鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府關系的定位

目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入改制時期，面臨轉變經濟增長方式，進行產權制度改革，組建股份制企業(yè)、集團等方面的變革。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要想更加強大，政府行為需要有重大變化和調適。正確探討分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府的關系，并對兩者的關系加以明確定位，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革和發(fā)展有著深遠的影響。

一、文獻回顧

1、從產權的角度分析。政府介入企業(yè)微觀活動是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的主要原因之一，而同時造成的模糊產權關系又是企業(yè)發(fā)展回落的關鍵因素，這基本上已成為理論界的共識，大多數(shù)學者都提出政府應從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關系中退出，明晰集體產權關系。王俊(2004)認為隨著市場機制的不斷完善，在國家政策的引導下，以及受國有企業(yè)改革的啟示，發(fā)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府之間產權明晰的改革。呂勇斌(2002)等學者認為股份合作制是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為可行的產權改革方式之一。潭秋成(1998)則認為對于一些規(guī)模小、生產不穩(wěn)定的集體企業(yè)，最簡捷的辦法是以公開市場競價的方式進行拍賣。對于規(guī)模大的集體企業(yè)，產權改革的方向則是股份制公司。

2、從企業(yè)治理結構的角度分析。陸遷(2003)認為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理結構本質上是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政干預下的經營者控制型企業(yè)治理結構。以寶貢敏(2001)為代表的學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)與鄉(xiāng)村基層政權機關存在兩種典型的關系模式：一種是鄉(xiāng)村基層政權機關直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)領導的人選和任命，直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的利潤分配，直接審查或決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的經營方向方針。另一種是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立農工商總公司(或稱實業(yè)總公司、集團公司等)，農工商總公司是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的產權行使者(集體資產管理經營公司)，相對獨立地行使經營管理職能。

3、從契約角度分析。學者普遍認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在一種特殊不成文的“契約”。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身社隊企業(yè)的誕生過程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)靠山和經營保護人作用；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起到了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供非預算財政收益作用，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦和成長過程中形成了雙方都對對方有投入并且都從對方取得收益的交易過程，從而形成這種特殊的契約關系。

目前國內關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府關系的研究主要集中在兩個方面：一是對于兩者關系產生的內在動因和外部環(huán)境探討，借助于相關經濟學理論對其產生的合理性進行解釋；二是對于兩者間關系的特征和出現(xiàn)的新變化的描述。但是目前我們迫切需要解決的是政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應當建立怎樣的新型合理關系，這種新型關系應當如何建立，首先理順兩者的歷史關系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府歷史關系

處在不同歷史階段、不同背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府之間的關系都有其合理的一面。因此，理順兩者的歷史關系，筆者把它分為三個階段：

1、建國初期——改革開放(1950年代——1970年代后期)：這個階段中國實行的是高度集中的計劃經濟，企業(yè)是政府運用計劃手段直接管理經濟、發(fā)展經濟的產物，這就否定了企業(yè)與政府責權利分離的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(社隊企業(yè))是地方政府附屬企業(yè)，政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政化管理。政府與企業(yè)政企合一，企業(yè)缺乏自主經營權。政府的行政干預實際上已經取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的真實所有者，獲得企業(yè)所有權包涵的各項權利。政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以說是一手操作，直接管人、管財、管企業(yè)的運作。

2、改革開放——企業(yè)改制期(1980年——1990年代初期)：改革開放以后，我國農村的政企合一的人民公社的政治和經濟權力的高度集中統(tǒng)一模式越來越不能適應經濟發(fā)展的要求。國家頒布了一系列的政策法規(guī)，政策法規(guī)要求政企分開。由于計劃經濟體制下的企業(yè)的政府附屬性和企業(yè)行政化管理，并沒有從根本上消除政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接管理經濟職能和投資主體，但是政府不同時是企業(yè)。地方政府只能在廣泛的范圍內直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，企業(yè)有了相當?shù)淖灾鹘洜I權。

