政府危機管理之五大軟肋

垂直管理：重心上移與效率低下

從原則上說，各種危機事件大都起源于地方，地方理應成為事件的第一反應者。但是，由于我國當前不同層級間政府的權責缺乏明確規定，在危機管理中基層往往過于依賴上級政府，導致上級政府管理部門疲于奔命。

目前，西方發達國家的危機管理一般都堅持“分級響應、重心下移”的原則。它們擁有從國家到地方的多級管理機構，分布在不同層次的指揮機構和救援力量。根據災害的種類、規模、發生的可能性、社會影響程度等因素，實行分級管理，規定相應級別的機構啟動指揮系統實施救災。

以我國目前的政治和法律的制度安排，群眾面臨的各種矛盾和問題都應該能夠在當地得到解決。基層黨委、政府、人大、政協和法院、勞動仲裁等機構，都應該成為群眾利益受到侵害時的投訴渠道。但是，我國現行的應急管理體系較多地延續了計劃經濟體制下形成的分災種的行業垂直管理模式，應急管理的重心過于上移，權力過于集中于上級部門，雖然權力集中便于調動資源，但它最大的問題是效率低下，成本很高，容易造成資源浪費。

職能分割：多頭管理與協同不暢

隨著突發事件的綜合性和超地域屬性日趨明顯，應急管理中的處理事務涉及從交通、通訊、消防、信息、醫療衛生、救援、安全、環境到軍事、能源等部門，幾乎包括了所有政府部門。這就要求相關部門協同運作，快速有序地采取措施，盡快控制事態發展。911事件發生后，美國聯邦政府的核心應對部門和相關支援部門都迅捷有序地采取措施，相互交織卻有機協同。同樣，英國倫敦爆炸事件發生后，英國內政部、警察部門、情報部門等主要負責部門以及交通部、文化部、地鐵公司等部門根據各自職責，協同應對襲擊。

反觀我國，雖然地震、防旱抗汛等專業部門在防范和應對單一性事件時能力較強，但由于缺乏常設性的危機管理綜合協調機構，導致復合型事件發生后各部門容易相互扯皮、踢皮球，影響應急管理的效率。我國現有的緊急救助服務系統大致分為兩類。一類是緊急救助電話（包括110、119、122、120等），其功能主要以緊急救助為主。另一類是以“*長電話”為龍頭，由政府有關部門和單位的值班電話或服務電話組成的“群眾呼聲電話網絡”，其主要功能是接受群眾的投訴、建議、批評等。由于各救助系統互不隸屬，資源不能共享，政府應急管理處于多頭管理的狀態，導致各部門之間很難快速協調，應急處置效率低下。

建設誤區：重應急能力與輕社會教育

危機管理貴在平時，即在日常生活中通過教育、培訓以及情景訓練等，樹立正確的危機意識，增強全社會的自學習、自適應能力。倫敦爆炸事件針對公交系統的低烈度襲擊基本癱瘓了倫敦城區，但它并未造成混亂和恐慌，倫敦市民在人員撤離和救援中也表現出很好的心理素質和實際應對能力。在震驚全球的印度洋海嘯災難中，一個10歲的英國小姑娘發現海水的異常變化后，因為懂得海嘯方面的知識，通知其他游客從而使得100多位游客幸免于難。因此對政府官員和民眾的應急訓練至關重要。例如在德國，有120多萬現役志愿消防隊員，擁有50萬義務工作者的5個志愿者組織，以及聯邦技術救援機構提供的7.6萬名志愿工作者，志愿者的義務工作構成了德國救助體系的支柱和基礎。

相反，我國目前在危機管理建設過程中，出現了一種重政府應急能力建設、輕全民危機教育和培養的傾向。這導致整個社會的危機意識比較薄弱，自救意識和應對能力較差。目前，我國公務人員的培訓系統已經逐步開始重視危機管理的內容，但整個社會的公民素質教育體系、危機意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏，更無從談及緊急狀態下的心理防范、法律救助和心理援助。最近多項對青少年學生進行的應急自救常識和逃生技巧情況的調查結果均顯示，青少年學生的應急自救能力堪憂，這應當引起高度重視。

重心傾斜：事后處理之急與預警準備之弱

危機管理是一個過程，包括事前的預警、準備，事件發生后的快速反應，事后的評估、學習，而不僅僅是一個應急反應的問題。此次倫敦爆炸，倫敦市民之所以表現出很高的素質，重要原因之一就在于在此次倫敦爆炸之前，英國警方和情報部門早就認定倫敦將成為恐怖襲擊的目標，而且早就把防范重點放在倫敦地鐵上。2003年9月7日，倫敦舉行的9·11以來首次反恐演習，就是針對提高地鐵系統受到大規模恐怖襲擊后的反應能力。西方國家也非常重視調查評估，從危機中學習。例如，美國政府定期頒布《國家安全戰略報告》，對美國可能遭受的各種威脅和危機進行全面評估，作為一段時期內國家安全工作的指導；9·11事件發生后，美國于2002年底成立獨立調查委員會，負責對9·11事件前后美國的外交、情報、移民、商業飛行以及恐怖組織的資金流動等方面進行調查，并及時發布調查結果。

我國現有的危機管理體系，比較注重事件發生后政府如何快速反應，而對預警分析和學習評估，總結發現危機事件可能發生的一些線索重視不夠，這就造成了對每年度或者更遠的時間內，可能產生的各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮，對一些明顯可能成為危機事件的問題，缺少事先詳細的預警分析，結果導致政府危機管理往往是被動反應模式。近期我國一些相同性質的事件接二連三發生，表明政府從危機中學習的能力不足。其原因在于，對危機事件的調查評估主要局限于政府內部，調查結果也局限于特定的范圍，人大、社會、媒體等的參與比較有限。

本末錯位：重視危機管理與忽視常規管理

危機管理與常規管理是相輔相成的。危機管理能力的提高，根本上有賴于常規管理的完善，鏟除事件發生的土壤。

美國危機管理體系經歷了一個從不完善、指揮協調不順暢、社會資源不能充分利用到運轉協調、統一高效，不斷學習、總結經驗、增強適應能力的過程。經過幾次危機的考驗后，美國政府加大了對緊急事件救助的力度，從機構設置、輿論宣傳、社會動員等諸多方面對危機進行系統、有效的管理。在應對9·11事件之類的恐怖主義方面，美國政府在1995年的俄克拉荷馬城爆炸案和東京地鐵毒氣案發生之后開始給予了新的重視。9·11事件發生后，美國很快就成立了國土安全部，整合現有的反恐怖主義力量。

我國個別地方在危機管理建設過程中，往往采取一種簡單的疊加式思維方式，頭痛醫頭、腳痛醫腳，對于如何充分實現常態管理和非常態管理的有機結合思考不夠，很難使得國家應急管理工作基于制度，成為規范。這實際上是一種只做加法、減法，不做乘法和除法的思維。其結果是，無法將危機管理同常規管理作為一個整體來考慮，導致在應急管理中治標不治本，留下了不少后遺癥，只好針對后遺癥又出臺一系列的政策和方案，循環往復以至問題沒有得到根本解決，政府管理部門卻忙得暈頭轉向。