《審計(jì)法》修訂擱置

今年5月即已完成的《審計(jì)法》修改稿，本擬提交給10月22日召開的10屆全國人大常委會第12次會議審議，但由于分歧很多，最終未能順利上會。

按照程序，一部法律在提交人大審議前，先要交國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。據(jù)全國人大常委會一位工作人員透露，《審計(jì)法》擱置，直接原因是國務(wù)院常務(wù)會議未能按預(yù)定時(shí)間完成對《審計(jì)法》修改稿的審議。

近年來，愈刮愈烈的“審計(jì)風(fēng)暴”使人們格外關(guān)注審計(jì)法制化的進(jìn)程。已實(shí)施近10年的《審計(jì)法》顯然無法面對諸多新情況、新問題，需要與時(shí)俱進(jìn)。為此，經(jīng)審計(jì)署建議，去年國務(wù)院將修訂《審計(jì)法》列入國務(wù)院2004年度計(jì)劃，十屆全國人大常委會也將修訂《審計(jì)法》列入立法規(guī)劃。

今年年初，審計(jì)署條法司成立了“審計(jì)法修訂小組”，負(fù)責(zé)《審計(jì)法》的修訂工作。3月，審計(jì)署辦公廳下發(fā)“關(guān)于征求《審計(jì)法》修改意見的通知”，在審計(jì)系統(tǒng)征求意見，并召開多次研討會，匯總意見后將修改稿提交國務(wù)院法制辦。

5月20日，審計(jì)署和國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)《審計(jì)法》修訂征求意見稿，征求相關(guān)各部門意見。

然而，在征求意見數(shù)月后，各方并未能達(dá)成共識。《審計(jì)法》修訂只能延期。

中國審計(jì)20年

《財(cái)經(jīng)》了解到，從1949年中華人民共和國成立直到20世紀(jì)80年代，中國并沒有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。1982年12月4日頒布的《中華人民共和國憲法》，才明確規(guī)定要建立獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度，并以多達(dá)七條的篇幅，對審計(jì)機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、設(shè)置以及任免等問題作了規(guī)定。

經(jīng)過大半年的籌備，1983年9月，中國審計(jì)機(jī)關(guān)正式成立。20多年里，各級審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)了300多萬個(gè)單位，追還被擠占挪用的資金1300多億元，審計(jì)處理上交財(cái)政金額1400多億元。其中，李金華自1998年至2003年擔(dān)任審計(jì)署審計(jì)長的五年間，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)71萬個(gè)單位，追還擠占挪用資金1081億元，審計(jì)處理后上交財(cái)政864億元，向司法機(jī)關(guān)移交經(jīng)濟(jì)犯罪案件6142件，另有4242人受黨紀(jì)政紀(jì)處分。

盡管如此，很長一段時(shí)間里，中國沒有《審計(jì)法》，直到八屆人大才把制定《審計(jì)法》列入立法規(guī)劃。1994年8月31日，八屆全國人大常委會九次會議通過了現(xiàn)行《審計(jì)法》，自1995年1月1日起施行。該法由總則、審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員、審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限、審計(jì)程序、法律責(zé)任及附則等七部分構(gòu)成。主要內(nèi)容是針對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職權(quán)、運(yùn)行、法律責(zé)任等，對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)行為進(jìn)行規(guī)范。

近年來，審計(jì)工作力度不斷加大，特別是審計(jì)署2001年、2002年和2003年三個(gè)財(cái)政年度的審計(jì)報(bào)告措詞嚴(yán)厲，曝光力度大，尤其是指出了一些強(qiáng)勢部委存在的問題，因而被稱為“審計(jì)風(fēng)暴”。與此同時(shí)，也引發(fā)了外界對審計(jì)法制化的反思，以及對審計(jì)監(jiān)督定位、審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限等問題的討論。

審計(jì)已經(jīng)成為一個(gè)社會關(guān)注的熱點(diǎn)，《審計(jì)法》修改，正是要解決以上這些懸而未決的問題。

審計(jì)職責(zé)變化

在《審計(jì)法》修改討論過程中，各方人士幾乎一致認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)體制已經(jīng)暴露出了許多缺陷和不足，有必要進(jìn)行調(diào)整和改革。

