青島開發區管理體制變革透視

青島經濟技術開發區1984年經國務院批準設立，原規劃面積15平方公里。1992年，山東省政府決定將開發區與原黃島區兩區體制合一，開發區面積擴大到220平方公里，人口23萬人。體制的合一開了全國沿海城市把經濟區與行政區融為一體的先河，標志著新區進入了第二次創業的新階段，為推進新區的可持續發展提供了強勁動力。

體制合一

在區域管理體制的創新上，青島認真學習借鑒了蘇州工業園區、天津、大連、寧波等先進開發區的先進經驗，研究制定了符合青島開發區實際的相關制度文件，為黨政機構改革打下了良好的基礎。

一是領導體制改革。經過長期的探索，隨著區域面積的逐步擴大和社會事務的日益繁重，青島開發區的黨政領導體制逐步由建區之初的黨政完全合一轉向黨政有分有合。兩區體制合一后，為了應對當時兩區分離的實際情況，實現強有力的領導，青島開發區實行了一套機構、四塊牌子的領導體制。即：開發區的工委、管委和黃島區的區委、區政府合并設立、合署辦公。工委（區委）管委（區政府）“一把手”也由一人兼任，并享受青島副市級的待遇。后來，隨著形勢的發展變化，黨政領導體制實行了適當分開，但青島市委、市政府繼續把開發區當作特殊經濟區來看待，行政規格繼續享受青島副市級待遇。

二是行政管理體制改革。青島開發區始終堅持“小政府、大社會、小機關、大服務”的機構設置原則，同時根據經濟社會的發展不斷地調整完善。體制合一后的青島開發區雖然兼備了行政區（普區）和經濟區（特區）的兩種功能，但目前的機構設置數目依然較為精簡，現在開發區的管委（區政府）機構總共20個，對應了青島市的32個政府序列部門。而且，有的黨的機關與政府部門合署辦公，如工委（區委）辦公室與管委（區政府）辦公室、組織部與人事局、宣傳部與文化局等，就是二合一的機構。

以此為基礎，青島開發區在功能定位、體制安排、規劃調整、環境建設等各方面都發生了重大變化。在功能定位上，青島開發區根據自身遠離青島母城的實際，認為開發區不能搞單一型的工業區，明確提出開發區要向現代化的國際性的新城區方向發展。在體制安排上，青島開發區逐步建立起一個與市場經濟要求相適應、與國際慣例相接軌的新型政府運行機制，與一般行政區相區別、精簡高效的新型政府管理體制，完成了區直企業改制，推動了政企分開、政事分開。在規劃建設上，兩區體制合一后，青島開發區由起步的15平方公里擴展為220平方公里，發展空間嚴重不足的問題得到緩解，也使兩區整體區域空間上的合理布局成為可能。青島開發區于1996年完成了區域總體規劃布局的調整，將開發區和黃島區共同管轄的220平方公里的區域規劃為六大功能區。現在來看，這一規劃還是較為科學合理、合乎實際的，也保證了西海岸經濟社會的健康有序發展。

利弊分析

青島開發區是以兩區體制合一為基礎、以開放為主要特征的特殊區域。體制合一前，兩區的職能和管理體制各不相同：原開發區管委會作為青島市政府的派出機構，代表市政府對開發區的開發和建設進行綜合管理；原黃島區作為一級政府，直接管理轄區內各項事務。兩區之間的利益取向有很大的差異，很多社會事務難以協調，司法管轄、公交線路斷檔等問題沖突不斷，造成內耗非常嚴重，同時，由于對土地、港口、旅游等資源的分割，造成區內新進大項目難以合理安排，使得開發區的開放資源和功能優勢，黃島區的區位優勢、港口等資源優勢，都不能得到集約化利用，這對兩區的發展都有著極為不利的影響。

