誰為果子貍決策負責？

1月8日下午，深圳東門外的農貿市場上，空氣里彌漫著刺鼻的氣味。往昔在此熱賣的的果子貍已無蹤影。一名專販果子貍、常與幾百只果子貍同室而居的小販大聲對記者抱怨：“誰說果子貍有SARS？廣東人吃了30多年了，怎么過去都沒得病呢？要是免費，我每天都可以吃一只！”

這是廣東省政府下令捕殺果子貍后的第三天。捕殺決定出臺當天，廣州一名自由職業者被確診為“非典”病例。

廣東省衛生廳副廳長馮鎏祥說，廣東處于“非常時期”，應該有“非常措施”?！皣倚l生部是支持我們的做法的?！?/p>

而就在五個月前，果子貍剛剛在廣東獲得“解放”——它被列入去年8月國家林業局公布的首批可商業性經營利用野生動物名單。

在這份名單發布前，果子貍一度被懷疑是向人類傳播SARS的禍首，從2003年4月起在全國各地被隔離封存。

從去年4月到今年1月，短短八個月內，果子貍在中國歷經了監禁、釋放、處死的大起大落，其戲劇性命運與2002年冬以來侵襲人類的SARS疫情休戚相關。果子貍是否攜帶SARS？又是否向人類傳播SARS？科研界對此認識分歧， 政府決策搖擺不定。

同時影響決策的還有果子貍背后利益巨大的野生動物馴養經營產業，疫情危急時期的全面叫停政策令這一產業遭受重創。當疫情緩和后，盡管果子貍的嫌疑猶在，但對經濟利益的考量卻壓倒了對公共安全的關注，致使果子貍的生產經營活動被錯誤地解禁。

八個月后的今天，在SARS陰影重現之際，回頭細究圍繞果子貍作出的一系列前后矛盾的決策，可以使人思忖良久，再次審視中國應對重大公共衛生問題的策略誤區和體制弊端。

學界爭論與決策搖擺

廣東1月5日作出的捕殺決定，與衛生部1月2日向廣東緊急轉發的一份報告密切相關。報告作者系香港大學教授管軼等人。

管軼為粵港SARS聯合攻關小組的科研帶頭人之一。從去年10月起，管軼等人在深穗兩地野生動物市場上采集了168份野生動物樣品，其中包括果子貍、貉、鼬獾和狗獾，檢測結果表明果子貍攜帶的SARS病毒劑量及傳播速度驚人，且其基因正快速向人類SARS病毒基因演變。

事實上，早在去年5月23日，管軼所在的香港大學和深圳市疾控中心就已在深圳共同宣布，他們在果子貍身上發現了SARS病毒，這一病毒與人類SARS病毒有99％以上的同源性。

然而， 6月19日，中國農業大學科技攻關組在北京宣布了一項調查結果，結論并不相同。農業大學的專家們在廣東等七個省份采集的76份果子貍樣本，未檢測出SARS病毒；此外專家們還采集了包括蝙蝠、猴、蛇、獾在內的另外53種野生動物的逾600份樣本，亦未發現SARS病毒。

雖然中國農業大學的研究者并不能否定管軼等科學家的發現，但終究表明科學界出現了兩種不同的聲音。隨著外部環境發生變化，兩種聲音可能交替對政府決策形成影響，導致決策動搖。

中國政府有關監管部門對包括果子貍在內的人工馴養野生動物進行監控，始于SARS猖獗的北京之春。2003年4月29日，國家林業局和國家工商總局聯合發出緊急通知，要求全國各地立即停止出售、收購所有野生動物，同時對野生動物養殖場進行全面監控。自此，全國野生動物的養殖、經營全面停頓。文件以林護發名義下發，是為2003年34號文。

國家林業局一位人士1月中旬接受《財經》采訪時透露，當時他們已獲悉果子貍等野生動物可能與SARS病毒有關，這一懷疑源于4月里幾家科技攻關機構的發現。據此，國家林業局認為野生動物可能會危及公共安全，于是采取了“果斷行動”。

5月下旬，就在深圳疾控中心與港大共同宣布果子貍可能是SARS病毒宿主后的第三天，廣東省林業局于5月26日晚發出了態度更為強硬的緊急通知，要求將全省發放的野生動物經營利用許可證全部收回，所有收購、出售、運輸野生動物的活動一律停止。緊急通知的重點，指向了果子貍、猴子、蛇、蝙蝠等數種嫌疑最大的野生動物。

