西方行政行為新走勢

童兆穎

隨著信息時(shí)代的到來，以信息知識為基礎(chǔ)的新文明動(dòng)搖并改變了西方原有社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。行政系統(tǒng)作為社會(huì)系統(tǒng)的重要組成部分，必然會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)政治方面的變革產(chǎn)生一系列新的改變。

行政組織從金字塔型的等級制向平行網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

金字塔型的等級制是大煙囪時(shí)代政府行政體系的主要組織形式，馬克斯·韋伯稱之為“最理性的組織形態(tài)”。它是與當(dāng)時(shí)集中管理的大工業(yè)及高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。與此同時(shí)，這種形式也有副作用，如對外界環(huán)境的變化反應(yīng)遲鈍、各層級缺乏有效的溝通、規(guī)章制度作繭自縛、機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、效率低下等。隨著時(shí)代的發(fā)展，這種結(jié)構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)發(fā)生了變化，弊病也日益明顯。約翰·奈斯比特在《大趨勢》中認(rèn)為，就政府制度而言，平行網(wǎng)絡(luò)狀的組織可以提供一種官僚主義永遠(yuǎn)無法提供的東西———橫向聯(lián)系，因?yàn)榇偈菇M織之間發(fā)生聯(lián)系的是信息網(wǎng)絡(luò)，而不是層級的控制。奈斯比特所說的“網(wǎng)絡(luò)組織”是一種以信息溝通和聯(lián)系為基礎(chǔ)而結(jié)成的管理協(xié)作系統(tǒng)。這種組織的價(jià)值觀在于效率、適應(yīng)、創(chuàng)新，權(quán)力結(jié)構(gòu)是分散的網(wǎng)絡(luò)狀，權(quán)力基礎(chǔ)是知識，組織中雖有分工，但更重視相互依存和合作。這種組織得益于信息技術(shù)在政府系統(tǒng)中的廣泛應(yīng)用，它能夠適應(yīng)動(dòng)蕩、復(fù)雜的外部環(huán)境。

政府行政行為方式從行政命令方式向以“顧客取向”的伙伴關(guān)系發(fā)展

“顧客取向”本是一種企業(yè)行為。就政府而言，“顧客取向”表明了政府的服務(wù)性質(zhì)與傳統(tǒng)的服務(wù)不同。傳統(tǒng)的服務(wù)方式是由政府單方面行使權(quán)力，提供服務(wù)、維持管制等，而新的服務(wù)方式是以伙伴關(guān)系和合作關(guān)系為準(zhǔn)則的，它不是發(fā)號施令，而是互相協(xié)商。平行結(jié)構(gòu)使政府趨向于用蹉商、談判、解釋、說服的方式，致力于政府與市場、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)，最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各種社會(huì)力量。就國與國政府間關(guān)系而言，處理國際事務(wù)也要奉行磋商、解釋、談判、說服的方式。“強(qiáng)權(quán)即真理”的時(shí)代已越來越為世人唾棄。“如果民主進(jìn)程只被看作是一種打敗或統(tǒng)治其他人的斗爭，那么，民主社會(huì)就不可能獲得長期的生存能力”。因此，平等和協(xié)商成為重要的社會(huì)價(jià)值觀念，既是競爭對手，又是伙伴，有沖突也有合作。

行政權(quán)力從集權(quán)到分權(quán)

