《公務員法》草案醞釀新亮點：創設行政執法類職位

在經過４年起草砥礪、13次易稿后，《公務員法》草案前不久正式提請全國人大常委會會議審議。這也是我國首次專門就人事管理進行立法。各界至為關注的是，這部與500萬公務員群體息息相關的法律將會呈現哪些亮點，有些什么新的規定？

《公務員法》草案規定，國家可以根據工作需要，在非領導職務中設置“專業技術職務”、“行政執法職務”。實際上這是在劃分職位類別基礎上，重新設置公務員的職務。職務、職級的設置不僅要有利于開發公務員隊伍的人才資源，而且要在分類管理的框架下提高公務員管理的科學化水平。

對公務員的職務進行重新調整和設置是這次《公務員法》草案的重要內容，而創設行政執法類職位則是其中的亮點之一。

從某種意義上說，政府行政機關都是執法機關，所有行政機關的職位都屬于行政執法類。但這種觀點不利于對政府機關內部的職位做出區別，以及提供有針對性的管理。從分類管理的角度，行政執法類職位只存在部分行政機關，且只存在于這些行政機關中的基層行政機關。

為什么要單獨創設行政執法類公務員職位？它將會對公務員隊伍的管理和行為規范產生哪些積極的效應？

國家行政學院的宋世明博士是《公務員法》起草小組的成員之一，他負責調研和起草的主要內容即為行政執法類職位的創設。本刊特向其約稿，具體分析此次公務員職位重新設置的緣由。

行政執法類職位是指政府部門中直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的職位。這是行政執法類職位的本質特征。行政執法類職位主要集中在稅務、工商、質檢、環保、藥監等政府機關，且分布在這些機關在市、縣兩級處、科規格的政府部門中。創設行政執法類職位是這次《公務員法》草案中的主要內容之一。將行政執法類職位區分出來，有利于更好地激勵和約束一線執法隊伍，更好地適應社會管理與市場監管的需要，更好地與中央已經確定的決策、執行、監督相協調的政府機構改革原則相銜接，更好地加強對一線執法人員的監督，落實執法責任追究制。

“入口”軟約束導致執法水準低下

當前，由于沒有建立一線行政執法類公務員的基本素質標準，錄用進口不規范。如河南安陽市委組織部、人事局2002年6月提供的數據表明，該市近年來除軍轉干部安置在行政機關外，基本上未面對社會公開錄用人員，碩士研究生以上學歷的畢業生，進入行政機關的渠道也未放開。全市行政執法人員中，高學歷的人比較少，本科以上學歷的人1481人，占行政執法總人數的24.4%。個別部門在進口管理環節，“近親繁殖”比較明顯。多數部門沒有建立行政執法崗位資格與執法能級考核認證制度，培訓失去針對性，執法的專業水準不高。職務層次低，而執法權限又比較大，造成權責失衡。執法部門存在著決策、執行、監督“一條龍”的運行機制，執法責任難以追究。

設立行政執法類職位，就是要體現對行政執法類人員的嚴格要求。在錄用環節，采取競爭性考試的辦法，嚴把“入口關”；在考核環節，增加社會評價的因素；在培訓環節，要把任職培訓的成績與上崗任職聯系起來，任職培訓不合格的，一律不得上崗執法，違反紀律、執法錯誤的，重新進行任職培訓，遇到新法出臺或者法律修改時，及時加強培訓。

設置行政執法類職位，制定完善的行政執法類職位管理制度，明確各執法崗位的職責，可以進一步規范執法行為，提高執法效能，有利于明確執法責任制，使一線執法公務員的能力、水平與所擁有的權力與所承擔責任相對等，更好地落實依法行政。

激勵本身就是一種約束

不可忽視對一線執法公務員隊伍的激勵。一線行政執法公務員所處的機構規格低，職數少，晉升階梯較少，職業發展空間不大。據統計，科員、辦事員幾乎占全部一線行政執法公務員的70%。絕大多數人在30-40年的職業生涯中只有辦事員與科員兩個晉升臺階。

