題主要是如何改革和完善。調(diào)解是我國傳統(tǒng)的解決民事爭議的好形式，當然也適用解決勞動關(guān)系的爭端。調(diào)解原則也是尊重當事人的意愿的體現(xiàn)。世界各國都十分重視勞動糾紛實行和平協(xié)商解決，以融洽勞資雙方的關(guān)系。我國目前現(xiàn)實情況主要是企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會發(fā)揮不了它應(yīng)有的作用，處理勞動爭議不公平。這是必須首先要改變的狀況。應(yīng)當看到，現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制下，勞動關(guān)系領(lǐng)域里已發(fā)生變化，民營企業(yè)已逐步代替國有企業(yè)成為投資方，政府的職能和行為模式也已發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再直接管理企業(yè)，政府只能在宏觀層面上把握經(jīng)濟和社會的良性運行。市場經(jīng)濟的主體是代表投資方的用人單位和勞動者，他們雖然同處平等的法律地位但實際并不平等，勞動者相對處于弱勢地位。勞動者要保護自己的權(quán)益不受侵害必須加入工會組織，成為工會的一員。工會組織依法獨立于政府和企業(yè)并且有權(quán)行使法律所規(guī)定的各項權(quán)利。因此，當前應(yīng)充分發(fā)揮工會組織的作用，工會組織應(yīng)承擔起勞動者與用人單位之間發(fā)生勞動糾紛協(xié)調(diào)處理的職責，應(yīng)當代表勞動者一方在與資方的調(diào)解談判中行使保護勞動者合法權(quán)益的權(quán)利，以解決雙方的勞動爭議。仲裁和訴訟也應(yīng)把調(diào)解原則貫穿在勞動爭議案件解決的始終。對勞動爭議案件，在查明事實分清責任的基礎(chǔ)上，做到適時調(diào)解。這不僅是體現(xiàn)以當事人為中心的審判理念，也是仲裁機構(gòu)和法院解決勞動糾紛案件的最佳選擇。應(yīng)當相信，在仲裁員、審判員對爭議事實入情入理的分析和釋明法律之后，當事人經(jīng)過自身所形成的對秩序規(guī)則的領(lǐng)悟，就會權(quán)衡調(diào)解與法律判決的利弊得失，轉(zhuǎn)而會作出讓步妥協(xié)，就可以達成調(diào)解協(xié)議或自行和解，撤回仲裁或訴訟，達到定紛止爭的目的。

2． 強化勞動仲裁的功能。勞動爭議仲裁委員會是解決勞動糾紛的行政機構(gòu)。長期以來設(shè)置在勞動部門，失去獨立性。在當前經(jīng)濟發(fā)展迅速、勞動爭議增多的情況下，加強勞動仲裁的功能，將勞動仲裁機構(gòu)從行政機關(guān)脫離使之中立，應(yīng)當是勞動仲裁體制改革的重要舉措。仲裁機制的改革主要應(yīng)依靠自律來發(fā)展其優(yōu)勢。這不僅需要仲裁員不斷地提高綜合素質(zhì)，更需要從社會的角度為仲裁員創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而保證仲裁委員會能公正高效、獨立中立地作出裁決，贏得當事人的信賴和社會公眾的擁護。我國繼浙江省之后，安徽省在不久前成立全國第二家省級勞動爭議仲裁院。這是勞動仲裁體制改革的一項新舉措。省級成立勞動仲裁院將原省勞動爭議仲裁委員會辦公室所承擔的行政職能剝離，使之回歸仲裁本位，突出其作為獨立的、中立的、體現(xiàn)三方機制的準司法機構(gòu)的特性。其工作職責擴大了，機構(gòu)編制、人員配備、場地、經(jīng)費得到了解決和落實，使得勞動仲裁機構(gòu)成為專門的處理勞動爭議的實體。勞動仲裁院的設(shè)立不僅僅是體制的改變，更使仲裁的權(quán)威性和專業(yè)性得到加強，提高了工作效率。一般性的勞動糾紛案件，可以確保在60日內(nèi)的法定期限內(nèi)結(jié)案。這對處于弱勢一方的勞動者起到了有利的保護作用。

