“區域封殺”背后的公共管理

[案例]

北京發布最嚴厲的“區域封殺令”

據報道，由于廣東省潮安縣12家企業的產品被多次抽檢質量不合格，2005年6月14日，北京市食品安全辦公室正式對外宣布：全面禁止潮安地區果脯、蜜餞類產品在北京市場的銷售，責令全市經營者停止購進和銷售該地區的同類產品。這就意味著潮安縣相關產業的800余家生產企業被整體清退出了北京市場。由于同樣的原因，被“封殺”的還有原產于天津市薊縣的菌類罐頭。

雖然此前我國相繼發生了“南京冠生園”事件、“金華火腿”事件、“山西假酒”事件、“廣州毒米”事件等等一系列有關食品衛生和公共安全，以“株連”進行市場自衛的事件。但是，這一“區域封殺令”是迄今北京在食品安全領域采取的最嚴厲的措施，實際上也是建國以來本區域市場對外區域產品實施的首次全面“封殺”。

[解讀]

超限度懲罰與公共責任推卸

出于保護本區域消費者身體健康的考慮，將不合格商品清理出市場，對生產不合格產品的廠商進行懲罰，這是政府主管部門的職責所在，既合理也合法。但對出現不合格產品地區的同類產品進行全面“封殺”卻值得商榷。政府對市場的監管和介入必須具有一定限度，不能在“公共利益”的名義下任意行使公權力。北京市的“封殺令”人為地擴大了12家不合格廠家的消極外部性，由全部生產者承擔了應由少數人承擔的懲罰，“無辜者受害”違背了市場內生的公正公平原則。

“封殺令”是狹隘的“經濟保護主義”的表現，政府監管部門不做細致、科學的分類管理，不主動與出產地的監管部門協調，而是以簡單、粗暴的方式干預市場，試圖以一紙“全面封殺”的禁令將問題拒之門外，實現“一勞永逸”。事實上任何區域的市場監管都不可能盡善盡美，如果每個地方政府都抓住其它地方商品的“百密一疏”而高舉“封殺”大棒，以對其他區域商品實行“株連”的方式進行超限度懲罰，加大對方的損失成本，迫使對方不得不采取措施改善產品質量，從而實現區域市場自衛。最終只能導致惡性循環和“畫地為牢”式的市場分割，已經逐漸成型的開放式市場經濟又將重回各自為政、相互隔絕的自然經濟。

這說明在“封殺令”出臺過程中決策者對于局部利益和全局利益、短期利益和長遠利益缺乏通盤考慮，表面看來既保障了轄區內公眾的身體健康，又提高了工作效率，政府部門盡到了職責。實際上“解決”了本區域的問題，卻將矛盾轉嫁給別的區域，既加大了社會總體成本損失，又加深了區域矛盾與隔閡。這種“自掃門前雪”的做法實際反映了政府部門的狹隘自利性和對公共責任的推卸，是一種“得理不饒人”的霸道邏輯與政策取向。

程序瑕疵與行政違法

北京市的“封殺令”不僅在政策取向上存在沖突，而且在具體的操作上也存在著程序瑕疵。

首先，有關部門沒有按規定將不合格內容告知被抽查企業，沒有盡到告知義務。其次，行政機關將執法內容和重要相關事項告知相對方之后應當履行聽取陳述和申辯的義務，但本案中行政執法者也沒有盡到上述義務，甚至沒有告知申訴期限，剝奪了行政相對方陳述和申辯的權利。第三，北京市食品安全辦沒有按規定召集業內專家進行科學地評估，也沒有組織專家評審會給予廠商們接受專家質詢和答辯的機會。第四，從“封殺令”的最終結果可知，由于潮州市、潮安縣的相關領導組成協調小組赴京“斡旋”之后，大部分蜜餞類產品就得以恢復銷售。在沒有明確的法定事由出現之下，政府的執法行為便草草收場，法律程序的嚴肅性令人擔憂。

以上程序瑕疵實際上將行政相對方，即廣大生產廠商排除在政府政策過程之外，整個決策過程成為一個“暗箱”，導致政府監管的權威性和合法性受到嚴重質疑。政府不能以身作則遵守法律條文和法定程序，表明政府對市場的監管存在相當的隨意性。