激勵本身就是一種約束。根據弗魯姆創建的期望理論，激勵作用的大小，取決于兩個因素：對激勵因素實現可能性大小的期望，稱為期望值；激勵因素實現對本人意義的大小，成為效價。并提出進行激勵時要處理好三個方面的關系：一是努力與績效之間的關系。人們總是希望通過一定的努力達到預期的目標，如果個人主觀認為達到目標的概率很高，就會有信心，并激發出很強的工作力量，反之，如果他認為實現目標的概率很小，就會失去內在的動力。二是績效與獎勵之間的關系。人們總是希望獲得成績后能夠得到物質或精神上的獎勵。如果人們認為取得成績后能獲得合理的激勵，就會產生工作熱情，否則就可能沒有積極性。三是獎勵與滿足個人需要的關系。人總是希望自己所獲得的獎勵能夠滿足自己某方面的需要。然而，一線執法類公務員期望值很小，即使努力工作也得不到合理的物質和精神方面的激勵，因此不僅可能失去工作的積極性、主動性和創造性，而且還可能放松對自己的要求，回避各種約束。一旦付出努力得不到合理回報，就很難進行監督了。

中國老百姓還有一種潛意識，那就是追求“政治上的發展”。追求“政治上的發展”，大概就是追求職務上有進步，即使沒有領導職務，哪怕是非領導職務也好。如果兩種職務都沒有，就是說“政治上的發展”斷了路，有些意志薄弱的公務員，就可能去追求“經濟上的發展”，一線執法公務員去追求“經濟上的發展”，很可能就是執法犯法。這樣約束一線執法公務員的難度就空前加大了。執法不規范，人民不滿意，政府為難，是長期以來困擾我們的管理難題。而沒有建立針對一線行政執法類公務員性質、特點的管理辦法，約束不夠，激勵不足，是造成執法不規范的主要原因。

只有更好地約束、激勵一線執法公務員，才能真正優化一線執法人員的人才結構，提高執法專業水準，滿足老百姓的需求。執法部門中的人力資源配置結構應該以老百姓的需求為依歸，不應該僅以公務員的個人意志為轉移。老百姓需要與自己打交道的是一些高素質的、能為自己提供優質服務的公務員。可是人力資源配置的導向是由制度來塑造的，必須設計一種優秀人才充實管理、服務一線的制度安排。否則，再多的高素質人才，與老百姓的關系也不大。進口不嚴，說的是學歷層次高的人進不來，與高等教育發展的時代形勢反差太大。從另一個方面來講，如果高學歷的人進了執法部門，但只愿意擔任指揮員的角色，不愿意擔任基層“服務員”的角色，對提高執法專業水準以及執法效能又有多大作用呢？那么，為什么大家不愿意到基層一線呢？道理是不講自明的，還是對一線執法的公務員激勵不夠。

行政執法職務是推動清理整頓執法隊伍的誘因

具有公務員身份的執法人員只是中國現行行政執法隊伍的一部分。具有公務員身份的執法人員，一般集中在依法進行監督檢查和行政處罰的政府機關；不具有公務員身份的執法人員一般集中在法律授權或政府部門委托進行監督檢查和行政處罰的事業單位。前者經費來源一般是財政撥款，后者的經費來源主要是自收自支和差額補助；前者使用行政編制，后者使用事業編制。不具有公務員身份的執法隊伍中，只有一部分參照公務員管理。行政執法隊伍都需要清理整頓。但清理整頓的難點是不具有公務員身份的公務員隊伍。不具有公務員身份的執法隊伍編制、經費、人員任用方面的隨意性更大。各級黨委與政府采取了多種措施對執法隊伍存在的上述問題進行清理整頓，取得了一些積極成效。但許多問題沒有從根本上解決。

清理整頓執法隊伍的原則和主要方向應該是明確的，但清理整頓執法隊伍涉及到各方面的利益調整，不會一帆風順。設立行政執法類職位，有助于弱化改革阻力，推動行政執法隊伍清理整頓。

行政執法類職位肯定是在行政機關中設置。只有具有公務員身份，才能作為行政執法類公務員。國家根據工作需要，為行政執法類公務員設置行政執法職務。行政執法職務屬于非領導職務，行政執法職務序列將為一線行政執法類公務員拓展更為合理的職業發展空間，于是，行政執法職務就是一個推動清理整頓執法隊伍的誘因。

凡是按改革要求清理整頓執法隊伍的政府部門，對行政執法機構的一線執法人員，可以按照行政執法類公務員來管理。行政執法機構在確定職能、機構和編制的基礎上，進行職位設置，確定職位的職責和任職資格條件。在全面清理行政執法機構現有人員的基礎上，按照公務員的標準和一線行政執法的職業特點，對行政執法人員進行專門的錄用考試，嚴格標準，公平競爭，擇優錄用，經培訓上崗，實行輪崗制度，按照行政執法類公務員的管理方式進行管理。