工業(yè)時(shí)代，中央集權(quán)式的管理被視為工業(yè)社會(huì)最先進(jìn)的管理方式，行政集權(quán)在現(xiàn)代化過程中起到舉足輕重的作用。但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，后工業(yè)社會(huì)的來臨，社會(huì)利益的分化以及國際經(jīng)濟(jì)的一體化，行政管理中出現(xiàn)了集權(quán)危機(jī)，在瞬息萬變的情況下，都等待中心權(quán)力機(jī)構(gòu)作出決定，會(huì)降低效率，錯(cuò)過時(shí)機(jī)。傳統(tǒng)管理中，起巨大維系作用的許多單一性很強(qiáng)、排斥性很強(qiáng)的行為準(zhǔn)則、規(guī)范和價(jià)值觀正在被多樣性、包容性很強(qiáng)的準(zhǔn)則、規(guī)范和價(jià)值觀所取代，使得整個(gè)社會(huì)的全體成員現(xiàn)實(shí)的或預(yù)期的行為空間和思想空間大大擴(kuò)展。“放權(quán)”正在成為一個(gè)全社會(huì)性的進(jìn)程，而不僅僅是一個(gè)行政權(quán)力關(guān)系的變化。分權(quán)成了一種目標(biāo)取向。與集權(quán)式管理相比，分權(quán)具有以下優(yōu)越性：第一，分權(quán)比集權(quán)有更大的靈活性。因?yàn)榉謾?quán)對于環(huán)境和顧客需求的變化能迅速地作出反應(yīng)；第二，分權(quán)比集權(quán)更有效率。下級人員接觸問題的機(jī)會(huì)最多，了解問題的癥結(jié)，權(quán)力下放能使他們獨(dú)立地設(shè)計(jì)出解決問題的最佳途徑；第三，分權(quán)比集權(quán)更具有創(chuàng)新精神。因?yàn)楹玫乃枷搿⒂^點(diǎn)常常來源于實(shí)際工作中，來源于同顧客打交道的雇員，分權(quán)更能調(diào)動(dòng)雇員的積極性、責(zé)任感，從而產(chǎn)生更高的生產(chǎn)率。鑒于此，一些西方國家的政府紛紛下放權(quán)力，因此托夫勒和奈斯比特把權(quán)力從集中到分散視為一大趨勢。

政府行政運(yùn)營從“公營”向私營化發(fā)展

公營主要指由政府直接提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如道路、電訊、郵政等。它具有壟斷性，目的在于控制，其森嚴(yán)的指揮系統(tǒng)無法適應(yīng)迅速變化、具有高度競爭性、信息豐富的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。而私營化能使政府在一個(gè)千變?nèi)f化、撲朔迷離的世界面前，將重點(diǎn)放在具有戰(zhàn)略意義和優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目上，私營化并不意味著完全私有化。私營化進(jìn)程反映出這樣一個(gè)特點(diǎn)：行政管理注入了市場規(guī)則和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，有的國家提出了“用企業(yè)精神改革政府行為”的口號，其目的就是減少政府的官僚主義，提高服務(wù)質(zhì)量。西方政府行政運(yùn)營主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)公營向私營發(fā)展：第一，要運(yùn)用市場機(jī)制來進(jìn)行管理，搞好服務(wù)，主要內(nèi)容：一是更多的運(yùn)用市場規(guī)律從事行政管理，比如，通過向企業(yè)收取高額排污費(fèi)的辦法來減少環(huán)境的污染，而不是強(qiáng)制性地要求停產(chǎn)；二是在公營部門和私營部門之間牽線搭橋，鼓勵(lì)私營企業(yè)投資公共事業(yè)。這在日本、英國、加拿大等國比較常見。第二，鼓勵(lì)競爭，把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去，采取“承包式”管理。澳大利亞、新西蘭政府各部門廣泛采取承包合同方式，把政府部分事務(wù)，交給社會(huì)法人團(tuán)體管理，明顯提高了效率。

行政管理涉及的范圍從國內(nèi)向國際化發(fā)展

當(dāng)今世界政治發(fā)展變化的特點(diǎn)是國內(nèi)政治國際化，國內(nèi)政治的任何波動(dòng)都與國際形勢緊密相聯(lián)，都有特定的國際背景，因而一國的政治主權(quán)的實(shí)現(xiàn)決不再是傳統(tǒng)封閉意義上的“獨(dú)立”與“完整”的原始含義，而是越發(fā)具有國際色彩，單靠一國的政治權(quán)力來解決本國的政治問題常常是力所不及的。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的市場國際化狀態(tài)，使國家越來越不可能單獨(dú)對經(jīng)濟(jì)事務(wù)作出決斷并達(dá)到目的。這意味著人類正處于相互依賴的時(shí)代。作為一個(gè)國家，狹隘的民族主義、夜郎自大的心態(tài)都已過時(shí)，人類越來越融為一體。在這種情況下，行政管理的范圍也越出了國界走向國際化、全球化。政府的行政行為不再僅僅受制于本國政治系統(tǒng)內(nèi)部的諸因素，同時(shí)由于政治系統(tǒng)與外界環(huán)境的相互作用的加強(qiáng)而受外界的影響越來越深。因此，一國的行政管理的設(shè)計(jì)、發(fā)展需要從兩方面著手：一方面要充分考慮本國的歷史、社會(huì)、文化狀況；另一方面又要擴(kuò)展視野，放眼世界。這就要求政府在制定各項(xiàng)政策時(shí)要依據(jù)國際規(guī)則，在政府作用的諸領(lǐng)域加強(qiáng)國際間的合作。比如全球性的金融危機(jī)爆發(fā)后，許多國家加大了行政改革的力度，盡快重建與國際貨幣基金組織運(yùn)行規(guī)則一致的政府規(guī)范。