3、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制(1990年——至今)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)朝現(xiàn)代公司治理結構方向發(fā)展，政府逐漸退出企業(yè)。典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式有三種：蘇南模式(以集體經濟為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為支柱，中心城市為依托，農工副三業(yè)相協(xié)調，廠村雙層管理體制的模型)、溫州模式(以個體經濟為主體，家庭工業(yè)和聯(lián)戶工業(yè)為支柱，專業(yè)市場為依托，充分發(fā)揮市場機制作用、發(fā)展農村商品經濟，提高農民的收入及生活水平)、珠江模式(以不同所有制為內容，以發(fā)展外向型經濟，建立“三來一補”的“貿工農”出口基地企業(yè)為主要形式，通過引進資金、技術、設備，增加企業(yè)實力來擴大出口，增加創(chuàng)匯能力)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革就應該要明晰產權結構，唯一的辦法就是強制政府從企業(yè)中退出，建立新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府關系，對二者關系予以重新定位。

三、構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的新型關系

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中完全退出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模糊產權是由于政府代替集體行使企業(yè)資產所有權造成的，那么只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底退出企業(yè)運營管理，按照公司制要求建立企業(yè)法人財產權制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了真正獨立的法人主體地位，擁有自主的經營決策權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產權不明晰問題就從根本上解決了。政府退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取形式主要有二種：形式之一集體股權變換為集體債權(或集體優(yōu)先股權)，集體股權變?yōu)榧w債權的改革思路主要適用于一些效益佳與發(fā)展前景看好、且規(guī)模不太大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。形式之二將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體股權轉讓給非政府的法人或私人，從形式上說可分為無償均分、非定向公開售讓、定向集中轉讓三類。

2、對地方政府職能進行重新定位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供良好外部環(huán)境。政府的主要職能由直接主抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)微觀經濟建設向靠經濟的、法律的、行政等手段對企業(yè)進行宏觀間接調控、監(jiān)督、引導企業(yè)的發(fā)展轉變。今后的地方政府把重點放在了改進投資環(huán)境和招商引資方面，政府職能轉向以信息提供、政策指導、技術服務、關系協(xié)調、環(huán)境優(yōu)化為主要內容的公共服務，通過提供良好的公共物品來吸引投資，拉動增長。值得強調的是轉變政府職能不等于取消政府職能，建立市場經濟體制后，政府的職能是加強了而不是減弱了。

3、未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的聯(lián)結方式。正由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府存在著上述對應關系，所以應把企業(yè)中屬于政府的職能轉給政府，使它們各司其責。以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的聯(lián)結方式只能是：(1)納稅人與被納稅人的關系。這對于國有企業(yè)與私有企業(yè)都是一視同仁的，至于戰(zhàn)略上的問題可以通過轉移支付或通過調節(jié)稅收來完成，但絕非行政上的關聯(lián)；(2)監(jiān)督人與被監(jiān)督人的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須在法律許可與政府政策允許的范圍內活動，否則政府會通過行政的或法律的、經濟等手段對其進行必要的懲罰；(3)服務人與被服務人的關系。地方政府為了實現(xiàn)其經濟社會發(fā)展的目標，有必要也必須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造一個有利于發(fā)展的環(huán)境條件，例如抑制壟斷、打擊非法交易、創(chuàng)造平等競爭機會，提供社會保障制度等等。

四、有待于進一步研究的問屬與展望

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革中的理論問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權的改革要因地制宜，沒有普遍適用的標準模式，切不可以一定模式搞一刀切。對于小型集體企業(yè)轉制為個人經營的企業(yè)，理論上的爭議可能較少。現(xiàn)在需要研究的是那些有一定規(guī)模的集體企業(yè)，目前研究普遍認為股份合作制是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為可行的產權改革方式之一，當職工持有企業(yè)資產，企業(yè)轉制為股份合作制后，其運行是否比其它類型的企業(yè)更為有效。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留的歷史債務處理問題。改制前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依鞍政府為其提供信用貸款擔保，以及政府提供的資源優(yōu)勢，也因而形成較高的企業(yè)負債率，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，政府完全退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后，企業(yè)若是經營不善甚至倒閉，企業(yè)的債務是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔。

(作者單位；安徽財經大學農村經濟杜會發(fā)展研究院 南京大學商學院)