內蒙古企業養老保險發展現狀及對策

一、養老保險發展的現狀

經過近幾年在養老保險制度及保險基金管理方面的改革，我區已經在養老保險工作中取得了一定的成績。一個以基本養老保險為基礎、以企業補充保險和個人儲蓄性保險為補充，獨立于企事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規范化、管理目標社會化的養老保險體系已經初步建立。

截至2003年年底，全區基本養老保險參統職工人數228.3萬人，其中企業參統職工人數為197.5萬人，新納入參保職工9.4萬人。實際交費人數181.9萬人。全區69.7萬名企業離退休人員全部按時足額領取了基本養老金，社會化發放率100%，全年累計發放企業離退休人員基本養老金48.1億元，確保了企業離退休人員基本生活。同時，全區實行社會化管理服務的企業退休人員為54.4萬人，比上一年增加了22.8萬人，增幅為72.7%;企業離退休人員社會化管理服務率為79.2%，比上一年增加了30個百分點。為197.5萬名企業參統職工實行了個人賬戶的計算機管理，建賬率為99.9%。

二、養老保險發展中存在的問題

（一）養老保險收支存在較大的缺口，保險金的支付存在壓力，持續性發展受到極大的影響

近年來，自治區養老保險基金的收支缺口每年都高達10億元以上，結余基金的增長主要依靠財政支持和補助。例如，在2003年，內蒙古自治區企業職工基本養老保險基金收入570185萬元，其中中央財政補貼142475萬元，地方財政補貼9798萬元，而同期自治區養老保險的支出為502280萬元，也就是說，如果沒有中央和地方的財政補貼，自治區僅2003年一年基本養老保險收支缺口就達8個多億。另一方面，在長年養老保險基金收支存在缺口，完全依靠財政補貼的情況下，每年保險基金的結余數額較小，同時增長緩慢。截至到2003年末，全區基本養老保險基金累計結余26.84億元，可支付能力不足半年。

（二）養老保險覆蓋范圍仍然較窄

2002年全區基本養老保險統參人數為221萬人，而同期全區城鎮就業人數為435.6萬人，統參人數所占全部就業人數比例約為51%，可以說自治區社會保險覆蓋范圍仍然較窄。目前，自治區養老保險的覆蓋范圍主要以國有企業、集體企業為主，而三資企業、城鎮私營企業、個體勞動者的參保率仍然較低。

（三）多層次的養老保險體系建設仍然滯后，保險方式單一

自治區養老保險仍然局限于國有實施的基本養老保險，雖然保險覆蓋面較廣，但保險方式單一。而以個人儲蓄險與企業補充保險為主的各類自主性、商業性保險發展緩慢。到2003年，全區參加企業補充養老保險和個人儲蓄性保險的職工僅有1.06萬人，不到全體參加社會基本養老保險總數的0.5%。

（四）統籌層次較低

目前，自治區各盟市雖然出臺了盟市級統籌辦法或建立了盟市級基金調劑制度，但還沒實現真正的盟市級統籌。自治區養老保險統籌仍然主要是以旗縣為主，統籌層次較低。旗縣級統籌基礎脆弱，影響了社會保險基金的調劑，難以實現社會保險的持續發展。由此可能帶來的問題：其一，由于地區經濟發展的差別會帶來社會統籌養老金支付標準的差別。其二，在一定時期內造成一些地區養老保險基金有所結余，而另一些地區卻收不抵支，可能導致養老基金的濫用。其三，由于不同統籌層次的基金無法調劑使用養老基金盈余地區與養老基金出現缺口的地區不能相互調劑使用，造成財政補貼負擔嚴重。尤其是在我區，東西部盟市經濟發展存在一定的差距，而旗縣一級很多存在著當地政府財政和企業都困難，難以承擔應當繳納的比例。有些旗縣的財政收入中主要以農業稅為主，其他收入比例很小，地方財政能力有限。

