官員帶薪下海：突破底線的淘金之路

2005年6月初，河南省駐馬店市西平縣掀起了一場所謂的“政改風(fēng)暴”，規(guī)定在3年的時(shí)間內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的干部職工都必須強(qiáng)制性脫崗“下海”一次，“下海”前兩年，不僅編制不變、職務(wù)職級不變、工資待遇不變，并且不影響正常年度考核、評選先進(jìn)、工資晉升和職稱評聘。至今，該縣已有2278名黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位官員職工獲準(zhǔn)離崗鍛煉，占總?cè)藬?shù)的35%。

西平縣的“新政”并不是“吃螃蟹”的舉動(dòng)，上個(gè)世紀(jì)90年代初，我國出現(xiàn)了第一輪官員“下海熱”。早在1995年，貴州省羅甸縣就作出“干部打工、借地育才”的決策，一批省直機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員“提著烏紗帽”到沿海地區(qū)去打工。2001年，湖北咸安區(qū)推行“選派干部南下打工”制度，隨后的幾年里，一批批選派干部被強(qiáng)行推“下海”接受市場的“洗禮”。另外，吉林省榆樹市、江蘇省揚(yáng)州市等地也出臺(tái)了“保留身份、保留職務(wù)、保留待遇”的“離崗創(chuàng)業(yè)”舉措。2004年，遼寧和山西兩省相繼出臺(tái)類似措施，新一輪官員“下海熱”正在形成。

無論是“離崗創(chuàng)業(yè)”還是“帶薪下海”，這些措施一出臺(tái)就引起頗多爭議，媒體上批評之聲不斷，不少人對其合理性提出質(zhì)疑。就筆者個(gè)人而言，對當(dāng)前基層政府的簡政困局也感頗多無奈，因此對西平縣的改革初衷似能理解，但對其令官員“帶薪下海”的做法實(shí)難茍同。官員“帶薪下海”不是應(yīng)該慎行或緩行，而是應(yīng)該立即終結(jié)或叫停！

“零風(fēng)險(xiǎn)”離崗有悖社會(huì)公平

美國著名倫理學(xué)家約翰·羅爾斯認(rèn)為，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等可以存在，但必須基于這樣一個(gè)前提，即最大限度地使先天有利條件最少的那部分人（如非熟練工人）受益。只有如此，人們才可能發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)可并接受社會(huì)差別的存在。羅爾斯為社會(huì)設(shè)計(jì)了一個(gè)非常理想的狀態(tài)，希望社會(huì)制度在理性支配下，使利益的分配能夠盡量向社會(huì)的弱勢群體傾斜，以期讓所有的社會(huì)成員達(dá)到平等的初始狀態(tài)，從而保證社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。客觀地講，羅爾斯所描繪的社會(huì)理想狀態(tài)的確帶有現(xiàn)代烏托邦之嫌，但其“最少受惠者最多得益”的原則對公共政策制定無疑具有重要的指導(dǎo)性意義。

官員是一個(gè)特殊的利益群體，掌握著很大的公共權(quán)力，和其他社會(huì)群體相比處于優(yōu)勢地位。官員“帶薪下海”，如此優(yōu)惠政策，對于那些沒有處于官員之列的勞動(dòng)者來說，恐怕是難以享受到的。社會(huì)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)了，勞動(dòng)力的流動(dòng)已成為常態(tài)，流動(dòng)必然伴生就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)要由勞動(dòng)者自擔(dān)，這是市場原則，官員也不能例外。為什么政府單要為其系上“安全帶”、備上“救生圈”呢？政府讓官員“零風(fēng)險(xiǎn)”離崗，會(huì)讓那些不是官員的勞動(dòng)者怎么看？

當(dāng)我們把看問題的視角擴(kuò)展到全民的角度時(shí)，就是僅從最基本的公平觀出發(fā)，人們對官員“帶薪下海”也難以接受的。在當(dāng)前下崗工人、擇業(yè)農(nóng)民數(shù)量不斷增多的情況下，對各級政府部門來說，消除官員中存在的“地位特權(quán)”，讓官員從“與眾不同”走向“與眾相同”，才是治標(biāo)也治本的改革之道。

“帶病”的“帶薪下海”決策

英國學(xué)者霍格伍德和彼德斯在1985年出版的《公共政策的病理》一書中，他們運(yùn)用了醫(yī)學(xué)的比喻對社會(huì)問題進(jìn)行了系統(tǒng)的“病理”分析（疾病發(fā)生、發(fā)展的過程和原理：疾病的征象、特點(diǎn)、癥狀和影響），提出要通過多種方式，從不同角度認(rèn)識(shí)和分析社會(huì)問題這一復(fù)雜現(xiàn)象，從而確定有效的“診療”方案。霍格伍德和彼德斯兩人對社會(huì)問題的研究思路，不僅在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，而且在公共政策領(lǐng)域都引起了極大的反響。

