ＮＧＯ：擋風(fēng)高墻中的水泥

危機(jī)應(yīng)對如同構(gòu)建一堵?lián)躏L(fēng)的高墻，再強(qiáng)的鋼筋結(jié)構(gòu)，如果沒有水泥的彌合，擋風(fēng)的作用也會被消解。非政府組織（NGO）的活躍正如同這堵高墻中的水泥，彌合各個縫隙，起到不可忽視的作用。因此，給非政府組織充分發(fā)育的空間，并讓其在危機(jī)中發(fā)揮作用，是整個社會應(yīng)對公共危機(jī)，增強(qiáng)“抗震”能力的必要途徑。

作為

2005年７月７日，倫敦突遭連環(huán)爆炸襲擊，英國紅十字會立即在全市派出急救志愿者和救護(hù)車，并開設(shè)國際追蹤和信息服務(wù)，受過訓(xùn)練的紅十字會志愿者和大量青年志愿者火速趕到各個需要人手的地點(diǎn)。爆炸后，社區(qū)安全基金參與負(fù)責(zé)倫敦各社區(qū)安全，倫敦市市長和英國紅十字會聯(lián)手設(shè)立了倫敦爆炸救濟(jì)慈善基金，家庭援助中心開始全天候運(yùn)行，救世軍、皇家志愿服務(wù)等機(jī)構(gòu)也紛紛向受害者及其親人提供援助和情感支持。盡管事件嚴(yán)重，英國整體反應(yīng)的冷靜令人驚嘆，英國之所以能夠處變不驚，這與英國擁有50萬志愿組織不無關(guān)系。

中國非政府組織在近十年開始得以較大發(fā)展。1998年抗洪，還只有少數(shù)官辦組織參加救援，之后，一度動員起來的志愿資源也就隨之解散了。2003年SARS席卷中國，除了中國紅十字總會、中華慈善總會經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)統(tǒng)一接受、發(fā)放非典捐贈物資以外，各種草根非政府組織開始出現(xiàn)。“協(xié)作者”面對300萬外來農(nóng)民工緊急啟動“北京外來工預(yù)防非典型肺炎暨減災(zāi)能力建設(shè)”；“北京惠澤瀛咨詢服務(wù)中心”緊急策劃推出分別針對醫(yī)護(hù)人員和患者的“黃絲帶行動”與“天使家園熱線”；北京紅楓婦女熱線、進(jìn)城務(wù)工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會公益熱線與各大學(xué)等9家機(jī)構(gòu)聯(lián)合開通“非典心理援助熱線”。在這些非政府組織中，許多NGO是在SARS期間才成立的，與1998年抗洪臨時動員起的資源不同，非政府組織在SARS過后，將對于這些群體的關(guān)懷依然延續(xù)了下來。

角色

在突發(fā)性公共事件發(fā)生時，NGO到底能夠扮演什么角色，發(fā)揮什么樣的作用呢？

毫無疑問，NGO扮演著危機(jī)應(yīng)對和服務(wù)的直接提供者的角色。社會服務(wù)是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織在危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮著大量的救助服務(wù)功能，它們不僅在危機(jī)一線進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，募集資金、運(yùn)輸物資、救助災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷，而且在危機(jī)后重建和秩序恢復(fù)的過程中，提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的服務(wù)。

公共資源使用和公共服務(wù)績效的督促者也是NGO重要角色之一。每一次的公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，而且很多調(diào)動是非常規(guī)的、緊急程序的。非政府組織的監(jiān)督意向有利于公共資源的合法使用和更好發(fā)揮作用。如在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時發(fā)現(xiàn)了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機(jī)構(gòu)提出了建議，幫助它們進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。