公共管理主體缺位與公眾參與不足

作為公共管理主體之一，公眾有權利充分參與公共事務的管理，了解真相、發表意見，參與決策過程，使公共決策切實保障實現公共利益最大化。但北京市“封殺令”的出臺過程不僅將相對方生產廠家排除在外，而且也將廣大消費者群體，即公眾排除在外。

根據北京市食品辦的信息，已經多次在廣東潮安地區這12家蜜餞果脯生產廠家抽查發現質量問題，但沒有及時向消費者發布相關信息，或至少是沒能有效地警示消費者，致使“封殺令”發布后，很多消費者莫名其妙，不知個中原因。同時作為商品的直接受眾，消費者的意見應該對處理方式和程度起到決定性作用。政府部門既沒有采用各種方式充分了解消費者意見，也沒有組織專門的聽證會，讓公眾了解內情，正確作出判斷和選擇。而是憑“想當然”的“為人民服務”作出了全面封殺的處理決定。另外，沒有對部分偏好廣式果脯蜜餞的消費者給予適當的交代，無形中強行壓抑了消費者偏好，降低了這部分消費者的福利水平?？梢姡娭黧w地位的缺失，公眾參與不足，公眾意志沒有得到體現，政府越俎代庖應該說是“封殺令”的一大弊病所在。

非常態樣本與運動式公共管理

北京市食品辦公室出臺的“區域封殺令”，其理由的正當性并不必然說明行為過程和結果的正當。懲罰性處理本應準確針對不合格商品和廠家，但“封殺令”缺乏全局性考慮，過于簡單、粗暴，打擊范圍過大，人為擴大了不合格生產企業的負外部性，在禁令發布、執行過程中存在著諸多法律程序上的瑕疵，具有封閉性、神秘性，缺乏公眾參與，造成社會整體利益受損，得不償失。

“區域封殺令”只是一個針對市場中不合格食品進行規制的權宜之舉，是一個短期行為，具有運動化、戰役化的特征，缺乏對食品安全的持續性、常態化監管，這就導致了運動式的行政管理。當某一方面問題異常突出、社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、“嚴打”之類的階段性突擊方式解決問題，因而總陷于消極被動的境地。階段性突擊取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的問題?！皡^域封殺令”不是一種制度化、常態化的政府監管行為，管理者沒有把日常工作重點放在食品安全監管的持續改進上，導致實際監管效果難盡人意。

[啟示]

政府行為：合法化與合理化

由于政府之間以及政府與公民和市場主體之間的地位不平等，政府極有可能憑借強勢地位侵害其他主體的正當權益，為對抗和約束政府可能出現的不當行為，必須將政府行為納入法制軌道。市場經濟是以法治為基礎的規則經濟，政府的權威和強制力均來自法律，只有依法實施對社會的管理才具有合法性。

地方政府：合作與共贏

公共事務往往是跨區域的，當本區域的公共事務涉及其他區域和全局利益的時候，就要求地方政府既要堅定維護本區域利益，又要有全局觀點，通盤考慮。“區域封殺”反映了決策者視角的偏狹，缺乏全局眼光，為維護本區域利益而試圖將矛盾轉嫁，而實際上一旦商品缺乏，自然市場流通不暢，供需不旺，市場低迷，消費者需求也難以得到滿足，損人而不利己。所以北京市的監管部門應該積極與廣東、天津等地區的有關部門溝通，通力合作，聯手行動清除市場中的害群之馬，將其危害性降低到最小，保證市場的健康和秩序，使各種商品和要素能夠自由順暢的流通，生產者盈利，消費者福利也能得到有效的提高，市場繁榮，經濟活躍，各方共贏才是多重博弈的最優解。

市場監管：制度化與常態化

地方政府市場監管機構應站在中立、超脫的立場上對經濟活動進行調節，使市場獲得獨立發展的自主性。另外要培育和促進非政府組織的發展，可以將部分行政權力轉移給各種非政府組織，讓其代替政府行使部分調控及組織公共產品供給的職能，逐步形成以政府為主體和民間組織相配合的運行機制。

在市場經濟條件下，市場監管作為政府基本職能之一必須要制度化、常態化，并在工作中進行持續改進。尤其在食品領域，時時刻刻關系到成千上萬公眾的身體健康和生命安全，必須建立食品安全的長效機制，以制度將工作細化到各個具體環節，以細節促安全，不能“急來抱佛腳”靠突擊式、階段式的運動來進行管理，更不能以簡單的“區域封殺”而一封了之。

（作者單位：北京師范大學管理學院）