國企治理的國際經(jīng)驗(yàn)

國有企業(yè)在各國經(jīng)濟(jì)中的重要作用，使得國企的有效治理尤為關(guān)鍵。借鑒和發(fā)展西方各國治理國企的成功經(jīng)驗(yàn)，將為醫(yī)治中國國企治理之桶的最短木板覓得良方

國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中扮演著舉足輕重的角色，在西方國家也不例外。在國有企業(yè)的興起和發(fā)展的幾十年間，各國都逐步形成了一套行之有效的國有企業(yè)管理體制，對我國的國企治理具有參考借鑒意義。

合理的政府定位

西方各國政府雖然在與國有企業(yè)的關(guān)系中扮演了不同的角色，但它們在處理國有企業(yè)關(guān)系的基本原則上，有一共同之處：既要保證國家對國有企業(yè)的所有權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又讓大多數(shù)國有企業(yè)能夠像私營企業(yè)一樣，按照市場的規(guī)律運(yùn)作，接受競爭的挑戰(zhàn)。

西方國家主要通過控股的方式實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)的控制，即政府是國有企業(yè)的大股東。政府通常設(shè)有國有資產(chǎn)管理部門，代表國家行使對企業(yè)的管理權(quán)。如法國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國家對企業(yè)間接控股，而德國則直接由財(cái)政部來擔(dān)當(dāng)此重任。意大利政府中的“國家參與部”，其權(quán)力就是指導(dǎo)和監(jiān)督控股公司逐級(jí)控制，以保證企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)與政府目標(biāo)相一致。意大利的國有資產(chǎn)管理部門在組織管理體系上分為三個(gè)層次：上層，即中央政府部門（國家參與部），負(fù)責(zé)向幾家大的控股公司發(fā)布總的方針政策，以保障政府經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施和政府各種社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；中層，即各種按行業(yè)組成的控股公司；下層，即由控股公司控制的各種企業(yè)。

政府對于國有企業(yè)的職能是引導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)又以法律的形式授予企業(yè)以充分的自主經(jīng)營權(quán)，讓企業(yè)自行決策，制定中長期計(jì)劃。當(dāng)然，政府可以通過財(cái)政、稅收以及其他經(jīng)濟(jì)杠桿對國有企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度保持均衡。

在西方國家中，為數(shù)不多的國有企業(yè)，實(shí)際控制著國家經(jīng)濟(jì)中的“要塞”。在一些國際企業(yè)經(jīng)營良好的國家中，其國企在其國民經(jīng)濟(jì)中的比重相差不多。如瑞典只有59家國有企業(yè)，其產(chǎn)值占全國GDP的約7%，就業(yè)數(shù)占全國總就業(yè)的5%。

“強(qiáng)力”董事會(huì)

國際經(jīng)驗(yàn)表明，完善的公司治理結(jié)構(gòu)對國企的長期發(fā)展十分有利。國外多數(shù)國企采取了以董事會(huì)為核心的治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)向股東大會(huì)負(fù)責(zé)，管理層向董事會(huì)負(fù)責(zé)。這些企業(yè)成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：一個(gè)強(qiáng)有力的董事會(huì)可以促進(jìn)國有企業(yè)的改革，而軟弱的董事會(huì)將使國有企業(yè)籠罩于各種有害的政治干預(yù)中。由于監(jiān)事會(huì)在實(shí)際操作中很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，多數(shù)國企的普遍做法是取消監(jiān)事會(huì)，改為在董事會(huì)中設(shè)審計(jì)委員會(huì)。

于是，如何使董事會(huì)在獨(dú)立性和與國家股東聯(lián)絡(luò)之間取得適當(dāng)平衡，是國企治理面臨的一個(gè)難題。巴西的國有企業(yè)中雖然設(shè)有董事會(huì)，但是幾乎每位董事均在政府里兼有正式的職位，其總裁和執(zhí)行委員會(huì)甚至都是由巴西總統(tǒng)或者相關(guān)部門的部長直接任命，這就造成了這些國企的董事會(huì)難以獨(dú)立做出決策。

為了鼓勵(lì)國企董事會(huì)有自己獨(dú)立的觀點(diǎn)，各國都在嘗試以各種方式使國有企業(yè)的董事會(huì)免受政治干預(yù)的影響。例如，一些國企的董事會(huì)成員不但包括代表政府的董事，還包括來自私營或非營利部門的非執(zhí)行董事，甚至可以成為多數(shù)。挪威國家石油公司（國家擁有81%的股權(quán)）的7人董事會(huì)中包括1名律師、1名大學(xué)的代表、1名工會(huì)代表，以及私有企業(yè)的總裁。

“雙重監(jiān)督”

各國政府在盡量保證國企獨(dú)立經(jīng)營的前提下，并沒有放松對企業(yè)的監(jiān)督，而是增大國企運(yùn)作的透明度，以確保國有資產(chǎn)的安全和增值。在具體的監(jiān)督實(shí)踐上，各國政府可謂“八仙過海，各顯神通”。

