青島創新施政模式

2005年7月10日，青島電視臺“市民會客廳”里，山東省委副書記兼青島市委書記杜世成、青島市長夏耕，就如何發揮青島龍頭帶動作用、縮小南北城市差距等群眾普遍關注的熱點難點問題，與300多名市民代表進行了坦誠的對話、交流和溝通。

據了解，青島市借助電視對話，來推進地方的民主政治進程，在全國尚屬首例。而這僅僅是“我為青島發展獻計策”市民月活動的眾多形式之一。

翻檢青島官方提供的材料，我們發現，以“民”字為關鍵詞的施政理念與具體舉措比比皆是———“問政于民”、“聽政于民”、“議政于民”……。一直甘做“品牌經濟”幕后推手的青島政府，近來突然一改慣常之低調，頻頻與市民、商界、媒體、學界聯動，以各種可能的形式，不斷推進施政創新。

那么，青島為什么要推行施政創新？它“新”在哪里？有哪些值得吸納和借鑒的地方？又有哪些需要繼續完善之處？

“市民月活動”：決策機制的根本轉向

《決策》記者在青島聽到這樣一段佳話：在2003年第一屆“我為青島發展獻計策”市民月活動中，青島市自由撰稿人于清教抱著試試看的心理，在網上發出了一條《“民心工程”：讓市民代表參與驗收如何？》的建議。建議中，于清教尖銳地指出：

“民心工程”驗收環節中的許多方面不能令人滿意。有的建設單位和施工單位只做表面文章，隱蔽工程則大肆“糊弄”，這樣的工程單憑幾個主管部門的簽字驗收往往存在“腐敗嫌疑”，也經常致使“民心工程”變成“民憤工程”。既然是“民心工程”，筆者強烈建議選擇部分市民代表參加驗收和監督。

令于清教大為驚訝的是，10多天之后，青島市建委就以8項制度給以“回復”：聽證制度、公示制度、問詢制度、巡視制度、跟蹤制度、參驗制度、交接制度、通報制度。其后不久，他又接連被市建委邀請參與海濱步行道、東西快速路兩項“民心工程”的檢查驗收。

“沒想到市民一條小小的建議，對政府的影響居然如此之大！”于清教感慨萬千。此后，他又多次向一些政府部門提出意見，每次得到的回復都非常及時，而且能夠看到具體的行動。他說：“現在，政府有關部門對百姓意見更重視了，反應更靈敏了。市民月活動改變了我，因為在市民月活動中受到鼓勵，這兩年我對城市的責任感更強了?！?/p>

肇始于2003年7月的“我為青島發展獻計策”市民月活動，如今已是聲名在外。其宗旨“問情于民、問意于民、問計于民、問策于民”，被視為青島政府決策機制發生根本轉向的重要標志。

青島市政府調查研究室副主任于宏偉告訴《決策》記者，這項活動是在市委書記杜世成的動議下開展起來的。中共十六大之后，新一輪政府創新運動在全國范圍內興起。杜世成也在反復思考：推進民主政治建設進程，青島能不能率先啟動、破題？最終，他選擇以“改革和完善黨委、政府決策機制”為突破口，載體就是“我為青島發展獻計策”市民月活動。

“我準備聽一些刺耳的意見。群眾有幾句牢騷話不算什么，有些發泄出來更有利于理順情緒?！倍攀莱扇缡钦f。2003年，青島一次較大規模的調查表明，市民對政府工作表示滿意和基本滿意的比例占42.9%，一般占31.1%，不太滿意和很不滿意的占16.4%，平均滿意度為52分。

市民月活動期間，青島市民通過青島新聞網、青島政務網、金宏網及政府公開電話、市長公開信箱或直接來信的方式，圍繞“繁榮青島、平安青島、文明青島”建設發展積極建言獻策。各級黨政領導通過舉辦市民議事廳、電視對話、網上對話、專題座談等形式，與市民就一些社會普遍關注的話題進行“零距離”溝通。此外，還廣泛開展“訪貧問苦送溫暖、訪賢問能促發展、基層談心保穩定”的“三訪談”活動。

通過如此之多的渠道與市民溝通，意味著官員隨時可能“遭遇”市民的質詢。市長夏耕在與市民網談時，一位網名為“我和市長有個約會”的市民就問：“城市應急預案對于咱們青島來說，是一個必須面對的問題。請問夏市長，作為城市的管理者，你和同事們是否已經有所行動了？”

四方區區委副書記陳立新在接受媒體采訪時感言：沒有市民月活動時，政府只能通過專題調研和人大、政協會議等辦法了解民情民意。盡管如此，“點”仍然不如市民月活動多，“面”仍然不如市民月活動寬，離老百姓仍然不是那么近。2003年市民月活動啟動以后，四方區多次召開區領導與群眾面對面的懇談會、“三訪談”，直接地面對老百姓的情緒、老百姓的苦衷，這對我震撼挺大，我感到壓力很大。

青島市民的大量意見建議不同程度地改變了青島。上至北部大開發、建設“帆船之都”等事關青島大發展的建議，下至平改坡、一戶一表改造等與居民生活息息相關的問題，都在接下來的政府決策中得到切實有效的回應?！稕Q策》記者從青島市民活動月組委會辦公室獲悉，2004年，青島市民共提出各種意見建議11297條，市一級領導閱看了近千份市民建議，作出辦理批示的達200余條，有7件被列入了2005年市政府為民要辦的12件實事中。