《財(cái)經(jīng)》輾轉(zhuǎn)獲得了一份《審計(jì)法》修訂征求意見稿（以下簡稱“征求意見稿”）。根據(jù)這份征求意見稿，和現(xiàn)行《審計(jì)法》相比，一個(gè)比較大的進(jìn)展是關(guān)于審計(jì)職責(zé)的變化。具體而言，是進(jìn)一步明確了擴(kuò)大審計(jì)范圍、效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)等內(nèi)容。

征求意見稿將審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大到“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支情況”，而對國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算的審計(jì)監(jiān)督，增加了“對以國有資產(chǎn)投資或者融資為主的建設(shè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并對項(xiàng)目的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、勘察、監(jiān)理、采購等單位與上述國家建設(shè)項(xiàng)目直接相關(guān)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。

同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督對象也有所擴(kuò)展。如把對央行的監(jiān)督，擴(kuò)大到“中央金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”；對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，增加了“國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)”；對國有企業(yè)，增加了“國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)”。

概言之，審計(jì)署將對“國家的”財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。“國家”這一概念有新的發(fā)展，包括國家獨(dú)資、國家股份制、國家控股參股、有國家資產(chǎn)的企事業(yè)等。

此外，為配合審計(jì)署五年發(fā)展規(guī)劃關(guān)于“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重”的規(guī)定，在征求意見稿中，效益審計(jì)作為一個(gè)新的概念被提到相當(dāng)重要的位置：總則第一條特別增加了“提高財(cái)政資金使用效益”，進(jìn)一步體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益、建立社會主義公共財(cái)政制度的目標(biāo)。

征求意見稿新增加的第27條，還特別明確了對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)。該條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)、國家的事業(yè)單位、國有及國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，以及使用財(cái)政資金的其他機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

對于內(nèi)部審計(jì)，征求意見稿并未如外界所言單列獨(dú)立的章節(jié)，僅增加了“內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)行部門系統(tǒng)和行業(yè)管理”等表述，明確了國務(wù)院各部門和地方人民政府各部門、國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。

審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限設(shè)定

審計(jì)署審計(jì)長李金華在接受采訪時(shí)，曾多次講到，“審計(jì)有時(shí)缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個(gè)問題涉及政府或是市長、縣長，弄不好就不了了之。”

加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性的思路，在征求意見稿中多處得以體現(xiàn)。其第四條特別強(qiáng)調(diào)，“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。針對這個(gè)問題，較之以前“可以”的措詞，“應(yīng)當(dāng)授權(quán)”的表述可謂進(jìn)步頗大。

征求意見稿明確提出，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行審計(jì)職業(yè)資格制度，以保障審計(jì)的專業(yè)性和獨(dú)立性。并借鑒監(jiān)察機(jī)關(guān)做法，特別規(guī)定“地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計(jì)機(jī)關(guān)同意”，意在解決目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人容易受到打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)狀。

征求意見稿第三條還特別增加一款：“審計(jì)機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評價(jià)和處理、處罰”，以明確審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，并賦予審計(jì)機(jī)關(guān)處理、處罰權(quán)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，對該問題，目前并未取得共識。一種觀點(diǎn)是，審計(jì)行使的是監(jiān)督權(quán)而不是管理權(quán)，為使審計(jì)監(jiān)督權(quán)得以有效實(shí)施，本法應(yīng)細(xì)化受審單位應(yīng)予配合而不予配合的法律責(zé)任追究制度。對于受審單位的不合法、不合規(guī)的行為，審計(jì)部門只需要查出并披露。只要抓住披露公布權(quán)，其后自會有相應(yīng)執(zhí)法部門去處理處罰，審計(jì)部門沒有必要再參與處罰，宜放棄處理處罰權(quán)。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)擁有的系列權(quán)限中，只有審計(jì)處理處罰權(quán)才能真正強(qiáng)化審計(jì)部門的權(quán)威性，才能確保審計(jì)監(jiān)督的成效性，故處理處罰權(quán)應(yīng)保留。

如何定位審計(jì)體制

“如果修改《審計(jì)法》能解決審計(jì)體制問題，將是一個(gè)重大突破。”審計(jì)署一位官員告訴《財(cái)經(jīng)》。“審計(jì)在我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中究竟扮演什么角色，處于什么位置，發(fā)揮什么作用，這是牽一發(fā)而動(dòng)全身的問題。”

