政府議案為何遭人大否決

［案例］

年初制定工作目標(biāo)是我國各級(jí)政府的慣例，但如果完不成目標(biāo)，政府該怎么辦？據(jù)報(bào)道，2004年底，杭州市政府就一項(xiàng)已經(jīng)注定無法完成的工作目標(biāo)，向人大提出申請(qǐng)，希望人大允許政府更改年初的目標(biāo)。這個(gè)在國內(nèi)尚無先例的請(qǐng)求最終被人大以“年末修改指數(shù)意義不大”為由予以拒絕，而此舉開了國內(nèi)人大工作的先河。

在2004年初召開的杭州“兩會(huì)”上，杭州市政府向市民做出承諾：今年的物價(jià)漲幅指數(shù)（即居民消費(fèi)價(jià)格漲幅指數(shù)）將被控制在“2％以內(nèi)”。當(dāng)時(shí)部分人大代表對(duì)此表示異議，認(rèn)為政府在制定這項(xiàng)指數(shù)時(shí)“應(yīng)該更加靈活、可操作”、“2％的目標(biāo)太死”。但是這些代表的建議沒有被政府采納，在政府工作報(bào)告中仍然把2004年杭州全年的物價(jià)漲幅指數(shù)目標(biāo)定在了2％以內(nèi)。

很快，杭州市物價(jià)部門就發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的難度，于是向市政府提出，應(yīng)該調(diào)整年初制定的物價(jià)漲幅指數(shù)。但是杭州市政府并沒有立即向人大提出修改指數(shù)的申請(qǐng)，而是采取措施對(duì)物價(jià)進(jìn)行了最大限度的干預(yù)。

2004年4月，杭州市政府首先提高了對(duì)物價(jià)漲幅敏感人群的各項(xiàng)指標(biāo)。例如，對(duì)低保人群，市政府采用了糧油翻倍的實(shí)物補(bǔ)貼方法；對(duì)離退休職工的退休工資，市政府則破例上調(diào)了25元。

2004年6月，再次收到物價(jià)局關(guān)于指數(shù)漲幅情況匯報(bào)后，杭州市政府又一次“硬起手腕”做出了最大努力：離退休職工的工資在上調(diào)25元的基礎(chǔ)上再次上調(diào)15元；單人低保戶的標(biāo)準(zhǔn)也由原來的每人每月300元提高到320元，雙人低保戶的標(biāo)準(zhǔn)也由原來的285元提高到300元。除此之外，杭州市還進(jìn)一步加大了對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的監(jiān)管力度，特別是加強(qiáng)了對(duì)糧食市場(chǎng)流通中的監(jiān)管。

盡管杭州市政府做出了種種努力，采取了各種措施，但是受各種因素的影響，杭州市的物價(jià)漲幅指數(shù)仍然高出了2004年初的既定目標(biāo)。

據(jù)了解，杭州市人大有專門考核政府各職能部門的機(jī)構(gòu)，如果年初定的目標(biāo)到年終沒有實(shí)現(xiàn)，就要被扣分，扣了分的部門就有可能達(dá)不到市民心中的滿意度。達(dá)不到百姓滿意度，百姓就有行使自己權(quán)利的要求和聲音。

2004年9月15日，杭州市政府正式向人大提出議案，以2004年全國糧價(jià)上漲、能源原材料短缺、電力、醫(yī)療政策性調(diào)整等5項(xiàng)理由，來說明“完成年初確定的價(jià)格調(diào)控目標(biāo)難度極大”。除此之外，杭州市政府認(rèn)為引起市場(chǎng)物價(jià)變動(dòng)的不確定因素也很多，比如“第三季度受到高溫及臺(tái)風(fēng)氣候影響”等。綜合上述種種原因，杭州市政府向市人大常委會(huì)提出將物價(jià)漲幅指數(shù)由年初承諾的2％改為3％的請(qǐng)求。但最終，杭州市人大常委會(huì)接受了人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)的書面意見，即“不調(diào)整原定目標(biāo)為宜”，否決了政府修改年初工作目標(biāo)的議案。

［分析］

由于人大否決政府議案，在全國尚屬首次，立即引起了各方高度關(guān)注。筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)超額完成或不能全部完成都是非常正常的事，人大否決政府議案也是非常正常的，否則就沒有必要通過人大審議了，關(guān)鍵是這種情況出現(xiàn)以后如何正確對(duì)待。

應(yīng)該說，在這件事情上，杭州市人大和政府的做法反映了人大和政府工作的一大進(jìn)步。從政府方面看，對(duì)無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)提出修改意見，是無可非議的，只是為時(shí)太晚，因?yàn)榈搅四杲K考核的時(shí)候才提出修改意見，顯然已經(jīng)沒有實(shí)際意義，而且很有為考核而修改之嫌。但面對(duì)目標(biāo)完不成的現(xiàn)實(shí)，政府既沒有弄虛作假，也沒有隱瞞實(shí)際情況，這還是值得贊許的；就人大而言，以“年終修改指數(shù)意義不大”為由，否決了政府的議案，更是一種實(shí)事求是的態(tài)度，反映了杭州市人大對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神。