醫(yī)源性疾病是病理分析中的一個(gè)概念，它指的是人們在求醫(yī)治病的過程中，由于某種因素又得了新的疾病。從診療角度看，可能有多種因素導(dǎo)致醫(yī)源性疾病，如醫(yī)生缺少醫(yī)德，醫(yī)護(hù)人員專業(yè)水平參差不齊，醫(yī)院管理出現(xiàn)問題等多個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)問題有時(shí)也會(huì)帶有醫(yī)源性疾病的特征，治療某種社會(huì)疾病的“良藥”，可能正是導(dǎo)致其他社會(huì)疾病的原因。

顯然，官員“帶薪下海”是一種“帶病”的改革措施，可稱為政策源問題（政策在力求解決某些問題的過程中導(dǎo)致其它新的問題產(chǎn)生）。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)有著明確的分工。簡而言之，企業(yè)以追求利潤最大化為“天職”，政府以服務(wù)社會(huì)為己任。由此確定了官員和企業(yè)家兩種不同性質(zhì)的社會(huì)角色，各自具有不同的領(lǐng)域邊界和游戲規(guī)則，二者不能混淆。

官員“帶薪下海”雖說是在市場中學(xué)習(xí)游泳，卻又帶著一個(gè)政府的“尾巴”，難免有亦官亦商，政企不分之嫌。這勢必會(huì)破壞市場經(jīng)濟(jì)最基本的游戲規(guī)則，說得嚴(yán)重一點(diǎn)，有可能會(huì)變市場經(jīng)濟(jì)為“仕場經(jīng)濟(jì)”、“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”。

“消腫”政府機(jī)構(gòu)的良方？

政策制定是一種目的性很強(qiáng)的行為抉擇，明確既定目標(biāo)，做到有的放矢，這是最基本的要求。每一位業(yè)余圍棋選手可能都曾有過這樣的體驗(yàn)：在布局階段自己所選擇的定式主要是為了獲取外勢，但進(jìn)入中盤當(dāng)雙方棋子都糾纏在一起時(shí)，黑白廝殺中往往會(huì)一時(shí)興起，把自己最初的目標(biāo)拋在腦后，想方設(shè)法撈取實(shí)利，等于自己去化解在開始時(shí)費(fèi)力形成的外勢，待到夢醒時(shí)，一切都晚了。戰(zhàn)術(shù)上的勝利可能是戰(zhàn)略上的失誤，違背初衷的做法被視為政策之大忌。

政府改革的目的是提高政府工作效率，更好地為社會(huì)大眾服務(wù)。官員“帶薪下海”的措施盡管對機(jī)關(guān)減員具有極大作用，但能不能提高機(jī)關(guān)工作效率卻很值得懷疑。這項(xiàng)措施帶有明顯的利益驅(qū)動(dòng)特征，因而導(dǎo)致大批官員主動(dòng)離崗。難道要走的都是冗員？留下的都是精兵？政府不是可有可無，相關(guān)事項(xiàng)也不是誰都能干。減員絕不是目標(biāo)，增效才是改革的關(guān)鍵。實(shí)事求是地講，一些地方政府工作效率低下，制度成本過高主要還是因?yàn)檎块T運(yùn)行體制不暢，與官員人數(shù)的多寡并沒有必然的聯(lián)系。

也許有人會(huì)說，學(xué)者們總是喜歡從理論出發(fā)研究問題，沒有考慮現(xiàn)實(shí)中基層改革的難處：要改變機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的局面，還要有效推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“帶薪下海”實(shí)際上是一種無奈的取舍，不如此，又何為？但是，在這里我們要問的是，在現(xiàn)有體制不變的情況下，以犧牲公共利益的高代價(jià)暫時(shí)性地送走了一批官員，一時(shí)“消腫”之后誰能保證今后就不會(huì)反彈？

無關(guān)乎公共利益的改革

黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的干部職工工資主要源于公共財(cái)政撥款，幾千名官員“帶薪下海”能和老百姓沒關(guān)系嗎？既然有關(guān)系，而且關(guān)系不小，那么就應(yīng)該聽聽群眾怎么說，看看他們是什么態(tài)度，是否同意這項(xiàng)決定。這個(gè)程序是不可少的，涉及政策的合法性問題。不要以為有一個(gè)好的初衷就會(huì)得到別人的贊同，政府改革牽涉多方利益，不和利益相關(guān)者商量一下，有些人不免會(huì)冒火。

不管怎么說，一項(xiàng)事關(guān)多數(shù)人利益的重大決定，總該聽聽群眾的意見，不能單靠紅頭文件發(fā)號施令。如果得不到大多數(shù)群眾的贊同，就說明尚缺乏民意基礎(chǔ)，政策即使執(zhí)行了，也不會(huì)有好的結(jié)果。

許多事實(shí)表明，在觸及官員利益的改革方面，有關(guān)政策一直難以實(shí)施———因?yàn)橛衼碜詢?nèi)部的巨大阻力；相反，在對官員有利的時(shí)候，政策卻往往能夠逆輿論、民意而出臺(tái)。從廉政保證金、貨幣化車改、強(qiáng)制帶薪休假到官員帶薪下海，大都帶有“自說自話”的味道，政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。當(dāng)然，在利益面前，多數(shù)人都會(huì)選擇自我傾斜———人都有這樣一個(gè)共同的弱點(diǎn)，政府改革則需要通過各種措施和辦法防范和制約政府部門表現(xiàn)出這個(gè)弱點(diǎn)。

（作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）