淺談經濟欠發達地區失業保險基金實行地市級統籌的意義

董蘭英

一、失業保險的發展

失業保險是指國家通過法律手段，對遭遇失業風險而中斷收入的勞動者在一定期間提供基本生活保障的一種社會保險制度，是我國社會保障體系中的重要組成部分，它與養老保險、醫療保險共同構成了我國社會保障的主體。我國的失業保險制度從提出到確定經歷了十多年的歷史，大體可以分為三個階段：

第一階段是以1988年國務院出臺的《國營企業待業保險暫行規定》為標志，它是我國失業保險制度的雛形。盡管這一規定適用范圍小、層次低，存在保險與風險不對應等問題，但畢竟勾畫出了失業保險制度的基本框架，所以說這個規定出臺是中國失業保險制度建立過程中的里程碑。

第二階段始于1993年5月國務院頒發的《國有企業職工待業保險規定》。第二個規定針對前一個規定存在的問題進行了修改，在許多方面做了補充和完善。但隨著改革的深入和發展，它依然不能適應社會主義市場經濟建立過程中的要求，表現出這一規定與建立現代企業制度存在的滯后性。

1999年1月國務院廢除了前兩個規定，發布了《失業保險條例》，第一次明確提出了失業的概念。這不僅在理論上是一個突破，而且反映了中國失業保險制度的產生、完善、成熟的過程。《失業保險條例》從適用范圍、繳費比例、管理模式都做了統一的界定，以立法形式使失業保險工作進入有序狀態。

二、經濟欠發達地區失業保險基金實行統籌的意義及實踐

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不論從發達國家失業保險制度的功能來看，還是從我國目前失業保險工作的實踐來看，提高失業人員的自我保障能力和綜合素質，幫助失業人員盡快通過勞動力市場實現再就業是失業保險工作的重要內容，需要把有限的失業保險基金統籌安排、合理應用，使其產生最大的效應，逐漸讓失業保險基金從目前的救急狀態轉到幫助失業人員脫困的目標。

我國在1999年1月發布的《失業保險條例》中規定“失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌。”這一規定的出臺，使失業保險基金收支矛盾地區的失業保險基金的壓力減輕，不僅可以克服地方主義、部門利益、資金分散的弊端，而且可以把分散的資金集中統一調度，更有效地發揮失業保險社會互濟性的功能。同時應用現代管理手段，隨時反映地區內基金的籌集規模、使用、結余狀況，當基金不足出現缺口時及時采取措施，補充缺口；當基金節余時也可以進行一些短期投資，安全、可靠的增加失業保險基金的結存，保證基金的保值增值，使失業保險基金的管理，由靜態管理變為動態管理，使其更好地為政府決策提供服務，為改革服務。

在經濟主體多元化、經濟成份多樣化的形勢下，運用現代技術方法實行失業保險基金收繳、使用、管理地市級統籌模式，不僅在技術上可行，具有可操作性，而且通過我們幾年的實踐，證明它的確具有明顯的優勢。實施地市級統籌能夠有效地緩解失業保險基金收支的矛盾，逐步使失業保險基金的收入和支出進入一個良性循環，保障和促進失業保險各項工作的全面開展，并以此推動欠發達地區的經濟快速發展。

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作為包頭市失業保險工作的實踐者，本市的失業保險工作也經歷了產生、發展和完善的不同階段。從1987年—1996年期間失業保險基金的收繳、使用完全由各旗縣區自行管理，在開始的幾年里，失業保險雖然只是一個標志性的制度，但當時國家經濟結構調整尚未開始，失業保險基金的來源與運用之間的矛盾還不顯現。從1995年開始，隨著經濟體制改革進程的加快，國家和地區都開始了經濟結構調整、資產重組等一系列的改革舉措。

包頭市作為一個大中小國有、非國有多種經濟成份并存，門類齊全的工業城市，首先受到沖擊的是地方的非國有企業，雖然這些企業經濟總量在全市所占的比重并不是很大，但涉及的面非常廣，而且涉及的人員多。隨著關停并轉及破產企業增多，大量的下崗、失業人員進入社會，這就需要通過失業保險來解決這些失業人員的基本生活問題。如包頭市東河區2003年全年失業保險費收繳總額為28萬余元，而當年享受失業救濟的人員為5801人，失業保險金支出額為1838萬余元，這種情況由各旗縣區自身來解決這些失業人員的基本生活問題無疑是十分困難的，同時給經濟發展也帶來了不安定因素。因此根據現實問題和發展的需要，包頭市的失業保險從1996年開始在自治區率先實行了市級統籌，一方面通過擴大本地區失業保險的參保面，增加失業保險基金的收繳總量；另一方面需要有效利用收繳入庫的失業保險基金，通過市級的失業保險經辦機構統一對失業保險基金進行管理，匯集各區所收繳的失業保險基金，然后對各區的失業保險基金支出進行統一發放，以此平衡各區由于失業保險基金的支大于收所帶來的失業保險基金短缺問題。與此同時，人員到機構也進行了相應的調整，應用微機聯網把全市的失業保險基金的收繳、使用、管理全部納入市失業保險中心，在強化征繳、加強基金的使用和管理的同時，通過宏觀上對失業保險基金來源與運用之間的預測分析，實時監控基金的收入、支出、結余，有效地發揮了失業保險的功能，為促進本地區改革、維護穩定發揮了積極的作用。

包頭市實施市級統籌以后，失業保險基金籌集規模逐年增長。1996年基金總收入是2255萬元，2002年達到了7027萬元，平均每年增長349％。從1996年至2002年共接收失業人員17433名。1987年至2002年共為 36630名失業人員發放失業保險金137億元，同時為困難企業職工發放救濟金99216萬元，為培訓基地撥付培訓費869萬元，較好地解決了地區內出現的突出問題。

據上所述，失業保險基金實現統籌才能做到有效、科學的利用，并且可以擴大參加失業保險的覆蓋面，真正體現社會保障的功能。這一點在經濟欠發達地區尤為突出，不僅可以穩定社會，營造一個良好的發展環境，而且可以使暫時失業人員滿足基本生活需要，得到一定的經濟幫助，還可以通過再就業培訓使其專業技術提高，為再就業提供幫助。