三、原因分析

（一）社會保險方面的法律法規建設滯后

配合國務院和社會保障部相關文件精神，自治區政府已經相繼出臺了關于加強社會保險制度管理的相關政策和地方性條例，但僅僅是建立了相關制度，實現了與全國養老保險制度的并軌和統一，并沒有為社會保險制度的發展真正提供相應的法律基礎，使得社會保險工作缺乏足夠而有效的法律保證，由此導致社會保險工作在進行過程中，存在較多的困難。一方面是由于缺乏法律的保障和有力的征繳手段使保險費收繳困難，嚴重阻礙了社會保險覆蓋面的進一步擴大。另一方面，由于對不履行義務者弱化了其強制措施，再加上社會保險費以費的形式出現，普遍存在的認為參加保險應以自愿基礎的社會心理，使征繳社保費的強制力大大弱化。

（二）養老保險的隱性債務沉重

由于我國開始實行基金制養老保險制度時，在其參與者群體中的已參加工作者和退休者，此前沒有繳納過以個人賬戶形式存在的養老金，但他們已經為經濟和社會發展做出了自己的貢獻，擁有獲得養老金的權利，這樣就形成了在基金制養老保險體制下的國家對于其覆蓋范圍內退休者和在職者的某種負債，這就是隱性債務。實際上，養老保險的隱性債務是由改革過程中所遺留下來的，是改革所應負擔但在當時沒有支付的成本。目前的主要問題是無法準確衡量隱性債務的數額，但從我區來講，每年的養老保險收支差額中，隱性債務占了很大的比重。

（三）社會保險制度還不完善，難以管理

從養老保險來講，逃避參保及不合規的提前退休以及冒領養老金的問題一直存在。同時，社會保險基金管理不規范，存在擠占挪用的現象。從自治區來講，這種現象又有抬頭的趨勢，一些社會保險機構對社保基金的認識不夠，對社會保險金的支付壓力缺乏認識，將社會保險基金挪作他用，導致了社保基金的流失。

（四）保險基金運營機制建立落后，難以實現基金的保值增值

這是社會保險基金長期可持續發展所面臨的最嚴峻問題。一方面缺乏社保基金投資運營的專門機構，難以形成安全、高效的投資運營機制。另一方面，投資渠道狹窄，真正適合社保基金的投資渠道和投資市場尚未形成。按現行政策規定，我國的社保基金主要以存入銀行和購買國債為主。而在通貨膨脹情況下，社保基金存入銀行和購買國債是難以保值增值的。

四、建議對策

（一）我區應制定強化規范社保基金征繳和使用的法規條例

首先，有了法律法規的保證，可以使養老保險的覆蓋面進一步擴大。目前，社會保險的覆蓋面難以進一步擴大的重要原因就在于社會保險存在著軟約束，使得一些私營企業及股份制企業敢于不交納社保基金。其次，社保基金征繳的法定性可以使社會保險基金的來源可靠、相對穩定。以法律法規為后盾征收社會保險基金，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集社會保險基金的工作效能大大提高。最后，有利于專款專用，提高實施社會保險制度的效能。社會保險制度一旦實施，就不能中斷，這就需要社會保險基金源源不斷，并且不得挪作其他用途。

（二）加大財政對保險基金的支持，多渠道籌集保險基金

對于我區來講，自身財政能力有限，而較多的依靠財政解決社保基金的收支缺口問題，又不免會產生財政收支的壓力。因此，建立專門的社保基金的補貼機制，合理地多渠道地籌集社保基金的機制顯得尤為重要。可以重點考慮的籌資渠道有：1.國有資產的變現收入，其中包括國有股轉讓和其他企業國有資產轉讓的所得收入。該方法主要用于彌補養老保險基金的隱性債務或者說轉制成本。從隱性債務的責任認定來看，國家財政應該是隱性債務的具體承擔主體。所以，在彌補社會保險的隱性債務過程中，將其一部分國有資產變現用以支付隱性債務是理所當然的事情。2.加強對一般性稅收征管。目前全國的收入分配向個人傾斜的同時收入差距不斷拉大，收入分配不公的問題也日益嚴重。所以，從我區來講，加強對所得稅及其他稅種的征收，一方面有利于充實社保基金，使社保基金得到健康穩定的發展，另一方面，更有利于體現社會保障的公平性原則，使收入分配不公的問題得到一定的緩解。

