集體私分的“自由空間”

“用獎金福利等種種名目將國有資產(chǎn)私分給職工，這種集體私分現(xiàn)象在國有企業(yè)相當普遍，已成為國有資產(chǎn)流失的巨大黑洞?！被浐ｈF路公司領導層集體私分國有資產(chǎn)案一審宣判后，審計署深圳特派辦有關人士對《財經(jīng)》表示。

僅就近三年國家審計署向全國人大做的預算執(zhí)行審計報告，即可看出這一黑洞之觸目驚心——

2000年度審計報告披露：人民銀行陜西省分行以給職工發(fā)放股權的方式，私分國家、集體資金968萬元；原青島動檢局和山東商檢局在“三檢合一”機構改革期間，巧立30多種名目，濫發(fā)錢物達4677萬元；廣東石油企業(yè)集團公司下屬某加油站通過做假賬，瓜分2753萬元。

2001年度審計報告顯示：原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)21個支局及部分分支機構隱瞞收入13.17億元，隱瞞的收入用于濫發(fā)錢物達6.39億元。其中，廣東南海出入境檢驗檢疫局只有124名職工，但該局從1998年至2001年4月，用隱瞞轉移的收入發(fā)放錢物共計3485萬元，人均達28萬多元。

2002年度審計報告透露：1995年以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行通過種種方式私設小金庫，累計金額達5736萬元。

集體私分難以調查定性

盡管集體私分國有資產(chǎn)數(shù)額巨大，但據(jù)審計部門追蹤了解，上述案件的涉案人被以私分國有財產(chǎn)罪判刑的卻少之又少，原因何在？

審計署深圳特派辦有關人士指出，與國有企業(yè)領導層個人私分國有資產(chǎn)相比，集體私分的行為具有相當堅實的“群眾基礎”，其性質為集體決策、共同犯罪。如果是個人私分行為，則國企內部職工多有舉報。而如果是集體私分，則全體職工利益均沾，包括國企內部的紀委監(jiān)察部門也是既得利益者，其舉報、監(jiān)察的動力完全缺失。如此，則對這類違法犯罪行為的調查無法從內部獲得舉報線索，也很難從內部取證，只能靠審計、監(jiān)察部門從外部入手調查取證，困難程度可想而知。

另一方面，私分國有資產(chǎn)的名目越來越繁多，既增大了調查難度，又難于定性。如粵海鐵路公司以工效工資、公司三周年慶典獎、單項技術咨詢獎、工程設計招標獎、房改工作人員獎等數(shù)十種名目發(fā)放職工福利，這些五花八門的獎項分散在下屬各公司賬中支出，查起來非常困難。這些獎項的資金來源究竟是國家建設資金還是企業(yè)自有資金？也非常難以界定。近年來，大多數(shù)單位集體私分國有資產(chǎn)的行為都呈現(xiàn)出上述“邊緣化”趨勢，令審計部門在審計時心中無底。法律上無規(guī)定。例如，審計署深圳特派辦于2003年對某市企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金(亦稱企業(yè)年金)管理使用情況審計時發(fā)現(xiàn)，部分國企違規(guī)繳交企業(yè)年金，有些單位除每月超比例繳費外，還大額繳交“獎勵年金”和“躉繳年金”，變相提高職工福利待遇。某單位為職工繳交一次性的“獎勵年金”，人均8600元，最高達19萬元；另一單位為職工“躉交年金”(提前為職工支付保費)，人均10萬元，最高達47萬元，繳費高的均為本單位領導。這些年金的繳交標準在法律上并無明確規(guī)定，大額繳交的企業(yè)年金由此成為國有資產(chǎn)流失的新渠道。

行政權與司法權銜接不力

審計署深圳特派辦有關人士還告訴《財經(jīng)》，即便審計部門查實了私分國有資產(chǎn)的行為，但由于審計權力有限，查出問題不能直接處理，只能移送有執(zhí)法權的部門處理。但移送后處理結果如何，卻不是審計部門所能控制的。而由于時間耽擱、證據(jù)轉移、辦案不力等種種原因，有些案子在移送后往往不了了之。審計署每年查出移交的問題，有相當部分未予立案或辦案無結果。

事實上，為了遏制國有資產(chǎn)私分行為，早在1997年修訂的新刑法第三百九十六條就增設了私分國有財產(chǎn)罪，該條目明確規(guī)定，“國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個人，數(shù)額較大的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數(shù)額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。

但該法條在實踐中并未發(fā)揮出應有的威懾作用。從北京市檢察機關自偵部門查處該類案件的情況來看，新刑法實施后四年內僅受理私分國有資產(chǎn)案件18件，初查11件，立案4件，偵查終結并移送起訴的僅2件。究其根源，在于審計權和執(zhí)法權的銜接不力。