SARS危機后，野生動物馴養繁殖業恢復常態。6月10日，國家林業局、衛生部等12個部門聯合下發“關于適應形勢需要做好嚴禁違法獵捕和經營陸生野生動物工作的通知”（林護發99號文）。99號文的第二條指出“有關研究單位正在對某些陸生野生動物與非典病毒的關系進行科學研究”，因此要求各部門“支持并配合做好對有關重點目標物種的預防監控工作”，即“對有關馴養繁殖場所采取預防性控制措施，做好妥善隔離、衛生防范、監測檢疫等工作。對已流入餐飲業及市場的重點目標物種，應妥善封存處理?！?/p>

值得注意的是，對所有野生動物養殖場的全面監控，在99號文中已被收小到“對有關重點目標物種的預防監控”。

然而，適度從緊的99號文在執行中卻演變成野生動物的開禁令。99號文的主要貫徹執行者，即是國家林業局。其“科學依據”之一，即為農業大學的初步研究結論。

從緊收方針到解禁政策

99號文第五條要求“對馴養繁殖技術成熟的陸生野生動物物種，經省級以上林業行政主管部門組織科學論證，報國家林業局統一公告后，可以從事經營利用性馴養繁殖”。這條規定迅速被解讀為野生動物經營活動即將解禁。

7月10日，廣州《信息時報》發布消息稱，“國家林業部門透露，有關暫停馴養繁殖成功的野生動物規定將解禁。對手續齊備、經營規范的馴養繁殖單位與個人，隨著一紙通知，將恢復‘非典’前經營?！?/p>

7月11日，西安《華商報》報道稱，“7月10日，記者從省林業廳獲悉，我省被禁止兩個多月的萬余只人工馴養果子貍有望被解禁，可恢復正常經營?！?/p>

值得注意的是，上述新聞報道的信息源，無一不是林業部門。其關注點唯有99號文第五條。

事實上，國家林業局7月3日印發了一份“關于貫徹落實《關于適應形勢需要做好嚴禁違法獵捕和經營陸生野生動物工作的通知》有關問題的通知”。這份“7#8226;3”通知將99號文和34號文的關系作出如下解釋：

“4月29日的通知，僅是針對‘非典’時期所采取的臨時性管理措施，現在12個部門聯合下發的通知，是‘非典’過后適應形勢要求對當前及今后一個時期加強野生動物保護管理提出的規范化的管理要求?！?/p>

在作出上述定性后，“7#8226;3”通知提出“4月底以來，從配合抗擊‘非典’的大局出發，曾一度暫停了科學研究需要之外的野生動物活體、死體的出售、收購、運輸、進出口等經營利用行為。聯合通知下發后，各地……于7月10日前提出馴養繁殖技術成熟，可以從事經營利用性馴養繁殖的野生動物物種名單，以便我局盡快統一向社會公告，以切實恢復和支持合法的馴養繁殖行為和維護馴養繁殖經營者的合法權益?！?/p>

令人費解的是，盡管99號文體現的政策方向是繼續“對有關重點目標物種預防監控”，但遍查國家林業局“7#8226;3”通知對99號文解釋部分的全文，并無只言片語提及上述政策取向。

于是，旨在持續對野生動物緊收政策的99號文，演變為對野生動物的解禁令。

解禁名單果子貍赫然在列

相比在“非典”肆虐高峰期下發的“4#8226;29”通知，“7#8226;3”通知下發之時，“非典”大勢已去。

99號文印發的6月10日，中國內地“非典”病例報告為1例，住院接受治療的“非典”確診病例為589例?！?#8226;3”通知下發當天，內地“非典”報告病例為零，住院確診病例僅余27例。而這兩項數字在“4#8226;29”通知下發當天分別高達202例和3303例。普遍的樂觀情緒在2003年六七月間彌漫全國。反思的聲音固然一直未曾消失，但在舉國歡騰聲中亦已式微。

在這一背景之下，管軼等科學家5月下旬就果子貍發出的警告，當不及農業大學6月中有關研究的“無所發現”悅耳。經濟考量的權重大幅上升，解除“4#8226;29”通知以來對果子貍等野生動物馴養經營的禁令，也就超越公共安全的需求，上升為2003年七八月間野生動物養殖業的主導需求。

在國家林業局下發“7#8226;3”通知前后，各省開始紛紛上報本省馴養繁殖技術成熟的野生動物名單。其中，廣東報了100多種，陜西報了20種。

不到一個月后的8月5日，國家林業局發布121號文，首批公布“商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的陸生野生動物名單”（下稱名單）。這一“解禁名單”包括54種野生動物，果子貍赫然其中。