行政管理從專業(yè)化、技術(shù)化向與情感化并重的方向發(fā)展

在西方傳統(tǒng)管理原則中，人與物始終處于二元對立的零和狀態(tài)，而主流的管理原則是執(zhí)著于對物的追求，即使強(qiáng)調(diào)人的地位、作用，也是在這一前提下進(jìn)行的。在這種價(jià)值取向下設(shè)計(jì)的行政體制是對專門技術(shù)的崇拜和依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)單位來解決新老問題，這樣就造成了“技術(shù)統(tǒng)治”及部門與部門的重疊、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)的交叉，形成官僚主義的大迷宮。技術(shù)的依靠使人成為沒有感情的機(jī)器的附屬物。專業(yè)化的增強(qiáng)，肢解了作為有機(jī)整體的人，使各行業(yè)間的協(xié)調(diào)出現(xiàn)了問題。但是在信息社會(huì)中，由于人類獲得信息途徑的創(chuàng)新，人們掌握的信息總量大大增加了。信息源和信息加工者的產(chǎn)生也大大超過了以前，人的自我價(jià)值提高了，人的形象更加豐滿，個(gè)性和情感需求更加多樣化、復(fù)雜化。政府的行政管理改革必須適應(yīng)這個(gè)潮流，重視人的價(jià)值，滿足人的情感需求，否則就會(huì)影響到政府行政生產(chǎn)力的提高。

行政管理向信息化發(fā)展

知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息化程度的高低已經(jīng)成為一個(gè)國家現(xiàn)代化水平和綜合國力的重要標(biāo)志。從世界范圍看，推進(jìn)政府部門辦公網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化、電子化，全面信息共享，已是大勢所趨。西方國家積極倡導(dǎo)的“信息高速公路”的五個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域中，網(wǎng)絡(luò)化政府被列為第一位，可以說政府信息化是社會(huì)信息化的基礎(chǔ)。政府信息化主要有以下幾個(gè)方面：（1）政府信息服務(wù)。政府在國際網(wǎng)上設(shè)有自己的網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)點(diǎn)，向公眾提供不保密的政府信息和檢索服務(wù)。（2）電子化的政府服務(wù)。一是電子商業(yè)在政府采購中的應(yīng)用，不僅有很大的經(jīng)濟(jì)效益，而且增強(qiáng)了政府采購作業(yè)的透明度；二是通過電子支付、電子文件交流，咨詢、信息服務(wù)等方式，便于民眾獲得政府服務(wù)。通過政府網(wǎng)站，政府的目標(biāo)、計(jì)劃、意圖可以讓公眾明了和理解，還可獲得公眾的反饋信息，以改進(jìn)政府的工作，這就等于是讓民眾參與了政府的決策過程。（3）從工作方式來看，以前政府與公眾的界面是在辦公室、在柜臺、在窗上，公眾必須到政府部門或機(jī)關(guān)去，才能解決他需要解決的問題。現(xiàn)在，政府與公眾的界面只在計(jì)算機(jī)屏幕前，只要與計(jì)算機(jī)展開“人機(jī)對話”，自己的問題就可以獲得解決，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)政府再造的問題，有些辦公場所可拆掉，而政府在熒光屏前原來沒有的工作人員則需要增加，美國政府近年來著力推行“電子政府”的政策，關(guān)閉了近萬處辦公室，減少了幾萬工作人員，聯(lián)邦政府的開支則減少了數(shù)百億美元。西方的高科技革命帶來了行政管理的變革。從西方行政發(fā)展的趨勢來看，一是行政管理更加精簡化、靈活化；二是行政管理更加高效化；三是行政管理更加人性化。但這些變化在目前只是初顯端倪，是一個(gè)正在發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，要形成未來成熟的行政制度、行政體制還有一段十分漫長的路要走。正如托夫勒所說：“這是一項(xiàng)痛苦而必要的、范圍驚人的工程，無疑要經(jīng)過幾十年的時(shí)間才能完成。”