兩區合一后的體制使開發區對外開放的空間擴大了，兩區在人才、勞力、土地、基礎設施、招商引資等方面的優勢得到了互補，減少了區域摩擦，提高了行政效率，兩區的優勢得以有機結合，整個新區已經初步成為一個集多項政策、功能于一體，行政事務、經濟事務、社會事務于一身，貿工農等門類齊全的綜合性區域，具有一般開發區和行政區不可比擬的特殊優勢，為建設現代化國際新城區創造了必要條件。

當然，客觀地說，兩區體制合一也帶來了一些弊端：一是1992年小平同志南方講話后，在沿海各經濟技術開發區迎來了真正大發展的背景下，由于兩區體制合一而造成的磨合期和眾多社會事務的羈絆，以及新舊觀念嚴重沖突，青島開發區在一定程度上削弱和轉移了抓招商引資和項目建設的精力和視野，導致機遇有所喪失。二是造成了開發區的開發開放功能相對弱化、向舊體制小步復歸的問題。為適應兩區體制合一的新體制，青島開發區（黃島區）套搬了一般行政區的一些做法，設置了相對龐大的人大、政協機構，而沒有研究探索中間體制，精簡設置，為后來日益加深的“體制復歸”問題留下了隱憂。三是機構有所膨脹，加大物質獎勵激勵機制建設的力度相對困難，人員素質優勢不如原來明顯，衙門作風開始萌生，服務意識相對薄弱，層層收費、辦事手續繁雜的不良現象開始出現，行政效率有所降低。四是在行政管理體制上造成了政府職能的定位與中國加入WTO以后形勢發展要求的不相適應，開發區不同程度地存在“越位”、“缺位”和“錯位”的問題。有些上級政府職能部門要求對口設置機構或加掛相應部門牌子的現象仍然存在，向一般行政區看齊的壓力較大。五是在運行機制和管理方式上容易出現機構運轉不協調的現象，容易產生重管理、輕服務，重審批、輕監管的問題。六是在集權與分權有效配置方面，開發區內“條條管理”的集權部門越來越多，給開發區在管理體制方面率先與國際慣例全面接軌增加了難度。過多的集權增加了開發區行政管理“條塊”部門之間的協調成本，弱化了開發區作為特殊經濟區的改革示范效應。七是區域面積的擴大造成了財力分散和環境建設資金的嚴重不足。

但這些弊端和問題不能從根本上影響開發區的發展，也沒有突破開發區“小政府、大社會”的體制格局，因此完全可以通過不斷推進體制、機制的創新，由形式上“合一”走向內涵式的“合金”，在實踐中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解決。因此，權衡利弊，青島開發區與黃島區的體制合一，在實踐上是成功的，加上其在全國開發區的首創性，還為青島開發區構筑了對外開放的又一獨特優勢。

變革啟示

美國學者安納利·薩克森寧在其所著的《地區優勢：硅谷和128公路地區的文化與競爭》一書中明確指出：決定一個地區高新技術產業發展狀況的主要因素，不在于新技術發明的多少，而在于它的制度安排、社會環境和文化氛圍等是否有利于發揮專業技術人員的積極性和創造性。可以說，一個開發區能否成功，關鍵取決于對生產要素的吸引能力和優化配置能力如何，歸根到底取決于體制。青島開發區行政管理體制的變革給了我們很多啟示。

第一，開發區管理體制向行政區體制轉化的趨勢正日益加強。

作為一個特殊階段的政策性行政區域，開發區的國家政策傾斜和體制差異都是暫時的，既不持久也不規范。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，開發區的特殊政策總有一天將會消除。從目前情況看，隨著開發區范圍擴大和功能的多元化，其管理體制正呈現出從準政府向行政區體制轉化的趨勢。當然，這種轉變決不能認為是新體制在舊體制影響下的復歸，而應該是在同一個新的體制框架下的并軌。不過從青島的實際經驗來看，行政區體制的形成究竟能在多大程度上解決開發區的難題還是一個未知數。青島開發區曾號稱“三區合一”（包括青島保稅區在內），但最終青島保稅區還是保持單獨設置，畢竟保稅區的規模不宜盲目擴大，否則由此帶來的行政成本過大等衍生問題無從解決。因此，問題的關鍵不在于體制是否合一，而在于開發區要實現完全依賴自身的經濟功能和成熟的市場機制進行成功運作的目標。