不可忽視的是，NGO還是發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患和提供專業(yè)建議的預(yù)防者。很多非政府組織具有很強(qiáng)的專業(yè)知識、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并擁有一大批資歷豐富的專家隊(duì)伍。這支專業(yè)隊(duì)伍與正式組織機(jī)構(gòu)中的專家資源不同，他們基于興趣和責(zé)任，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作領(lǐng)域上縱橫交錯，聯(lián)結(jié)成一種社會資本，細(xì)致地體察著社會的不同角度。它們所提供的信息和專業(yè)知識，以及它們基于宗旨的社會行動，對于及時發(fā)現(xiàn)社會隱患做出秩序內(nèi)的調(diào)適，增加應(yīng)對自然危機(jī)的能力均具有重要意義。

優(yōu)勢

與政府統(tǒng)一、層級管理模式不同，非政府組織作為一種社會自治機(jī)制，貼近社會、多元、靈活、與人們網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)，其組織特性決定了它在公共危機(jī)管理中也具有獨(dú)特優(yōu)勢。

自我組織機(jī)制所帶來的反應(yīng)優(yōu)勢是NGO最重要的優(yōu)勢之一。非政府組織作為一種社會自治機(jī)制，決策是分散而獨(dú)立的，它們可以對危機(jī)事件及時做出反應(yīng)，迅速滲入事件的各個環(huán)節(jié)。在時間作為一個關(guān)鍵因素的危機(jī)應(yīng)對過程中，非政府組織無疑是一個不可替代的角色。

同時，NGO所具有的多中心決策還能帶來滿足特殊需要的優(yōu)勢。危機(jī)的發(fā)生往往會涉及方方面面的影響，從重大的生命財(cái)產(chǎn)到細(xì)微的情緒心理。政府在危機(jī)應(yīng)對中必然抓緊急的、重要的事件解決，必然要忽視掉許多細(xì)節(jié)。比如面對非典，大量的資源調(diào)配固然重要，一個醫(yī)院缺少電風(fēng)扇或者缺少護(hù)工是否被注意到？資源調(diào)配向大型醫(yī)院，但小醫(yī)院的口罩能否滿足？各大單位全面布置，散在工棚里的農(nóng)民工有否受到照顧？醫(yī)療工作大力開展，病人和非病人的心理緊張是否來得及體會？對于一種效應(yīng)呈幾何數(shù)擴(kuò)散的危機(jī)而言，沒有哪個細(xì)節(jié)是不重要的。這個時候，非政府組織的活躍，可以滿足各類群體的特殊需要。

政府行為一方面容易忽視細(xì)節(jié)，另一方面還可能造成資源的過度動員，NGO專業(yè)化所帶來的效率成本優(yōu)勢，正是政府行為無法企及的目標(biāo)。非政府組織大小不一，領(lǐng)域各異，分別針對某一地區(qū)、某一問題獲得更直接的信息，反應(yīng)有的放矢、目標(biāo)單一明確，從而面對同樣的問題，它們減少了應(yīng)對成本，大大避免了過度動員。

NGO由于貼近社會，還能帶來資源動員優(yōu)勢。由單位統(tǒng)一發(fā)動或者統(tǒng)一籌集物資固然便于管理，但是它遠(yuǎn)離人們的生活，不如身邊的事情更容易調(diào)動人們參與的熱情。如果社會上存在多元的籌資渠道和接納志愿者的途徑，就會有更多的物質(zhì)和人力資源加入到事件處理中來，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對的力量和效果。

危機(jī)處理對于政府而言是一個應(yīng)急過程，而非政府組織由于具體、專一、多種多樣，往往具有更多的緩釋能量，使其能夠發(fā)揮持續(xù)作用：一方面，既有的非政府組織在其宗旨指引下，對于危機(jī)后重建、心理影響消解、弱勢群體扶助等均可發(fā)揮更持續(xù)的作用；另一方面，非政府組織可以因事而易，因時而易，及時彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不足。事實(shí)上，許多重大的危機(jī)往往促成一大批相關(guān)非政府組織的建立，為事后服務(wù)提供大量的補(bǔ)充功能。