我國(guó)因何缺電

一、電力供求狀況

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步擺脫有效需求不足的局面之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始加速。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)伴隨著電力市場(chǎng)出現(xiàn)供不應(yīng)求的非均衡狀態(tài)。與1995年電力供需矛盾相比， 2000年起我國(guó)新一輪的電力供需矛盾持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)、影響大，繼2002年全國(guó)12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)拉閘限電后，2003年前3季度已出現(xiàn)19個(gè)省市拉閘限電的新記錄。2003年電力需求增長(zhǎng)率15%左右，全年性缺電已成事實(shí)。進(jìn)入2004，盡管我國(guó)一季度電力生產(chǎn)增長(zhǎng)創(chuàng)歷史新高，但是，供需緊張的局而仍然沒(méi)有緩解。大面積拉閘限電嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給社會(huì)生活帶來(lái)極大負(fù)面影響。

宏觀管理部門已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在目前電力供應(yīng)持續(xù)短缺大背景下的電力投資，已明顯過(guò)熱，未來(lái)必將出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，進(jìn)而造成這些電廠虧損，并出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致為它們提供資金支持的銀行出現(xiàn)呆賬、壞賬，這樣易造成金融風(fēng)險(xiǎn)，直接危及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。自去年開始中央政府一直在阻止向各種違規(guī)項(xiàng)目放貸和投資，但是，在利益的驅(qū)使下，違規(guī)上馬的電廠項(xiàng)目投資之巨可謂觸目驚心。而地方政府則認(rèn)為違規(guī)項(xiàng)目有難言之隱，怕重蹈覆轍。很顯然，這些違規(guī)投資行為與政府治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、放緩貨幣供應(yīng)及銀行貸款的目標(biāo)背道而馳。1998年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)電力過(guò)剩時(shí)，有關(guān)部門明文要求三年不許開工新的火電項(xiàng)目，其結(jié)果是，當(dāng)年頂風(fēng)上馬電力項(xiàng)目的地方，現(xiàn)在電力供應(yīng)相對(duì)緩和，而當(dāng)年老老實(shí)實(shí)聽話的地方，現(xiàn)在都在缺電。

二、影響電力供需失衡的主要因素

（一）管理部門缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和正確市場(chǎng)預(yù)期造成缺電

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由于各級(jí)政府片面地追求GDP增長(zhǎng)，盲目上一些項(xiàng)目，使得重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重，導(dǎo)致一些行業(yè)的生產(chǎn)能力過(guò)剩，產(chǎn)品積壓。主要耗電大戶，如冶金、建材、化工等行業(yè)的產(chǎn)品總體上存在明顯的供過(guò)于求的狀況。1997年以來(lái)，這些行業(yè)用電量為負(fù)增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)有效需求不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度下降，使得管理部門對(duì)未來(lái)幾年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)估計(jì)過(guò)于保守。據(jù)此測(cè)算電力需求總量時(shí)，以電力彈性系數(shù)指標(biāo)的慣性思維，判斷電力供求基本平衡的格局，不會(huì)出現(xiàn)大幅度的電力需求增長(zhǎng)?！熬盼濉逼陂g我國(guó)電力裝機(jī)容量還略有余。管理部門做出“三年不上火電”政策人為放緩電力建設(shè)。在積極財(cái)政政策和貨幣政策作用下，我國(guó)迅速擺脫有效需求不足的局面，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)快速增長(zhǎng)。由于預(yù)期過(guò)于保守，致使管理部門在1998———2000年期間沒(méi)有新批任何火電項(xiàng)目，其結(jié)果，形成電力供需市場(chǎng)的非均衡狀態(tài)。根據(jù)國(guó)家信息中心出版的2004年《中國(guó)經(jīng)濟(jì)展望》數(shù)據(jù)顯示，2000年開始，連續(xù)三年電力裝機(jī)容量增長(zhǎng)速度為4.9%，6.3%和5.2%，分別低于同期發(fā)電量增長(zhǎng)速度的4.5%，2.7%和5.3%。如果1998年至今國(guó)家每年新增2000萬(wàn)千瓦火電裝機(jī)容量，則不會(huì)出現(xiàn)目前缺電局面。很顯然這與我國(guó)的電力管理體制密不可分。

（二）干旱影響發(fā)電

北方近幾年一直干旱，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)吃水難的情況。以2003年為例，南方也出現(xiàn)少有的干旱天氣，主要以水利發(fā)電的南方地區(qū)如湖北、四川、貴州等也遇到了罕見干旱天氣，降雨量急劇下降。遭遇了50年來(lái)未遇的旱災(zāi)，致使許多水庫(kù)水位降到正常水位以下發(fā)不了電。

