東北三省新一輪社保試點推開

記者日前從勞動和社會保障部獲悉，目前中國養老保險個人賬戶“空賬”運行規模已超過6000億元，并以每年1000億元的規模在擴大。

養老保險體系，是中國社會保障體系的重中之重；而實施養老保險制度改革，其中的瓶頸是由于歷史原因形成的個人賬戶“空賬”問題。2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，也首次明確表示，要完善企業職工基本養老保險制度，“堅持社會統籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶”。

勞動和社會保障部一位負責官員向《財經》表示：“中國的養老制度改革沒有第二條路，只有做實個人賬戶。”

其實早在三年前，勞動和社會保障部就在遼寧啟動了完善城鎮社會保障體系試點工作。此前不久，遼寧社保試點順利結束，而黑龍江省和吉林省又繼之正式啟動試點。如同接力賽，東北三省先后被勞動和社會保障部確立為社會保障試點省份。

制度轉軌缺陷

20世紀80年代中期以前，中國的養老保險體系是一個以企業（單位）為載體的“現收現付制”養老保險制度。所謂“現收現付制”，就是用當代勞動者繳納的養老費支付退休勞動者的養老待遇，當年提取，當年支付完畢，不做任何積累。

1993年，中國開始進行從“現收現付制”向“基金積累制”轉軌。所謂“基金積累制”，是指一個養老金計劃的參加者，通過他和他的雇主在其工作期間的繳費，把一部分勞動收入交由社保經辦機構，并將這些不斷積累的資金用于投資，等參加者退休后，該基金再以積累的養老金和投資所得回報向他兌現當初的養老金承諾。這是一種把勞動者工作期間的部分收入轉移到退休期間使用的制度安排。

在中國養老保險轉軌過程中，遇到一個實際問題：那些在實施“基金積累制”前就已參加工作但尚未退休的職工，在過去工作年限里并無自己的個人賬戶，自然沒有為自己積累養老金。這部分職工在此前應該積累但并未形成的養老金，事實上就形成了國家對他們所負的“隱性債務”。

更讓人擔憂的在于，中國的養老保險制度改革并沒有選擇完全的“基金積累制”，而在實踐中 “變形”為“統賬結合”的“部分積累制”。所謂“統賬結合”，即個人賬戶與社會統籌相結合。又由于在實際運作中，由于國家并未對向老職工負下的“隱性債務”進行明確補償，社保部門為了維持運轉，只好“寅吃卯糧”，對社會統籌和個人賬戶的資金實行混賬管理。這樣，當社會統籌繳費不足以支付離退休職工的養老金時，直接挪用個人賬戶基金就成為便捷的渠道。這使得“統”、“賬”表面上的劃分失去了實際意義，個人賬戶形成“空賬”，形同虛設。

在現行體制下，個人賬戶“空賬”和養老保險當年收不抵支的基金缺口，正是中國舊體制下養老保險“隱性債務”顯性化的表現。“空賬”和收支缺口的擴大，不僅使現行養老保險體制面臨回歸成現收現付舊體制的可能，也使現行體制運行面臨財務危機。

遼寧實驗

2000年末，國務院出臺了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》。東北重工業基地遼寧被選為中國全面建立社保體系的第一個試點省份。該試點從2001年7月1日啟動，為期三年。

如前文所述，在過去10年中，中國養老金制度雖說建立了個人賬戶，但進入賬戶的資金只是權益記錄，是“空賬”，實際的資金已經在“統賬結合”運作中，被挪用發放當期養老金。

遼寧試點的重要工作之一，就是在資金運作上，讓個人賬戶的所有者真正成為自身養老財產的所有者，不允許社保和有關部門繼續挪用個人賬戶。這就是所謂的“做小做實”個人賬戶。

