取消農業稅的效應及應對措施

陳愛成

國務院總理溫家寶在十屆全國人大二次會議所作的政府工作報告中，把解決“三農”問題列為新政府全部工作的重中之重。報告宣布“從今年起（2003年），除茶葉稅外，取消農業特產稅，逐步降低農業稅稅率，平均每年減低1個百分點以上，5年內取消農業稅”。根據中央這一部署，全國各地紛紛降低農業稅，減輕農民負擔。本文擬對鹽城市鹽都區樓王鎮農村稅費改革進行調查，并在此基礎上對取消農業稅的正負面效應進行研究，最終提出相應的解決措施。

一、取消農業稅的正面效應

（一）增強農產品在國際市場上的價格競爭優勢

在世貿組織成員內，各主要農產品生產國，不僅不向農民征稅，而且給予農民大量的農業補貼，增強其農產品在國際市場的競爭力。而我國人多地少，農民的農業生產平均土地占有量十分有限，在結構轉換中農產品生產成本上升壓力本身就較大，征收農業稅無形中又提高了農民的生產成本。從2004年起，江蘇省農業稅稅率從7％統一調減為4％，計稅常年產量和計稅價格不變，農業稅附加按調整后農業稅稅額的20%計征，稅率調低后農業稅及附加綜合征收率為4．8%。如樓王鎮的農業稅畝平均負擔由2003年的75．768元調至今年的43．296元，畝平均減負32．472元，已大幅度地減輕了農民的負擔。顯而易見，如果完全取消農業稅，可直接降低農產品生產成本，提高我國農產品在國際市場上的競爭力。

（二）實現稅收公平原則，促進農業發展

長期以來，農民和市民同樣作為納稅人，卻實行著兩套不同的稅制。雖然在名義上，農業稅、個人所得稅和企業所得稅同屬于所得稅類，但在征收個人所得稅、企業所得稅時均要進行法定扣除，而農業稅不作任何扣除。農民交農業稅無論實際產量和成本消耗多大，都必須按定額交納，這使得農業稅幾乎變成了“地租”。試想一下，如果農民交稅也有每月800元的扣除額，究竟還會有多少農民達到納稅水平？由此可見，取消農業稅，符合稅收公平原則。尤其是在國內生產總值突破十萬億元、國家財政收入超過二萬億元的今天，逐步取消農業稅的意義還不僅僅在于減輕農民稅負負擔，還在于它是完成農村稅費制度改革的一大飛躍，將結束我國幾千年來按田畝、產量、人丁向農民征收農業稅的歷史，極大地提高農民生產的積極性、創造性，為我國農業在一個新的平臺上發展奠定了基礎。

（三）縮小收入差距，有利于社會穩定

改革開放使一部人先富裕起來，但共同富裕的目標還遠沒有實現，貧富差距正有逐步擴大的趨勢，特別是農民收入一直在低位徘徊，廣大農民可支配的收入十分有限。2003年，城鎮居民年人均可支配收入達到8472元，與僅為2622元的農民年均純收入相比，已相差3倍多。國家統計局局長邱曉華指出“如果按貨幣收入比較，再考慮城鎮居民事實上存在的隱性收入因素，則城鄉收入差距至少在5∶l?！痹偌由衔覈莻€農業大國，農業人口占80%以上，農業、農村、農民問題是我國政治、經濟生活中事關全局的問題，農民問題又是事關改革、發展和穩定大局的問題，要解決好農民問題，增加農民收入，引導廣大農民早日進入小康社會的關鍵舉措在于取消農業稅。

二、取消農業稅的負面效應

（一）地方財政收入銳減，制約農村基層政權功能的發揮

自從國家分稅制實施以來，省及省以下財政體制逐步確立并完善，縣鄉間分稅制財政體制也基本確立。從收入范圍劃分的情況看，農業稅一般劃作鄉鎮財政收入，尤其在農業主產區，農業稅仍然是鄉鎮財政的主要收入來源，是基層政權的重要財力保障。取消農業稅后，鄉鎮政府的收入銳減，而目前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排對鄉鎮、村轉移支付。如樓王鎮，2003年農業稅正稅及附加合計為3560642元，2004年改革后為2034562元，前后相差1525990元，鄉鎮一級政府受到財力的約束，制約了農村基層政權功能的發揮。

(二)農村義務教育和成人技術培訓面臨困難

農業稅是農村全民義務教育的主要資金來源，農民是義務教育的主要投入者。取消農業稅后，農村義務教育雖然由縣、鄉財政撥付，但縣鄉財政缺口較大，拖欠教師工資的事依然時有發生，而縣、鄉撥付的費用也難以及時到位。另外，許多縣、鄉為適應農村調整結構，引導農民致富，多次為農民舉辦各類成人技術培訓班，向農民傳授種植、養殖、栽培等多種生產技術，深受農民歡迎。而現在由于資金來源的中斷，經費的緊張，使得各種培訓班無法再繼續開展下去，農民的生產技能難以得到進一步的提高，不利于農業的長期高效發展。