在馴養繁殖領域，全國各地的野生動物養殖戶們一片歡騰。

在廣州，國樓野豬養殖有限公司經理王國樓興奮地對《南方日報》記者說：“我等的就是這一天?！?/p>

在上海，奉賢區特種養殖大戶唐雪良告訴《新民晚報》記者：“果子貍被平反了。我還是打算繼續養果子貍?！?/p>

果子貍等野生動物養殖業屬高利潤行業，利潤大頭恰在下游。馴養繁殖領域開禁，經營利用領域必是同步跟進。就在121號文公布的次日，“果子貍將重上餐桌”的標題立即涌現在各地報紙上。很快，國內主要果子貍馴養繁殖大省恢復了經營活動。

一個被忽略的問題是，在121號文出臺后，此前下發的99號文還有無效力？99號文中對“有關重點目標物種”的預防監控還依然生效嗎？

自2003年8月國家林業局公布首批名單之后，12部委簽發的99號文已經鮮有人正式提及。

果子貍解禁缺乏合法性

去年10月，中國工程院院士、廣州呼吸疾病研究所所長鐘南山曾警告說，目前已有不少線索能夠證實果子貍和其他一些野生動物可能傳播“非典”。在沒有充分證據證明其安全性的情況下，“果子貍重返餐桌”是不恰當的。

但遺憾的是，對果子貍隔離監控從去年8月以后在事實上已被解除。國家林業局當月印發121號文，公布首批“商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的陸生野生動物名單”，被看做是果子貍重上餐桌的通行證。

面對當前公眾的質疑，國家林業局一位官員向《財經》解釋說，121號文只是從林業部門權限范圍內確認了果子貍在馴養繁殖技術上過關，“至于它是否攜帶病毒，是否傳染人類，是否可以食用，已經不是我們這個部門的事情了?！薄叭绻迂傄喜妥?，必然要經過好幾個關口”。

然而從去年8月121號文出臺后，似乎并無其他部門設置野生動物從馴養繁殖技術成熟到重上餐桌之間的任何一道關口。

121號文下發后，廣州市于10月下旬開始重新發放“陸生野生動物經營利用許可證明”，餐廳酒樓只要拿到許可證就可以直接買賣果子貍，堂而皇之將果子貍重新擺上臺面。

現實很快教訓了這種“大膽僥幸”。至今年1月12日，廣東已發現三例SARS確診或疑似患者。一人為餐館服務員，不排除“接觸過野生動物的可能性”。

誰為決策失誤負責？

在1月5日廣東省政府緊急召開的捕殺果子貍大會上，廣東省省長黃華華提出，對果子貍等野生動物的合法飼養戶要視不同情況給予適當經濟補償。

廣東省林業局辦公室副主任彭尚德告訴《財經》，這是非常重要的一大進步，以往在賠償問題上是沒有明確規定的。

其實，主管部門進行野生動物養殖監管始終離不開經濟考量。華南瀕危動物研究所研究員江海聲在接受《財經》采訪時分析認為，“4#8226;29”通知下發后，作為野生動物養殖經營活動主管部門的國家林業局，面臨著來自全國養殖業界的巨大壓力。而為了盡快減輕這一巨大壓力，國家林業局片面執行了由12個部門聯合下發的99號文，并以最快的速度組織各省上報馴養繁殖技術成熟的野生動物名單，希望盡早恢復野生動物養殖經營活動，減少經濟損失。

江海聲認為，無論是一律叫停的“4#8226;29”通知還是局部叫停的99號文，都非國家林業局一家下達，而是協調多個部門共同決策的結果。其執行，理應由接受多個部門乃至國務院的統一監督。

問題是當SARS疫情的陰影逐漸散去之后，當初為抗擊SARS而緊急結成的“決策聯盟”卻迅速消解。國家林業局作出果子貍解禁令后，參與制定對野生動物緊收政策的各有關部門無一提出質疑。甚至在99號文會簽時名列其中、對公共衛生及未來防治SARS之疫承擔首要責任的衛生部亦未有置喙。在“后SARS時期”的一派樂觀氣氛中，果子貍的危險嫌疑已被迅速淡忘。

現在看來，正是因為缺乏對政策的統一監督執行，因為各部門罔顧全局利益的各自為政，使得國家林業局對決策的片面執行成為可能，從而導致果子貍等重大SARS嫌疑野生動物得以擺脫隔離，并最終危及公眾安全。