淺議《勞動法》的修改與完善

張平德

現行的《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）是１９９４年７月５日頒布、１９９５年１月１日起施行的。該法施行以來，在保護勞動者的合法權益、調整勞動關系、建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度、促進經濟發展和社會進步等方面發揮了十分重要的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟的發展和勞動制度改革的逐步深入，現行《勞動法》存在的缺陷日益明顯，其中的某些規定已經不能完全適應當前及今后一個時期的實際需要，影響其實施效果。因此，應當對該法作一定的修改完善。

一、現行《勞動法》存在的主要缺陷

１、適用主體范圍比較狹窄并且比較注重勞動者的身份。《勞動法》第２條規定“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。”即該法只適用于通過勞動合同與用人單位建立勞動關系的勞動者。從而排除了國家公務員、比照實行公務員制度的事業組織和社會團體的工作人員、家庭保姆、現役軍人、農村勞動者（進城務工、經商的農民和鄉鎮企業職工除外）適用《勞動法》的可能性。該條規定同時也將事業組織、社會團體的管理人員和專業技術人員（即傳統意義上的所謂的有“干部”身份的人員）排除在《勞動法》的適用范圍之外。由此產生了在同一個單位內，由于勞動者的身份不同，致使其在工資福利、用工形式、權利義務、爭議處理等方面均有重要區別，這種做法既不便于事業組織、社會團體對其工作人員的統一管理和公平使用，也容易挫傷那些沒有“干部”身份的工作人員的工作積極性，削弱了那些具有“干部”身份的工作人員的競爭能力。同時也助長了這些單位忽視用人成本，機構臃腫，冗員增多，出現單位用人國家買單的情況。

２、在勞動就業方面，現行《勞動法》對勞動者的平等就業權保障不充分。根據《勞動法》的規定，勞動者享有平等就業和選擇職業權，勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。但在事實上，由于注重身份和地域限制，勞動者的平等就業權仍未完全實現，致使農民進城務工、農村勞動力跨省流動就業、外地勞動者來本地就業、臺港澳人員在內地就業、外國人來華就業等受到一些不必要的限制，尤其以農村勞動力跨省流動就業為甚。

３、在勞動合同方面，現行《勞動法》存在缺陷。主要表現：一是要求以書面形式訂立勞動合同不符合我國的實際情況。該法規定“勞動合同應當以書面形式訂立”。但是，由于種種原因，當前我國存在著大量的口頭勞動合同，形成事實勞動關系。嚴格地講，這種做法是不符合我國現行的法律規定的。但是，在勞動力市場供大于求和社會整體法律意識不強的情況下，如果僅僅因為欠缺形式要件而否認事實勞動關系顯然不利于勞動者一方。二是試用期限過長。該法規定“勞動合同可以約定試用期。試用期最長不超過６個月。”即約定試用期是任意性規定而非強制性規定，但實際上用人單位往往濫用此項規定，尤其在農民進城務工、勞動合同期限較短、勞動者初次就業、短期臨時性就業、再就業等情況下，６個月的上限反而成了某些用人單位的借口而不利于勞動者一方。三是賦予勞動者無實體條件限制的單方解除勞動合同的權利容易損害用人單位的權益。該法第３０條規定“勞動者解除勞動合同，應當提前３０日以書面形式通知用人單位。”這樣做雖然有利于打破勞動力資源的單位所有、促進勞動力的合理流動、保障勞動者自主擇業權的實現，但也容易助長勞動者隨意“跳槽”現象的發生，影響用人單位的生產經營秩序和利益。四是在經濟性裁員中要求用人單位在裁員后６個月內錄用人員時應當優先錄用被裁減人員的規定不利于用人單位的發展壯大。這一規定表面看來似乎有利于被裁減人員的重新就業，但實際上限制了用人單位的用人自主權，使其承擔了安置下崗人員或者失業人員的社會責任，加重了其社會負擔，不利于其優化職工隊伍和增強競爭能力，也無益于被裁減人員自覺提高自身素質。

４、勞動爭議仲裁制度不夠科學合理。其缺點主要表現為仲裁前置程序費時耗力，增加了當事人的負擔；仲裁的效力缺乏法律強制力，多數處于不穩定狀態；勞動爭議仲裁委員會組成偏重于勞動行政部門，沒有很好地體現三方原則；申請仲裁的期限過短，不利于維護勞動者權益；仲裁員任職資格要求過低，現行的《勞動爭議仲裁委員會組織規則》規定仲裁員應“具有高中文化程度”，２００３年１０月３０日勞動和社會保障部、中華全國總工會、中國企業聯合會、中國企業家協會的《關于加強兼職仲裁員隊伍建設有關問題的意見》提出“今后推薦和聘任的兼職仲裁員原則上應達到大專文化程度”，顯然難以高質量地處理勞動爭議。