（三）提高養老保險基金的統籌層次

近期目標是實現真正意義上的盟市一級的社保基金的統籌，遠期目標是實現自治區一級的統籌。從理論上講，提高社會保險基金的統籌層次，更能體現社會保障的公平性，減少由于地區經濟發展的不平衡而引起社會保險待遇的差距。其他省及自治區的實踐表明:提高社保基金的統籌層次有利于增強抵御風險能力，維護社會穩定，同時提高統籌層次可以調劑資金余缺，從而減輕財政的負擔。另外，由于自治區內各個盟市之間經濟發展的不平衡，造成有的地區拖欠社保基金，而另一些地區的大量結余，為挪用濫用社保基金創造了條件。所以，提高社保基金的統籌層次，對于加強規范化管理及對基金管理使用的監控等方面的作用也很明顯。

（四）將養老保險基金列入地方財政預算，接受財政監督

養老保險基金既是一種社會資金，同時也具有公共資金的性質。因此，應該將養老保險基金納入國家預算，接受社會和財政監督。尤其是內蒙古自治區這樣一個經濟欠發達的省區，政府財政對社會保障的支持與養老保險健康持續發展更是息息相關。但我們強調要編制養老保險基金的單獨預算，實行財政專戶管理，與政府的一般年度平衡預算相區分。如果把養老保險收支納入政府的經常性預算，養老保險計劃的當年結余就會自動地為政府其它開支籌集資金，這樣保險儲備基金則無法形成。因此，對于養老保險計劃應編制專項國家預算。

（五）建立多層次的養老保險體系

總的來看，目前制約我區企業補充保險的主要因素是企業的經濟效益普遍不高，一般企業拿不出錢來為職工補充保險。但更重要的是，企業缺乏為職工提供補充保險的動力。從國外的情況看，企業之所以愿意給職工提供各種補充保險，除了出于人力資源管理的考慮，另一個重要的考慮就是享受稅法中的稅收優惠。從這個方面講，國家和自治區政府也可以考慮制定出一套參與補充養老保險的稅收優惠政策，鼓勵企業和個人自愿參與各種補充養老保險。

（六）積極培育適合保險基金的資本市場

隨著養老保險與物價指數相掛鉤，養老保險基金的增值問題也越來越受到關注。目前普遍認為將社保基金逐漸過渡到投資資本市場上。但我們也應該看到，社保基金是關系到國計民生和社會穩定的公共資金，它的投資理念應該與其它的資金投資有所區分。相比較收益性來說，低風險性更應該受到重視。而且，我國目前的資本市場雖然有了一定的發展，但仍然存在較多的問題，這是一個無人可以否認的事實。所以，應該在社保基金多元化投資的基礎上，選擇適合的投資渠道。

就投資工具而言，與股票相比較來講，債券和優先股等固定收益的投資證券應該更適合社保基金。但由于目前我國的債券市場發展緩慢，難以滿足社保基金的需要。由此，應該大力發展債券市場，尤其是國家建設債券，為社保基金的增值提供適合的、良好的外部條件。

就投資方向來說，電力、通訊、能源、交通等壟斷部門的建設項目規模巨大、建設期長、投資回收期長，但投資收益具有穩定性且投資風險較低。這些特點正好比較適合社保基金尤其是養老保險基金的特點及其投資要求。因為養老保險基金資金量大，參保人數從開始繳費到享受養老金之間時間跨度大，投資對安全性的要求高。而我區近幾年來，大的電力、能源和交通項目建設發展速度較快，積極引入社保基金，既有利于實現社保基金的保值增值，又可以緩解項目建設的資金壓力。

(作者單位：內蒙古大學經濟管理學院、 內蒙古農業大學經濟管理學院)