經濟自由談 經濟增長與政府職責

政府應該對經濟增長負責，這是一個廣為流傳的看法。這一看法大體上沒錯，但在表面化的理解中，這種看法往往會被誤讀為，政府能夠推動經濟增長，如果經濟不振，即是政府的失職，則政府動員資源以創造“增長”被視為政府義不容辭的職責所在。當下這種看法似乎是一種“社會共識”，在我國的政治生態里，拉動經濟增長一直就被視為是各級政府當然的工作目標，在相應的激勵機制設計里，經濟增長率便成了評定地方政府官員工作績效最重要的考量指標。

經濟增長固然與政府之間有著不可分割的關系，但是這并不等同于經濟增長就應該由政府行為來主導，更不等同于認為政府就有能力來促進經濟增長。有兩個問題有待討論:政府是否能夠“直接”推動經濟增長？政府在促進經濟增長的過程中應該扮演什么樣的角色？

如果把經濟增長理解為社會創造了更多的財富，熊彼特在他的經典著作《經濟發展理論》中令人信服地分析了，惟有創新才是創造財富的惟一源泉。創新之所以可能，需要社會為創新提供制度上的激勵和保證。創新之有效率，必須是在一個沒有思想控制的社會里;社會成員有創新激勵，必須是創新的成果能夠得到社會的認同和法律的保護。在這層意義上，政府根本就不可能創造財富，政府不可能充當創新的主體，創新是發生在“私人領域”的事。

一般來說，可以把社會分為私人部門和公共部門。公共部門包括那些屬于“國家”或“政府”的組織;公共部門之外是“私人部門”，或者叫“公民社會”，個體和私人經濟是私人部門的主體，其在經濟領域內的行為被稱為“市場經濟”。也就是說，經濟增長或經濟發展是“私人領域”的事，這與“公共部門”的行為之間當存在“私”與“公”的分野。“私人領域”依賴于“公共領域”才有定義，“公域”之外才是“私域”，于是，“公共領域”越小，則“私人領域”越大，比如香港地區只有一個很小的公共部門，而存在廣闊的市場領域。現實中有些國家公共部門與市場的規模大致相同，比如瑞士、瑞典等國家，它們是所謂福利國家。還有一類比較極端的社會是“公私不分”的，比如傳統的中央集權計劃經濟國家，經濟發展、乃至于每位公民的日常生活，都在公共部門的管轄范圍之內。在此類社會里，沒有“私域”、也就沒有“市場”可言，國民經濟自然是一塌糊涂。

然而，政府固然不可能創造財富，或者說，政府創造財富必定是低效率的;但是，政府在毀壞財富方面卻可能是高效率的。因為政府具有政治權力可以合法地使用暴力，這使得政府可以很便利地對經濟活動施加影響。此類影響往往是負面的，如果社會對政府使用暴力和權力沒有進行良好的約束，則政府對經濟隨意干預的傾向是很難自我抑制的，比如亂收費、進行經濟管制以獲取租金等行為會頻繁發生。在這種情況下，市場主體便沒有激勵來創造財富，而只有激勵通過賄賂官員在存量財富中占有更高的份額，這是經濟沒有活力的首要原因。

因此，在政府職責與經濟增長之間的關系上，政府只是在“公共領域”為“私人領域”提供必要的公共產品，有效約束政府行為以杜絕政府對“私人領域”的直接干預，是經濟有效率增長的必要條件。

認為促進經濟增長是政府的當然使命，源于對政府應當是“發展型政府”的傳統理解。在發展中國家走向現代化的過程中，傳統的發展型政府必然以推動經濟發展為主要行政目標，并擔當著經濟發展的主導力量。因為在一個后發社會里，經濟的增長往往成了政府政治合法性的一個主要來源。最近二十多年來，在世界范圍內，對政府在經濟領域的行政職能到底應該是什么的看法發生了根本性改變。20世紀80年代“新公共管理”開始興起，“公共服務型政府”理念被提出并日漸深入人心，共識性的看法是，現代政府不應該是“發展型政府”，而應該是“公共服務型政府”。這一理念主張政府管理就是服務，政府不應該是主導社會運行的機構，其存在只是為政府之外的領域制定運行規則，并盡可能提供社會滿意的公共產品。1997年的亞洲金融危機爆發之后，觸發了人們對政府與市場之間關系的深層次反思，使人們對政府必須回歸于“服務型政府”的理念有了直觀性的理解。如果說東南亞新興工業化國家的崛起使得強勢發展型政府的作用被作為經驗而得到強調，那么金融危機則越來越使人們意識到，強勢的發展型政府并不是成功的工具而是問題的根源，過大的公共領域在長期內往往會對屬于私人領域的市場經濟的發展造成傷害。

在我國，社會資源主要掌握在政府手中是一個歷史事實，在市場尚未建立之前，由政府主導投資的經濟運行模式曾在經濟社會發展中發揮了重要作用。但現在市場領域已經得到了長足的發展，2004年民營經濟創造的增加值占GDP比例估計已達66％左右，民營經濟早已成為經濟增長的主導力量。與此同時，貧富差距加大、區域發展不平衡、資源和環境壓力加大、涵蓋全社會的社會保障遠未建立等問題凸顯出來。進而，政府權力異化、公共利益部門化、地方保護主義等現象愈演愈烈，政府作為建設主體的經濟模式事實上已越來越難以為繼。

在這樣一種社會態勢下，實現政府角色轉型，從發展型政府轉變為公共服務型政府已成為必然要求。目前一些傳統的政府行政壟斷性行業有放開市場準入的趨勢，這自然是一個好現象，但更重要的是，將拉動經濟增長視為政府當然責任的傳統思維定勢該隨之改變了，其要義就在于，政府只守望于“公共領域”，而把經濟增長交給私人部門。

(作者為浙江大學經濟學院博士后)