據(jù)了解，檢察機關主要是通過審計部門審計、公民舉報、國有單位年終清理、紀檢機關處理等途徑發(fā)現(xiàn)私分國有資產(chǎn)的犯罪線索。其中，審計是發(fā)現(xiàn)該類案件的主要途徑。

根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《國家審計基本準則》規(guī)定：在審計工作中發(fā)現(xiàn)的單位和個人涉嫌犯罪行為，應作出移送處理書，由司法機關追究責任人的刑事責任。由此可見，移送涉嫌犯罪案件是審計部門的重要工作。

針對審計署深圳特派辦有關人士關于案件移送后不了了之的說法，最高人民檢察院一位工作人員向《財經(jīng)》表示，在審計過程中發(fā)現(xiàn)數(shù)額巨大的私分國有資產(chǎn)案件，審計機關通常會首先上報上級行政主管部門，而不直接移送給檢察機關。如粵海鐵路案中，審計部門首先將該案上報國家審計署，后者再上報國務院。而由于粵海鐵路是國家重點建設項目，且當時開通在即，為免“負面影響”工程的最后沖刺，有關方面首先作出了勒令粵海鐵路公司中層以上退繳獎金的決定。

“數(shù)額巨大的私分國有資產(chǎn)大案要案之外，許多移送給檢察機關的案件往往數(shù)額太小，或證據(jù)不足，檢察機關很難據(jù)此立案。”這位工作人員解釋說。

對于審計機關和檢察機關的上述分歧，北京大學法學院陳瑞華教授分析認為，一方面，審計部門發(fā)現(xiàn)有私分國有資產(chǎn)的嫌疑，往往會先在行政系統(tǒng)內作出處理意見，然后再酌情通知檢察院介入。這就意味著，在私分國有資產(chǎn)案的處理中，行政權往往優(yōu)先于司法權發(fā)揮作用。另一方面，審計機關在刑事訴訟中沒有法律地位，在將案件移送后，立不立案須由檢察機關酌情決定。而由于檢察權不獨立，受制于地方，檢察院本身出于地方保護主義，對一些案件的處理難免有一定的傾向性。

為解決移送問題， 2000年，國家審計署與公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》，提出了建立健全案件移送制度的要求。2001年7月9日，國務院發(fā)布第310號令《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，進一步將移送涉嫌犯罪案件行為制度化，促使行政執(zhí)法機關依法行政，有法可依。明確了對應當移送的案件而不移送的行為，或以行政處罰代替移送的行為的法律責任。

陳瑞華認為，上述法規(guī)出臺后，當務之急是要貫徹落實。他表示，國有資產(chǎn)的特殊性導致其缺乏具體的上訴人和申訴人——國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理只是國有資產(chǎn)的代表，代為看管國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)的出資人在實際上處于缺位狀態(tài)。因此在審計機關和檢察機關就立案與否產(chǎn)生分歧時，往往沒有人站出來說話。

從源頭入手

針對國有資產(chǎn)的出資人缺位問題，審計署深圳特派辦有關人士認為，在2003年國資委成立后，國資委作為國有資產(chǎn)的管理機構，對授權監(jiān)管的國有資產(chǎn)理應依法履行出資人職責，維護所有者權益。在發(fā)現(xiàn)私分國有資產(chǎn)行為后，各地國資部門應積極介入，督促行政部門和司法部門的調查和立案。

這位人士還表示，為防止私分國有資產(chǎn)行為，國有企業(yè)的財務管理必須規(guī)范，員工工資、獎金、待遇必須透明化。其中，國有企業(yè)職工的工資待遇可由各地國資局指定當?shù)貙簦y(tǒng)一劃到個人賬戶；建設項目單位可由股東(如粵海鐵路股東之一是廣鐵集團)或上一級撥款單位，由當?shù)刂付ㄣy行專戶統(tǒng)一劃到職工個人賬戶。

與此同時，鑒于多數(shù)私分國有資產(chǎn)的行為發(fā)生在國家建設工程的項目單位，必須加強對工程項目的全程審計監(jiān)督。其中，外部審計監(jiān)督尤其關鍵。審計署對國資委進行監(jiān)督，主要是對國資委履行出資權、重大決策權和選擇經(jīng)營者權利的監(jiān)督。這種監(jiān)督需要通過兩種方式進行：對國資委進行審計，檢查其履行出資人職責的情況；直接對重點國有企業(yè)進行審計或審計調查，檢查國企領導人與國資委簽訂的經(jīng)濟責任的履行情況。

這位人士最后指出，目前對私分國有資產(chǎn)行為的處罰力度仍嫌不足。相比因國企領導人個人貪污受賄造成的國有資產(chǎn)流失，集體私分國有資產(chǎn)造成的國有資產(chǎn)流失數(shù)額更加巨大，因此理應加大處罰力度。