3． 加強司法對仲裁裁決的審查。司法審查權(quán)是指法院在審判過程中對現(xiàn)行行政法規(guī)和地方法規(guī)以及各種規(guī)章是否符合法律審查的權(quán)力。對勞動仲裁的審查是法律賦予人民法院的權(quán)力和職責。勞動仲裁實行一次裁決終局。當事人對裁決不服可以向人民法院提起訴訟，對仲裁機構(gòu)發(fā)生效力的調(diào)解書、裁決書，當事人可向人民法院申請執(zhí)行。人民法院依法對不服仲裁裁決的起訴進行審理，對裁決書進行審查。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題解釋》之規(guī)定，如有證據(jù)證明并經(jīng)審查核實的調(diào)解書、裁決書有裁決的事項不屬于勞動爭議的仲裁范圍，或者勞動爭議仲裁機構(gòu)無權(quán)仲裁的，適用法律確有錯誤的，仲裁員仲裁該案時有徇私舞弊、枉法裁決行為的，人民法院認定執(zhí)行勞動爭議仲裁裁決違背社會公共利益，只要有上述情形之一者，人民法院則可依據(jù)《民事訴訟法》第二百一十七條之規(guī)定裁定不予執(zhí)行。對法院不予執(zhí)行的裁定書，當事人可以就該勞動爭議事項向人民法院起訴。

由此，訴訟機制是解決勞動爭議的最后功能和救濟手段。人民法院擔負著審判職責并依公正、效率原則保護當事人的合法權(quán)益。在勞動糾紛多發(fā)、利益沖突復(fù)雜的情況下，通過訴訟解決糾紛是規(guī)則形成的機制，社會也必然寄予厚望。當前全國法院都在積極推進司法改革。司法改革是審判改革的延伸，司法改革包含了審判改革、司法程序的改革、司法體制的改革以及司法觀念的改革。更新司法觀念，充分發(fā)揮審判作用，加強對仲裁裁決的審查，最大限度地降低因當事人不服仲裁而通過訴訟解決勞動爭議所產(chǎn)生的負面影響，是十分有益和必要的。筆者認為，人民法院和勞動仲裁機構(gòu)可以建立業(yè)務(wù)溝通機制，實行重大案件報告審查制度。人民法院對仲裁裁決的審查可采取適度監(jiān)督，審查程序的原則，不越殂代庖。其目的是為了使勞動糾紛案件能公正、高效地得以解決。實踐中，許多地方法院和勞動仲裁機構(gòu)都這樣做了，取得了較好的效果。人民法院與仲裁機關(guān)建立業(yè)務(wù)交流溝通機制，可以對仲裁協(xié)議的效力，仲裁的程序，庭審中證據(jù)的出示和質(zhì)證及仲裁實體的處理方面提出建設(shè)性和指導(dǎo)性的意見，以有利于仲裁庭查明案件事實，正確適用法律法規(guī)。這對于維護仲裁機關(guān)的權(quán)威性，保障仲裁機關(guān)在解決勞動爭議糾紛案件中發(fā)揮重要作用是大有裨益的。

4． 設(shè)立勞動法庭。就勞動爭議處理制度在司法體制改革中如何實施和完善，筆者認為，依我國現(xiàn)行法院體系在普通法院內(nèi)設(shè)立勞動法庭是可行的。勞動法庭專門審理勞動爭議案件，滿足了專門性的要求。雖然按照國外通常做法，勞動法庭是以職業(yè)法官、勞方和資方的代表三方共同組成，這在我國目前還不具備，但是我國基層法院實行的人民陪審員制度將會彌補這一不足。勞動法庭的人民陪審員可以從政府機關(guān)、勞動人事部門、工會組織、大型企事業(yè)單位的專業(yè)人員中聘任，從而有效地保證勞動法庭公正審理勞動糾紛案件。設(shè)立勞動法庭還可以整合法官資源，促進法官專業(yè)素質(zhì)地提高，有利于一些重大復(fù)雜的勞動糾紛案件得到快捷迅速地審理。

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（責任編輯顧錦）