年份 發(fā)電量（億千瓦小時(shí)） 水電

2001 14808.02 2774.32

2002 16540.00 2879.74

2003 19105.75 2836.81

資料來(lái)源：2004年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

根據(jù)圖表計(jì)算，2003全年發(fā)電總量比上年增加15.5%，而水利發(fā)電很顯然出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。這主要是由于高溫、干旱，江河來(lái)水少導(dǎo)致了負(fù)荷上升水電發(fā)電量減少。比如：華東、南方、華中電網(wǎng)夏季空調(diào)負(fù)荷比重均超過(guò)30%，部分城市超過(guò)了40%。這是以前從未有過(guò)的事情。

(三)煤炭供給的不足造成供電緊張

煤炭占我國(guó)能源使用的80%。煤炭行業(yè)前幾年處于虧損狀態(tài)，1992以后，國(guó)家逐步放開煤炭?jī)r(jià)格，煤炭存在著漲價(jià)的潛力。近幾年煤消費(fèi)的增長(zhǎng)緊隨電力需求的增長(zhǎng)，而其他部門對(duì)煤的需求則相對(duì)穩(wěn)定。隨著一些小煤礦由于頻發(fā)事故被關(guān)停致使煤炭的供應(yīng)減少。鐵路、水運(yùn)輸基本上處于飽和狀態(tài)，許多港口貨物積壓。由于煤運(yùn)頸瓶限制，使得煤炭運(yùn)輸出現(xiàn)緊張。真正造成煤電緊張的是在電力與煤炭之間的關(guān)系中存在縱向價(jià)格雙軌制的關(guān)系。國(guó)家對(duì)電力的價(jià)格一時(shí)難以放開的情況下，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)的產(chǎn)品的價(jià)格雙軌制將會(huì)長(zhǎng)期存在。在這種縱向的雙軌機(jī)制下，導(dǎo)致了煤炭、電力企業(yè)之間的產(chǎn)品價(jià)格在一定時(shí)間、一定程度上產(chǎn)生了扭曲的現(xiàn)象。隨著電力的需求增加，電廠需要更多的計(jì)劃外由市場(chǎng)提供的煤，但是，拒絕更高價(jià)的煤，因?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)由政府制定不能改動(dòng)。近來(lái)煤炭?jī)r(jià)格的上漲以及煤炭與發(fā)電廠商之間的沖突是一個(gè)有待解決的難題。2003年煤炭供應(yīng)商與發(fā)電廠商就煤炭?jī)r(jià)格未談妥，結(jié)果只簽約9000萬(wàn)噸的合同，與預(yù)計(jì)的2.3億噸相距甚遠(yuǎn)。這樣不可避免地出現(xiàn)一些火力發(fā)電廠家因?yàn)榫芙^高價(jià)煤而不能滿負(fù)荷運(yùn)行。國(guó)家雖然加大了對(duì)能源的投資，但是，其周期較長(zhǎng)。因此，總體上煤炭的供應(yīng)仍然跟不上經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的需求。水利發(fā)電占總發(fā)電的比重很小，而核電力在我國(guó)發(fā)電比重比較小。火力發(fā)電一直占居主要位置，因此，在火力發(fā)電不足的情況下，水利發(fā)電一時(shí)還無(wú)法添補(bǔ)缺口。缺電的情況就顯而易見。

（四）耗能工業(yè)過(guò)度發(fā)展是導(dǎo)致缺電的重要原因

2004年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明發(fā)電量在1996至2000年間增長(zhǎng)幅度緩慢，但是，2001年與2000年相比增長(zhǎng)了9.2%；2002年比2001年大約增加了11.7%；2003年又比2002年增加了15.5%。鋼鐵行業(yè)以及水泥行業(yè)均為耗電大戶。這些行業(yè)在最近幾年內(nèi)固定投資規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)，生鐵的產(chǎn)量2001年比上年增長(zhǎng)18.7%；2002年又增長(zhǎng)了9.8%；2003年增長(zhǎng)幅度高達(dá)25.06%。2001年以來(lái)，鋼的產(chǎn)量以年均20%的速度增長(zhǎng)。2003年國(guó)際鋼鐵的價(jià)格上漲推動(dòng)了鋼鐵行業(yè)的投資熱情。在建項(xiàng)目煉鋼能力達(dá)1.5億噸，煉鐵能力達(dá)1.43億噸。2001年以后，水泥全行業(yè)增幅加快。2001年比上年增加10.7%；2002年比2001年增加了9.68%；2003年比上年度增加18.9%。2003年我國(guó)水泥行業(yè)的投資增長(zhǎng)121.9%；2004年第一季度投資比上年同期增長(zhǎng)101.4%。這些高耗電量的行業(yè)用電量占總耗電量的60%，它們的快速增長(zhǎng)造成了電力供給的增長(zhǎng)幅度與其需求增長(zhǎng)相比，呈現(xiàn)明顯的短缺。這種非均衡的供求關(guān)系打破了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡，超出了資源的支撐能力。