根據試點方案，試點前，個人賬戶的規模是本人繳費工資的11%，其中個人出5%，單位出6%。試點后，個人賬戶規模從原來的11%調整到8%，完全由個人繳納，單位不再為個人繳費。此外，企業原來繳納工資總額22%的繳費比例不變，但企業繳費部分不再劃入個人賬戶，而是全部納入社會統籌基金。這被稱為“做小”。

此外，從試點開始直到個人退休，個人賬戶中資金儲存額的多少，將完全取決于個人每月8%的繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經辦機構定期公布。其中，社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統籌基金更不能占用個人賬戶基金。這就是所謂“做實”。

根據試點方案，凡是在試點開始后才參加工作的職工被稱為“新人”，他們將建立并擁有真正意義上“做實”的個人賬戶；在試點前已建立個人賬戶但尚未退休的被稱為“中人”，他們都擁有已累計了不同年限的個人賬戶養老金，但賬戶中的資金與統籌資金混在一起并被挪用，只是從試點啟動起，才開始擁有不能被挪用、實實在在的養老金。

這部分“中人”中，有一部分在1993年建立個人賬戶之前就已參加工作。由于此前國家并未給他們建立個人賬戶，從其參加工作至1993年建立個人賬戶的年限內，國家將視同他們此段時間內養老金已繳納，期間的養老金在退休時將根據相應的工資水平補足發放。

這就是說，遼寧是以試點時間作為分水嶺，對“新人”與“中人”進行劃分。

據了解，在三年試點中，因為個人賬戶的資金不能再被挪用，當期統籌部分的資金不足以發放養老金。為了彌補當期支付形成的支出缺口，國家和地方財政分別承擔了缺口部分的75%和25%，以此比例進行補貼。

與此同時，為了鼓勵人們做實自己的個人賬戶，試點中還調整了基本養老金的計發辦法。職工達到法定退休年齡且個人繳費年限滿15年的，基礎養老金月標準為職工退休時全省上年度職工月平均工資的20%；繳費年限超過15年的，每超過一年增發全省上年度職工月平均工資的0.6%，總體水平控制在30%左右。

“試點工作是成功的。三年時間，個人賬戶做實的規模已達111億元。”勞動和社會保障部一位全程參與試點工作的官員評價說。

試點擴大

遼寧省社保試點取得初步成效后，同處東北老工業基地的吉、黑兩省，今年下半年也開始了同樣改革內容的社保體系試點工作。此次吉、黑兩省的社保試點將至2005年底結束。

作為此次試點的重要內容之一，吉、黑兩省與遼寧試點的略微差異之處，將是分步做實個人賬戶規模，并通過政策提高參保者繳費積極性。

據悉，吉、黑兩省養老保險個人賬戶規模雖然也由11%調整為8%，但先從5%起步做實。和當初遼寧試點一樣，做實個人賬戶，就意味著即使統籌資金收不抵支，也不允許挪用個人賬戶。為此，國家與地方財政將對統籌資金缺口予以補貼，補貼比例和遼寧一樣，都是國家財政補貼75%，地方財政補貼25%。

試點結束后，東北三省和其他將陸續推廣個人賬戶試點的省份，中央和地方還會根據各地情況，繼續對當期支付形成的支出缺口進行補貼。

“今后補貼的比例將根據各省具體情況制定，但目前還沒有最后定論。但只要統籌資金發放有收不抵支的情況，各級財政都會實行補貼。”這位官員告訴記者。

勞動和社會保障部社會保險事業管理中心主任孟昭喜告訴記者，以去年為例，中央財政就拿出了474億元的資金補助中西部25個地區養老金的發放，而同期地方財政拿出50多億元的資金用于發放。“這種補助力度，中央政府已經承諾，在今后一個時期內不會降低。就是說每年的補助，還要維持在500億元左右。”他說。

能否保值增值

“做實個人賬戶”是試點的重點內容。此外，個人賬戶做實之后資金的保值

增值問題同樣受人關注。

針對社保資金投資運營回報率的問題，勞動和社會保障部社會保險事業管理中心主任孟昭喜表示，現在有兩筆資金用于各種渠道、各種方式的投資運營，實現社保資金的保值增值。一筆是全國社會保障基金理事會管理的1400多億元的儲備性的社會保障資金；另一筆資金，就是在東北完善社會保障體系試點中做實的個人賬戶的資金。