對此，學(xué)者們曾提出大膽的設(shè)想。北京工商大學(xué)張以寬教授認(rèn)為，審計(jì)在實(shí)際工作中與監(jiān)察工作有所交叉，審計(jì)署和監(jiān)察部可合并為監(jiān)察審計(jì)委員會，與最高人民法院和最高人民檢察院并列或由人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。

蘭州商學(xué)院楊肅昌教授也同意將審計(jì)機(jī)關(guān)劃歸人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。并指出此舉將有助于人大準(zhǔn)確了解國家財(cái)政資金的運(yùn)用情況，以及行政機(jī)關(guān)、行政官員有無違法違紀(jì)、濫用職權(quán)的問題。

也有學(xué)者對審計(jì)體制持漸進(jìn)式改革的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，在不改變現(xiàn)行審計(jì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的情形下，《審計(jì)法》的修訂，應(yīng)進(jìn)一步界定上級審計(jì)機(jī)關(guān)、本級人民政府對審計(jì)機(jī)關(guān)縱、橫領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

也許是這個(gè)問題過于敏感，在征求意見稿中，該問題并未取得重大突破，依舊延續(xù)了審計(jì)雙重領(lǐng)導(dǎo)、隸屬于政府卻又審計(jì)政府的體制。

對于審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也是一個(gè)敏感而被關(guān)注的問題。關(guān)于此，李金華審計(jì)長7月8日在接受新華社采訪時(shí)曾提及，修改稿中最有特色的兩處修改是，“成立審計(jì)報(bào)告審查委員會和將來由某個(gè)部門專門對審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這在征求意見稿第43條有所體現(xiàn)，即規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立審計(jì)報(bào)告審議委員會，審定審計(jì)報(bào)告。審計(jì)報(bào)告委員會實(shí)行合議制”，以及“審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況由統(tǒng)計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。

誰來監(jiān)管社會審計(jì)

“社會審計(jì)由誰來管是目前爭議最大的問題，”國務(wù)院法制辦知情人士告訴《財(cái)經(jīng)》，“主要的反對聲音來自財(cái)政部。”

一般而言，按照審計(jì)主體的不同，審計(jì)可分為國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)。國家審計(jì)指由國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)指由部門和單位內(nèi)部設(shè)置的審計(jì)機(jī)構(gòu)和專職審計(jì)人員，對本部門、本單位及下屬單位進(jìn)行的審計(jì)；社會審計(jì)即國外統(tǒng)稱的獨(dú)立注冊會計(jì)師審計(jì)。在國外，一般以社會審計(jì)為主導(dǎo)形式；在中國，則以國家審計(jì)為主導(dǎo)形式。

現(xiàn)行《審計(jì)法》調(diào)整的主要對象是國家審計(jì)，只是在第29、30條稍有涉及內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依法對內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。另有《注冊會計(jì)師法》具體規(guī)范社會審計(jì)制度，由財(cái)政部主要負(fù)責(zé)會計(jì)管理。

征求意見稿延續(xù)了現(xiàn)行《審計(jì)法》的做法，保留了審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理職能。“國務(wù)院的三定方案已經(jīng)作出規(guī)定了，沒有必要進(jìn)行修改。”審計(jì)署一位參與修訂工作的官員解釋道。

來自財(cái)政部的聲音則認(rèn)為，在特定歷史條件下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，對社會審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、管理則是完全必要的。但是《審計(jì)法》自1995年1月1日實(shí)施以來，實(shí)際情況已發(fā)生很大變化，在新的形勢條件下，多頭管理并無必要。《審計(jì)法》第29、30條關(guān)于內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的條款已沒有必要保留，應(yīng)刪去對社會審計(jì)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理?xiàng)l款。“這些意見是我們匯總中注協(xié)、監(jiān)督檢查司、會計(jì)司的意見提出的。”財(cái)政部條法司的一位負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》。

爭論在繼續(xù)。變化的現(xiàn)實(shí)迫切需要修法以應(yīng)對新情況和新問題，期望《審計(jì)法》修訂能夠加速推進(jìn)。