（五）居民用電量上升

最近幾年，隨著居民生活水平的提高，用電設(shè)備，特別是空調(diào)的使用越來(lái)越多。原黃河以北使用暖氣，現(xiàn)在，黃河以南在冬天也使用空調(diào)供暖，夏季使用空調(diào)降溫，這樣城市居民耗電量自然而然上去了。加上這幾年國(guó)債投資于城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，使農(nóng)村用電價(jià)格下降，釋放了農(nóng)村用電潛力。農(nóng)村居民家用電器水平的升級(jí)，也使得耗電量增加。

三、政策建議

從上分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)電力市場(chǎng)供求失衡的原因與經(jīng)濟(jì)非均衡增長(zhǎng)和政府管制密切相關(guān)。我國(guó)電力市場(chǎng)的發(fā)展一直與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)較強(qiáng)的正向關(guān)系，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)致使電力市場(chǎng)的供求關(guān)系隨之發(fā)生變動(dòng)。市場(chǎng)的供求關(guān)系是通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)的。由于國(guó)家對(duì)自然壟斷領(lǐng)域都實(shí)行政企合一的管理體制，在這種管理體制下市場(chǎng)核心———價(jià)格機(jī)制失靈，不能反映市場(chǎng)供求關(guān)系。走可持續(xù)發(fā)展的道路和建立合理的電力市場(chǎng)機(jī)制就顯得尤為重要。

（一）抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)快增長(zhǎng)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的方針

地方財(cái)政收入、政績(jī)考核促使政府要搞產(chǎn)值大、稅收高的重化工業(yè)。于是政府可能會(huì)利用手中擁有土地和貸款權(quán)這兩個(gè)最大的資源，直接介入某類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如對(duì)重化工業(yè)實(shí)行傾斜政策必定會(huì)損害其他產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力，支持國(guó)有企業(yè)發(fā)展重化工業(yè)必定會(huì)損害民營(yíng)企業(yè)或中小企業(yè)的國(guó)民待遇。由于政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱，由其主導(dǎo)重化工業(yè)很可能出現(xiàn)好大喜功、超前發(fā)展、過(guò)度投資、不顧未來(lái)市場(chǎng)后果的情況。結(jié)果出現(xiàn)鋼鐵、水泥、鋁等建筑材料行業(yè)嚴(yán)重過(guò)熱。通過(guò)投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一方面造成電力緊張，另一方面，也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。這樣易陷入“馬爾薩斯陷阱”。因此，應(yīng)該取消唯GDP增長(zhǎng)的觀點(diǎn)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向優(yōu)化配置資源。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在一個(gè)更為廣闊的市場(chǎng)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)更專業(yè)化分工，使經(jīng)濟(jì)在一個(gè)更高效率的水平上發(fā)展。

（二）建立在電力市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行下的有效電力監(jiān)管

理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)都表明只有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的改革方向，才有可能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置并在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)使消費(fèi)者受益。在市場(chǎng)機(jī)制下，價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的核心，為了保證長(zhǎng)期容量充足性和長(zhǎng)期輸電網(wǎng)絡(luò)投資，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡可能地采取市場(chǎng)邊際定價(jià)機(jī)制，盡量減少不必要的市場(chǎng)干預(yù)。當(dāng)市場(chǎng)供給緊張時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該要求市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)盡量采取市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，而不是依靠非市場(chǎng)手段平抑扭曲市場(chǎng)價(jià)格。stoft(2002)指出“實(shí)踐已經(jīng)證明，草率放松監(jiān)管和具有根本缺陷的市場(chǎng)機(jī)制還不如平庸的監(jiān)管制度，甚至很可能導(dǎo)致市場(chǎng)參與者之間的博弈，引發(fā)電力危機(jī)”(李虹，2004)。根據(jù)優(yōu)先權(quán)的高低主張監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取以下措施：首先優(yōu)先完善電力實(shí)時(shí)現(xiàn)貨市場(chǎng)。由于實(shí)時(shí)電力市場(chǎng)是所有前向市場(chǎng)、雙邊契約和長(zhǎng)期投資的基本參照系，優(yōu)先發(fā)展和完善實(shí)時(shí)電力市場(chǎng)對(duì)整個(gè)電力行業(yè)改革的成敗至關(guān)重要；其次，盡快實(shí)施輸電公司和配電公司的分離，允許大用戶參與市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)；再次建立兩部清算機(jī)制，促進(jìn)雙邊貿(mào)易發(fā)展；最后建立價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)消費(fèi)者反應(yīng)機(jī)制。在電力市場(chǎng)建設(shè)初期，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)該盡快明確行業(yè)改革方向和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，減少市場(chǎng)參與方的政策風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）