“政務考核官”：引入社會評估力量

2005年元旦前后，整個青島都沉浸在歡樂祥和的節日氛圍中。然而，一些政府部門的空氣卻似乎略顯凝重，個別部門領導甚至正為自己能否“安穩過年”提心吊膽。

原來，一樁關乎他們仕途命運的改革，即將在青島80多個市直單位和12個市區機關上演。這就是1月6日推出的“政務考核官”制度。

與以往單純的政府內部考核不同，“政務考核官”制度最明顯的變化是吸納了部分人大代表和政協委員。他們作為民意代表，不僅被遴選參加青島目標政績考核工作培訓班，而且通過了全市目標績效考核上崗資格考試，成為該市首批拿到上崗證的政務考核官之一?！跋驴忌稀?、“外考內”和“民考官”不同程度地替代了過去的“上考下”、“內考外”和“官考官”，正是一些政績不佳的政府官員心中沒底的原因之一。

其實，按照制度設計者的設想，這項制度最具威懾力的地方，應該是將這些部門的業績評定和主要干部的升遷使用掛鉤。根據青島市有關規定，對考核不合格或末三位部門的主要領導實行誡勉，連續兩年考核不合格或末三位的，給予待崗或降職處分。

正因為這一規定觸動了一些部門的利益，“政務考核官”制度最終引起較大程度的反彈。據知情人士透露，這些部門對這項制度的設計頗有微詞，認為其考核的結果不夠科學，個別部門甚至已經悄然退出了考核。

青島市委黨校趙立波教授對此并不感到奇怪。作為青島市委黨校《政府施政模式創新研究》課題組主要成員之一，他告訴《決策》記者，青島的目標管理績效考核制度，其實是嫁接現代企業管理中的先進管理理念和方法。這種理念和方法本身并非十全十美，更何況政府、企業在價值取向和管理模式上差異很大，政府部門之間的個體差異也很大。當前，青島“政務考核官”制度迫切需要解決的問題仍然是：有沒有一個科學的考核標準？有沒有行之有效的考核技術把他們鑒別出來？有沒有配套的機制使之落到實處？

青島市委督察室副主任展旭杰在接受《決策》記者采訪時，則把原因歸咎為中國缺乏專事地方政府考核的民間機構和人員。在他看來，讓人大代表、政協委員參加政府績效考評雖較之以前更為科學，但依然帶有濃重的官方主導色彩。相比之下，引入專事地方政府考核的民間機構更具獨立性，評估結果可能更容易讓各方接受。

據《決策》記者了解，中國第一家由民間發起的地方政府績效評估機構設在蘭州大學，成立時間為2004年12月18日。中心成立后雖然做了首次“民評官”的大膽嘗試，但政府有關部門對其評估結果同樣持保留態度。不過，創始人包國憲認為，地方政府績效評估多元化，是一個值得期待的方向。

看來，青島“政務考核官”制度仍是一次實驗之舉。誠如趙立波教授所言：政府施政創新，應當是一種積極的、累進的創新，指望它一蹴而就幾乎是不可能的。

民本施政與政府轉型

杜世成曾將青島的施政創新歸納為12個字：“問政于民、聽政于民、議政于民”。所謂“問政于民”，一是每年7月舉行的“我為青島發展獻計策”市民月活動，二是通過效能投訴電話等形式，構建起體察民情、了解民意的長效機制，三是建立市民建議辦理反饋機制，要求做到“每條建議意見都有答復”。所謂“聽政于民”，一是公共事項決策聽證機制，二是全面推行政務公開和服務承諾，三是建立基層民主聽證制度。所謂“議政于民”，即是建立重大決策專家咨詢與市民參與討論制度、群眾對黨政機關作風進行監督評議制度。

這些，其實都是對青島傳統施政模式的創新與完善。

青島市委黨?！墩┱Ｊ絼撔卵芯俊氛n題組曾撰文直陳青島傳統施政模式的四點不足：其一，政府各部門在改革創新的動力上差別較大。其二，政府職能錯位、越位、缺位現象在管理和服務中不時有所體現。其三，上下協調性差、執行力弱、部門利益至上等傳統體制弊端還在政府實踐中不同程度地存在。其四，現代信息技術手段應用的范圍相當有限，對政府具有革命作用的電子政務剛剛展開。

2001年以來，青島一直致力于“五項工程”改革和“學習型、競爭型、服務型、創新型”四型機關建設，要旨也在于促進政府職能的轉變和行政效率的提升。而借助民意的推手，來倒逼政府自身的改革，同樣不失為一大有效策略。

“這些施政新模式表明，公民與政府及公共管理者之間雙向協調、溝通機制在青島已經生成?！壁w立波教授認為，青島的行政管理體制開始由過去單純的對上負責，逐漸過渡為對社會負責、對群眾負責。

“民心的向背是青島核心競爭力的所在?！痹诮邮苋嗣窬W記者采訪時，杜世成曾這樣說?？磥?，青島政府的施政創新，從某種意義上講，已經超越了單純的政府改革層面，成為引領青島發展的一項具有決定意義的戰略工程。