［啟示］

在上述事件中，盡管人大和政府都有自己的理由，但政府畢竟處在一種十分被動(dòng)的狀態(tài)。那么，政府如何變被動(dòng)為主動(dòng)？筆者認(rèn)為，最大的主動(dòng)，就是認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)、決策和調(diào)控水平。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理的思路和方法

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，不能動(dòng)不動(dòng)就定計(jì)劃，而且把計(jì)劃搞得很細(xì)，尤其是價(jià)格指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府、特別是地方政府調(diào)控能力很有限。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而這種基礎(chǔ)性作用又主要是通過價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。也就是說，價(jià)格主要是由市場(chǎng)形成的，而不是政府制定的。

在這種情況下，對(duì)絕大多數(shù)商品和勞務(wù)，政府只能通過財(cái)政政策和貨幣政策來影響價(jià)格，這就加大了政府對(duì)價(jià)格調(diào)控的難度。尤其是地方政府，在價(jià)格面前更是顯得無能為力。因?yàn)榈胤秸葲]有對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)力，也沒有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣的行政調(diào)控權(quán)。因此，對(duì)價(jià)格如何確定調(diào)控目標(biāo)是一個(gè)很值得研究的課題。

當(dāng)然，制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)是完全必要的，但也只能是一個(gè)預(yù)測(cè)目標(biāo)，既然是預(yù)測(cè)，就會(huì)有偏差，因此，實(shí)際情況與目標(biāo)出現(xiàn)偏差是非常正常的，而完全相符則是不正常的。出現(xiàn)偏差之后，要敢于面對(duì)，特別是善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使以后的目標(biāo)定得更符合實(shí)際或接近實(shí)際，使之更好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用。

經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)科學(xué)化和民主化

預(yù)測(cè)是為了決策，有了科學(xué)而準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，決策才能正確。科學(xué)的預(yù)測(cè)要有科學(xué)的方法和手段，而不能只憑經(jīng)驗(yàn)，拍腦袋，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，對(duì)眾多確定性因素和不確定性因素都要充分考慮到。既要考慮本地區(qū)的因素、內(nèi)在因素的變化，也要考慮外部環(huán)境的變化，包括國內(nèi)和國際環(huán)境因素的變化。

在實(shí)際工作中，一些地方政府在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃時(shí)，往往有一種擴(kuò)張的沖動(dòng)，對(duì)目標(biāo)和指標(biāo)一般定得偏高，特別是對(duì)定出的目標(biāo)和指標(biāo)，缺乏必要的措施支持，更不要說充分考慮各種環(huán)境因素變化產(chǎn)生的影響了。一旦目標(biāo)或指標(biāo)完不成，要么修改目標(biāo)或指標(biāo)，要么弄虛作假，隱瞞情況，這就失去了制定目標(biāo)或指標(biāo)的意義，這種狀況必須改變。這是關(guān)系到樹立和落實(shí)中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的大問題，應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)地方政府的高度重視。

民主化是科學(xué)化的前提，決策要科學(xué)，首先是民主。要善于聽取各方面的意見，特別是少數(shù)人的不同意見。就上述事件而言，年初就有人大代表提出不同意見，并且提出了“應(yīng)該更加靈活、可操作”、“2%的目標(biāo)太死”的建議，如果這些意見和建議受到足夠重視，情況就會(huì)得到改善。特別是市物價(jià)局3月份和6月份一再向市政府提出修改物價(jià)指數(shù)的申請(qǐng)，但卻沒有被受理和采納。應(yīng)該說，物價(jià)部門是盡到了自己的責(zé)任。從這個(gè)意義上講，年終考核就不應(yīng)該扣物價(jià)部門的分，而應(yīng)該扣那些沒有認(rèn)真聽取意見，“硬起手腕”盯住不放的領(lǐng)導(dǎo)和部門的分。再進(jìn)一步講，這種考核的辦法也應(yīng)當(dāng)加以改變。

經(jīng)濟(jì)調(diào)控要及時(shí)有力

經(jīng)濟(jì)調(diào)控要取得成效，關(guān)鍵是要及時(shí)有力。去年我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能夠快速取得成效，主要經(jīng)驗(yàn)是及時(shí)、措施得力，而且緊緊把住了土地審批和信貸兩個(gè)閘門。特別需要指出的是，宏觀調(diào)控的權(quán)力主要掌握在中央政府手里，因?yàn)樨?cái)政政策和貨幣政策的制定權(quán)在中央政府，各級(jí)地方政府職能嚴(yán)格執(zhí)行中央的政策，而不能另搞一套。目前普遍存在的那種層層宏觀調(diào)控，并且以加強(qiáng)宏觀調(diào)控為由，不愿放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的配置資源權(quán)力的狀況應(yīng)當(dāng)改變。因此，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、決策和調(diào)控時(shí)，除了要做到預(yù)測(cè)、決策的科學(xué)化和民主化外，一定不要過高地估計(jì)自己的調(diào)控能力，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

同時(shí)，這里涉及到政府職能轉(zhuǎn)變的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。而在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的同時(shí)，盡可能避免政府失靈，這是擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。如果這個(gè)問題解決了，我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理就會(huì)邁上一個(gè)新的臺(tái)階。