５、現行《勞動法》在立法質量方面存在缺陷。表現為：一是立法主體多元，立法權限過于分散，不利于維護立法精神的統一。在現行的勞動立法中，除了《勞動法》、《職業病防治法》、《礦山安全法》等有限的幾部法律和為數不多的行政法規外，相當多的規范性文件是由國家勞動行政部門或者地方政府甚至其主管部門制定頒布的，立法層次低，效力有限。而且同樣一個具體問題，各省、自治區、直轄市的規定可能相差很多，導致勞動法適用中的省際沖突。此外，規范性文件相互之間不夠協調，有些行政規章或地方性規定甚至與國家的立法相抵觸，削弱了法律應有的權威性。二是立法內容過于原則，條文數量少，不便操作。涉及幾億勞動者權益的《勞動法》僅有１０７條就是一個典型例證。三是現行《勞動法》還有不少的立法空白地帶，亟需完善。比如在公有制企業改制中出現的買斷工齡、內退、提前退休、下崗、放長假、單位解體或者改制后爭議當事人如何確定等問題目前仍處于無法可依的狀態。此外，現行《勞動法》對勞動者的競業限制、勞動者的罷工權、涉外勞動關系的法律適用、勞動爭議案件的舉證責任、農民工的社會保險、勞務派遣合同、仲裁申請期間能否中止等問題也未作規定。這些立法空白直接影響了對勞動者權益的實際保護，也使勞動爭議處理機構在處理具體爭議時無章可循。

二、修改完善《勞動法》的思考及建議

１、應擴大其適用范圍，即凡與企業、事業組織、社會團體、個體經濟組織建立勞動關系的勞動者，均應適用《勞動法》。考慮到公務員的特殊性，可以繼續保留現行的國家機關和與之建立勞動合同關系的勞動者適用《勞動法》的規定。

２、應當明確規定全面具體的就業促進政策。有針對性地解決由于注重勞動者的身份和地域限制帶來的問題，廢止勞動就業方面帶有歧視性的限制規定，促進城鄉勞動者的平等就業和充分就業。

３、在勞動合同制度方面，應當借鑒其他國家和我國《合同法》的規定，允許勞動關系當事人以書面形式、口頭形式或其他形式訂立勞動合同。降低試用期的上限或者根據勞動合同的不同期限規定不同的試用期。明確規定勞動者單方解除勞動合同的實體條件，以便平衡勞動關系雙方當事人之間的利益。廢止經濟性裁員中要求用人單位在裁員后６個月內錄用人員時應當優先錄用被裁減人員的規定。

４、應當對現行的勞動爭議仲裁制度進行修改。首先，實行裁審分離或裁或審制度，廢止仲裁是訴訟的必經程序的規定，實行仲裁訴訟雙軌制，賦予當事人對仲裁、訴訟兩種處理方式的選擇權。其次，勞動爭議仲裁應當實行兩裁終局制，允許勞動爭議當事人不服仲裁裁決時向上一級勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。賦予人民法院有限的司法干預權，使其能對確有錯誤的終局仲裁裁決予以撤銷。再次，完善仲裁組織，健全勞動爭議仲裁委員會的組成，充實企業聯合會／企業家協會和工會方面的代表，淡化勞動爭議仲裁的行政色彩。

５、應當采取措施提高《勞動法》的立法質量。首先，應當更新勞動立法觀念，使勞動立法能更加適應我國加入世界貿易組織后發展社會主義市場經濟的實際需要。從總體上講，修改《勞動法》時應當實現勞動立法觀念的以下轉變：即根據國民待遇原則的要求，從傳統的分類調整、區別對待轉變為一體調整、公平待遇；根據市場化的要求，從傳統的國家全面干預轉變為國家有限干預與市場調節相結合并以市場調節為主；從被動的事后救濟為主轉變為主動引導勞動力的合理轉移流動和事先防范為主；從被動適應國際勞工規則轉變為主動參與國際勞工規則的制定，逐步實現我國勞動立法與國際勞工規則的相互協調；勞動保障行政部門的職能也應當從傳統的管理為主轉變為服務、監督為主。其次，進行勞動法規清理。應當對現行的勞動法方面的規范性文件進行全面清理，理順各層次法律規范之間的關系，吸收過去各個時期各個立法主體制定頒布的勞動法律規范的科學合理之處，并根據當前及今后一個時期我國社會主義市場經濟發展的實際需要充實《勞動法》。再次，完善勞動法律體系。在修改現行《勞動法》的基礎上，可以考慮制定《勞動法實施條例》，細化《勞動法》的規定，填補立法空白，盡量減少勞動立法對行政規章或地方性法規、規章的依賴，以便實際操作。

（作者單位：陜西警官職業學院）