第二，開發區政府職能的重新定位已經成為形勢發展的迫切需求。

就青島開發區而言，其行政管理體制是管委會與區政府合一的體制，法律地位應該是不言自明的。只是在與國際市場經濟體制接軌的過程中，其政府職能需要重新定位。只有科學地確定職能，才能保證機構設置的精簡、高效，實現行政管理的效能化。就政府行為的機構設置而言，各地開發區普遍提倡“小政府，大社會”的管理模式，但這并不等于政府越小越好，越簡越好。作為政府行為，不管大與小，就其職能而言只有宏觀與微觀之分，行政管理的職能是共有的，只有職能完善，才能充分體現政府行為，如果只強調小，而職能不完善，就會影響行政職能的發揮，形成應該管的事而管不起來，那么小政府也就不能體現大社會的功能，服務也就不會到位。

第三，開發區“以塊為主”的管理方式是管理體制變革的基礎。

開發區行政管理體制在經歷了一個創建的時期和不斷的體制創新之后，基本形成了相對獨立的行政管理體制和運行模式，即“以塊為主，條塊結合”。這個管理體制相對于一般的行政體制來說是全新的，充滿活力的，從而使開發區形成了與國際化經濟運作比較接近的環境，為開發區發展提供了強力的推動。可以說“以塊為主”是開發區新體制得以建立的基礎。當然，“以塊為主”的管理方式必然面臨著如何分權的問題。首先是地區內部分權問題。在開發區和行政區合一的情況下，存在一個開發區管理機構與當地同級政府分權的問題，通常情況下開發區管理是虛，行政區管理是實，財權和人權都在行政區手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權力和利益，難以落實。其次是中央和地方分權問題。由于有些部門實行垂直管理，開發區的一些制度和體制創新需要經過有關部門核準，否則難以實施。因此，如何正確處理分權的問題是開發區“以塊為主”管理方式得以有效實施的關鍵。

第四，如何構建適應WTO規則的管理體制目前看來困難重重。

由于我國開發區是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中出現的，開發區管委會的職能難免存在計劃經濟的色彩，這一點在“兩區合一”的體制下更為明顯。這實際上也是我國行政管理體制的“通病”，主要存在兩個方面的問題：一方面，開發區管委會的職能重點在于對投資者的市場準入進行審批制管理。其作為計劃經濟體制的產物，影響行政效率，已不適應市場經濟體制，與WTO規則也是背道而馳的。另一方面，隨著開發區管理體制向行政區體制轉化的趨勢逐漸加強，開發區管委會職能全能化（無限化）傾向日益明顯。其不僅承擔著開發區的經濟職能，而且還承擔著越來越多的社會管理職能。隨著時間的推移，開發區的機構越設越多，這與開發區建立精簡、高效、統一的行政管理體制的初衷明顯相悖。

政府機構由單項向綜合職能的轉變，是歷史發展的必然趨勢，也是國外一些政府管理較為成功的經驗。而我國各級地方政府職能機構的設立，管理權限單一。有的職能領域只是一個簡單的職能要素組成，有的職能領域雖然有若干個職能要素，但每個職能要素的內涵管理量太少，有的職能性質十分靠近，甚至不同程度地存在交叉、重合現象。這種政府職能機構設立的模式自然也影響了開發區管理體制的構建，“兩區合一”的管理體制更是問題多多。由于機構數量的機械增加，人浮于事的現象也就應運而生。因此無論從哪一方面來看，構建適應WTO規則的開發區管理體制都還有很長的路要走。