孟昭喜說，國家對東北試點中個人賬戶中資金的管理和投資運營，總的原則是，在確保資金安全的基礎上，要同時購買國債、存銀行，以及在條件成熟時擴大其投資渠道，實現保值增值。

而據一位曾參與遼寧社保試點的官員透露，遼寧試點直到2002年底才解決個人賬戶養老金的投資政策，并購買了20億元的定向募集債券。在此之前，遼寧社保機構對外公布，第一年收益為1.88億元，但這只是一年定期存款扣掉利息稅后的結果。若扣除其他損耗，實際收益只有1.77億元。“由于此前社保基金一直沒有投資而趴在銀行里，個人賬戶的收益還不如銀行存款高，造成了很大的隱性虧損。”

2003年，遼寧省社保試點中做實的個人賬戶資金才不僅用于存銀行，還購買了一部分國債，同時還有一部分和銀行實行協議存款。“總體來看，2003年下半年的運營收益為2.58%，高于銀行同期存款利率。” 社保部基金監督司一位官員透露。

吉、黑兩省“做實”的比例不同，“做實”的規模也不一樣。黑龍江省社保廳副廳長梁席民告訴《財經》，按照吉、黑兩省的總體參保人數，“做實”后的個人賬戶規模每年將在60億至80億元之間。據黑龍江社保廳官員解釋，中央財政為支持做實個人賬戶5%，按75%的比例，補貼了其中的3.75%。因此，在試點期間形成的個人賬戶資金中， 3.75%將交由國家社保理事會運作，其余由地方財政補助的1.25%交由當地社保部門運作。

有關官員認為，“是否做實個人賬戶是路徑選擇的問題，而做實賬戶后是否有收益，是這個制度能否發展和判斷改革成敗的關鍵。”

催生制度

據了解，東三省社會保障新型模式有望明年在全國范圍內推行。為了讓東北三省試點的重要成果之一“做實個人賬戶”等有關方案更具指導性，勞動和社會保障部目前正制定《養老保險個人賬戶基金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。

據了解，該《辦法》目前已納入勞動和社會保障部本年的立法計劃里，針對該《辦法》的內部征求意見工作也已在部內初步完成，接下來將進一步聽取相關部委的意見。

據一位參與《辦法》制定的官員透露，《辦法》的核心內容是“三個統一”：一是統一基金的治理結構，健全管理體制和機制；二是統一基金的投資政策，即不論養老基金委托給誰，在投資渠道上，國家社保理事會和地方社保機構均是平等的；三是統一基金投資的評估標準。

這位官員表示，“做實個人賬戶”在全國推行后，將會進一步借鑒吉、黑兩省的經驗，內容概括起來是“分步做實，分段做實”。

據了解，國家對經濟發達省市將不會給予補貼，各省市將自費做實；而中西部地區國家將以補貼的形式鼓勵做實。其中，所謂“分步做實”，是指不一步到位做成8%，而將參照吉、黑兩省的模式，先做實5%，將來再逐步做到8%；而“分段做實”，也與東三省的操作方式一樣，均從各省正式開始改革的日期開始做實，此前虧空和被挪用的個人賬戶部分，暫時擱置起來。“以前的歷史舊賬先不管，從當前開始做實，財政壓力小一些，有助于改革的推進。”這位官員說。

其實，《辦法》最初的雛形，在三年前遼寧試點時就已形成。當時有關部門認為，僅為一個省而專門發布《辦法》“不太合適”，但《辦法》的實質內容已在遼寧省做了三年。今后不管是什么模式，在哪個地區，個人賬戶的運行都將通過這個制度安排來進行，這對中國的社保體系的建設意義重大。

本刊記者趙小劍對此文亦有貢獻