（三）農村的公益事業難以維繼

由于農村公益事業的資金主要來源于農業稅的征收，取消農業稅會造成鄉鎮財政收入嚴重減少，缺少足夠的資金履行社會公共職能，直接影響到農村公益事業的長期發展。如農田水利設施無力維護和新建；濟貧助困工作難以開展；合作醫療保健以及其他社會公益事業難以推行。

（四）不利于區域經濟發展和營造依法納稅的氛圍

取消農業稅，對種田農戶來講，只是免除了部分負擔，但對鄉鎮乃至縣級經濟來講，由于財政收入總量的減少，嚴重影響到區域經濟的發展，同時也不利于在全社會范圍內營造自覺履行納稅義務的氛圍，沖淡了公民自覺納稅的觀念。

三、相應的對策措施

（一）改革現行縣鄉財政體制，保證基層組織的正常運轉

1、精簡基層政府機構，減輕財政負擔

在市場經濟條件下，經濟發展所需要的資源配置主要靠市場來進行，政府的職能主要是向社會提供公共服務和公共產品。目前的鄉鎮一級政府，缺乏許多作為一級政府所必須具備的職能。政府的多個部門，特別是有權力的部門，都歸屬于上級主管部門管理。再加上現在的鄉鎮政府財力有限，養人已經十分困難，根本沒有能力為社會提供公共產品，只能提供少量的服務。根據這種情況，建議改變鄉鎮政府一級政府的性質，將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，即鄉鎮公署或公所，僅聘用少量的公務人員，完成其公共職能。鄉鎮原來所存在的公共服務職能，如農機站、經管站、畜牧獸醫站等，轉型為農民服務的中介組織，不再列入政府預算編制序列。

2、實行國民收入分配向農村傾斜，保證國家政財足額轉移支付

在現有體制下，鄉鎮政府還不是農村居民的自治權力機構，而是我國五級政治架構中的基礎環節，因此基層政府的運轉經費不應由當地村民來承擔，而應由中央政府或上級地方政府的轉移支付來提供。為了防止一些縣鄉因財政困難、運轉資金嚴重不足向農民伸手的現象發生，必須對現有財政體制進行調整，使國民收入分配向農村傾斜，向基層傾斜。國家財政及時、足額的轉移支付是杜絕基層政府再向農民伸手，從源頭上減輕農民負擔的關鍵。

（二）政府加大對農村義務教育的投入

進行農村義務教育是政府的公共職能之一，理應由政府出資解決。雖然從2002年開始，中央要求教師工資由縣級財政統一發放，但由于財源不足，縣（區）級財政也不堪重負，實際還是要依賴鄉鎮財政上繳收入來解決。因此，農村教師工資發放渠道是變化了，但資金來源并未變化。本來應該由國家承擔的義務教育經費，現在仍然還是由農民承擔。所以，改革的思路應該是，變農民承擔為國家承擔，如果中央下決心解決這一問題，只需從每年的財政收入中拿出一個百分點，再由各省分擔其余部分，農村義務教育面臨的資金窘況便可解決。這無論是從維護社會公平、公正，還是從提高農業勞動者的科學文化素質和技能，實現科教興農，加快農業產業化進程的角度來講都具有十分重要的現實意義。

（三）完善農村的“兩工”及“一事一議”政策

1鋇髡完善農村的“兩工政策”

農村“兩工”即農民承擔的義務工和勞動積累工，是農業生產和農村社會事業發展的客觀需要。進行農田水利基本建設和防汛、抗旱、道路、橋梁的修建等既是政府的責任，也是農民義不容辭的義務。隨著農村稅費改革的加快和控減農民負擔政策的進一步完善，“兩工”的總量應略減，但不能完全取消。

2蓖晟埔皇亂灰槌鎰收策

一事一議籌資是按照本地經濟發展水平和公益性事業的發展需要而確定的籌集項目預算資金的方法?；I資時要從興建公益性事業實際出發，由村民委員會提出費用預算、實施方案，經村民大會或村民代表大會討論通過后，報上級有關部門審核批準。使用時實行鎮統籌50%，村用50%，原因主要為道路橋梁及閘站的修建。對于這些公益事業的建設必須以鎮統籌，規劃實施，才能從根本上保證村級交通的暢通，生產水源的暢通。

（四）開征農民個人所得稅，調節收入分配，促進地方經濟發展

不征農業稅是當今世界各國的普遍做法，但是取消農業稅并不意味著免除農民的納稅義務，而是在貫徹稅收公平理論的前提下，比照城鎮居民開征農民個人所得稅。針對當代農村外出務工人員多，農作物生長具有季節性等特點，建議稅款采用按年匯算清繳的辦法。隨著我國經濟的發展，農民收入水平的提高，這一種稅種的潛力會越來越大，它將成為促進地方財力增長，合理布局和發展區域經濟的重要保證。