在新加坡，國有企業(yè)受到了“雙重監(jiān)督”，即除了政府作為所有者可以隨時(shí)對國有企業(yè)進(jìn)行檢查之外，任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，只須交納很少費(fèi)用，都可以在注冊局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料。而德國政府對企業(yè)的監(jiān)督和控制主要是通過監(jiān)事會(huì)來實(shí)現(xiàn)的，董事會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營與管理，但對企業(yè)重大問題所作的決策需得到監(jiān)事會(huì)的批準(zhǔn)。監(jiān)事會(huì)的基本職權(quán)是監(jiān)督和咨詢，即監(jiān)督企業(yè)是否依法經(jīng)營、是否按規(guī)定目標(biāo)經(jīng)營以及是否有效經(jīng)營。對于任何一個(gè)國有企業(yè)，聯(lián)邦政府都通過派駐監(jiān)事會(huì)的代表來控制監(jiān)事會(huì)。法國政府向企業(yè)派駐稽查特派員的做法可謂獨(dú)樹一幟。稽查員擁有調(diào)查、參加管理部門會(huì)議并發(fā)表意見和調(diào)閱企業(yè)文件的權(quán)力，在諸如原材料采購、工資和價(jià)格管理等方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。而瑞典政府更是另辟蹊徑。20世紀(jì)80年代初，瑞典國會(huì)做出規(guī)定，議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會(huì)并發(fā)表意見，其本質(zhì)是通過提高透明度來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營目標(biāo)。

注重資本的效率

綜觀各國成功的國有企業(yè)，無論采取何種組織形式，它們都對資本的使用效率，尤其是資本的回報(bào)，給予了極大的關(guān)注。目前，很多國家用經(jīng)濟(jì)增加值（EVA，是一種新型的公司業(yè)績衡量指標(biāo)，反映了公司在一定時(shí)期內(nèi)為股東創(chuàng)造的價(jià)值）來測度國有企業(yè)的投資效率。在瑞典，國有企業(yè)的股東（一般是工業(yè)部）希望每個(gè)企業(yè)不僅僅是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指標(biāo)賺取利潤，而是更希望其賺取更多的經(jīng)濟(jì)增加值。

為此，國家股東鼓勵(lì)國有企業(yè)引入以價(jià)值為基礎(chǔ)（如EVA）的制度，宣傳高效率資本結(jié)構(gòu)的重要性和效應(yīng)，并把雇員和管理層的報(bào)酬與經(jīng)濟(jì)增加值的效果掛鉤。挪威在其最大的國有企業(yè)國家石油公司成立后不久，政府就為公司確立了商業(yè)目標(biāo)。1999年為了引入連續(xù)的市場評估，挪威政府做出了公開銷售國家石油公司19%股票的決策，從而引起了更多競爭者參與較量，有效降低了勞動(dòng)力和資金的成本。

國外的國企并沒有因?yàn)槠鋰笮再|(zhì)而改變追求投資收益目標(biāo)。如果過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)目標(biāo)，就很可能會(huì)破壞國家股東的利益，這對于廣大的納稅人來說是明顯有失公平的做法。

重塑“第二層”股東

“第二層”股東指的是持有國有企業(yè)股份的基金、國有企業(yè)集團(tuán)的母公司以及資產(chǎn)管理公司，它們作為國有資產(chǎn)的所有者，會(huì)帶來一系列涉及到國家財(cái)產(chǎn)的處置以及國家債務(wù)的問題。例如，當(dāng)國有持股基金從國有企業(yè)分得紅利（或股份），或從國有企業(yè)股票銷售中獲利時(shí)，這些利潤是否應(yīng)收入國庫或由基金進(jìn)行再投資？如何構(gòu)建市場化的第二層股東？為解決不良貸款問題而成立的資產(chǎn)管理公司，怎樣管理不景氣的國有企業(yè)中由債務(wù)轉(zhuǎn)換而來的股權(quán)？

對于上述問題，西方國企的成功運(yùn)作也給我們帶來了一些啟示：首先，對于任何一項(xiàng)允許國有持股基金控制或?qū)F(xiàn)金儲(chǔ)備再投資于企業(yè)，或借出、借入，或延長為企業(yè)提供舉債籌資擔(dān)保的提議，國家持股基金必須慎重考慮。其次，以市場為基礎(chǔ)的投資、兼并和收購形成的企業(yè)集團(tuán)，比用行政手段“撮合”的企業(yè)集團(tuán)更富有效率。巴西國有鋼鐵企業(yè)集團(tuán)Sidebras的失敗就證明了這一點(diǎn)。Sidebras試圖通過行政管理的手段控制其子公司，但是其官僚作風(fēng)的盛行破壞了公司內(nèi)部的效率機(jī)制，使其淪落為一個(gè)失敗的“第二層”股東。最后，國有資產(chǎn)管理公司的建立，是為了解決不良貸款問題和管理抵押資產(chǎn)，如房地產(chǎn)業(yè)。在特殊情況下，這類資產(chǎn)管理公司在資金穩(wěn)定和解決某些資產(chǎn)問題方面可能發(fā)揮有益作用。但是，東南亞金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，對于數(shù)額較大的由債務(wù)轉(zhuǎn)換而來的公司股權(quán)，并不是國有資產(chǎn)公司的合適標(biāo)的。