加快內蒙古城鎮化進程的思路和對策

李　斌　陳　華　張建華

進入新世紀后，全國各地城鎮化呈現出快速發展的新局面，全國城鎮化水平每年平均提高近15個百分點，沿海地區城鎮化發展水平更快。而我區近幾年雖然也把城鎮化作為戰略重點積極推進，但與全國和沿海、內地一些省區相比，其發展速度明顯緩慢。到2003年底我區城鎮化水平在全國31個省、市、區排序已由1990年的第8位降到了第11位。因而，充分認識我區城鎮化發展過程中存在的主要的問題，理清全面推進內蒙古城鎮化的思路和對策，是當前需要認真研究和亟待解決的課題。

一、內蒙古城鎮化的現狀及特點

（一）城鎮化水平基礎較好，但發展速度相對較慢

1990年第四次人口普查，內蒙古城鎮化水平為3634％，比全國平均水平2620％高出1014個百分點，在全國各省、市、自治區中僅低于北京、天津、上海、廣東和東三省位居第8位；2000年第五次人口普查，內蒙古城鎮化水平為4268％，比全國平均水平3609％高出659個百分點，在全國各省、市、區位居第9位，較第四次人口普查下降了1位，浙江省的城鎮化水平超過了我區。

從1990年人口普查到2000年人口普查的十多年間，全國的城鎮化水平提高了989個百分點，平均每年提高096個百分點；而同期內蒙古城鎮化水平提高了634個百分點，平均每年提高061個百分點，比全國低035個百分點。從2000年到2003年，全國城鎮化水平由3622％提高到4053％，平均每年提高144個百分點；而同期我區城鎮化水平僅提高254個百分點，平均每年提高085個百分點，年均凈增城鎮人口2119萬人，比全國平均增幅低059個百分點，增長速度明顯低于全國平均水平。近兩年城鎮化水平增長幅度明顯減緩，到2003年底我區城鎮化水平在全國31個省、市、區中已降到了第11位。據測算，如果要跟上全國發展速度，城鎮化水平每年提高15個百分點，我區每年需增加36至37萬城鎮人口。如果按目前的發展狀況，不采取有效措施，內蒙古城鎮化水平在全國的位次將繼續后移。

（二）城鎮數目增多，規模和分布密度較小

2003年，內蒙古共有城市20個，其中地級市9個、縣級市11個，有496個建制鎮。1990年，我區共有16個城市，其中4個地級市，11個縣級市，有255個建制鎮。1990年以后增加的地級市都是撤盟建市成立的，市轄區的地域范圍，基本上延續了原盟所轄縣級市的范圍。增加的建制鎮大多是撤鄉并鎮的結果。從1990年第四次人口普查到2000年第五次人口普查十多年的變化看，內蒙古不僅城鎮數目增加，城鎮人口規模也有不同程度的擴大。

如果按城市人口規模劃分城市等級，通常分為超大城市（城市人口在200萬人以上）、特大城市（100—200萬人）、大城市（50—100萬人）、中等城市（20—50萬人）和小城市（20萬人以下）等5個等級。2000年第五次人口普查，內蒙古城市增加到了20個，仍然沒有超大城市，但城市的等級規模結構卻發生了較大變化。呼和浩特市由大城市提升為特大城市，全區特大城市增加到了2個（呼市、包頭），平均城市人口規模為12225萬人；變化最大的是中等城市，有5個小城市發展成了中等城市，中等城市增加到了7個，平均人口規模為2677萬人；小城市由11個減少到6個，加上1990年以后新建立的4個小城市，小城市為10個，平均規模為1232萬人；在15個縣級市中有5個為中等城市，10個為小城市。大中小城市結構比例為188∶437∶375。從城市結構的變化可以看出我區不僅缺乏超大城市，小城市數目也偏少。

從城市的地理分布和每個市平均城市建成區面積看，2002年內蒙古每萬平方公里有城市017個，比全國的每萬平方公里069個少052個。這表明我區各城市之間相距較遠。盡管內蒙古地域廣闊，但平均每個城市的建成區面積也低于全國平均水平，2002年內蒙古平均每個城市的建成區面積為3324平方公里，比全國的3935平方少611平方公里。

從鎮的情況看，2000年第五次人口普查內蒙古有建制鎮429個（到2003年已增加到了496個），比1990年的255個增加了174個，每萬平方公里有建制鎮36個，全國每萬平方公里有212個鎮，鎮與鎮之間平均距離我區為558公里，全國為234公里。全區鎮人口為43641萬人，平均每個建制鎮的鎮人口為099萬人，比1990年的l17萬人減少了018萬人。

從十幾年我區城鎮人口規模和城鎮數目的變化可以看出，我區城鎮人口的增長，主要依靠的是中小城市和小城鎮的發展。全區50萬人以上大城市人口占全區總人口的比重由1990年的1484％下降到2000年的1286％；中小城市人口比重由83％上升到1161％；鎮人口比重由132％提高到1837％。由此可見，我區中小城市和小城鎮的迅速發展，對我區城鎮化水平的提高發揮了極其重要的作用。

（三）大城市在社會經濟發展中的主導地位逐漸呈現，但吸納就業人口的能力還十分薄弱

隨著城市經濟體制改革的不斷深入，我區城市綜合經濟實力不斷增強，已經成為推動全區社會經濟發展的引擎。從包頭、呼和浩特市兩個特大城市的一些主要社會經濟指標占全區總量的比重看，2003年，呼、包兩市的城市人口僅占全區總人口的10—11％，然而包頭市市區、呼和浩特市市區（均不包括所轄旗縣）的GDP占全區GDP的比重為2610％，第二、第三產業增加值占全區的比重分別為2911％和3366％；2003年兩市的地方財政收入占全區地方財政收入的1418％；2003年兩市城鎮單位職工工資總額占全區城鎮單位職工工資總額的2807％；2003年社會消費品零售總額占全區的3263％；2003年包頭市、呼和浩特市城鎮居民人均可支配收入分別為9216元和8230元，分別比全區平均水平高2203元和1217元，列居全區第一和第二位；在教育方面，2003年全區共有27所普通高等院校，其中有20所在呼、包兩市，占普通高等院校總數的7407％，在校學生總數也占到了748％。在全區58所中等專業學校中，呼、包兩市有18所，占3103％，在校學生占4967％；在醫療衛生方面，2003年呼、包兩市的衛生機構占全區總量的1268％，醫院、衛生院病床數占全區醫院、衛生院病床總數的2242％，衛生技術人員也占全區衛生技術人員的2188％。

上述主要數據，已充分表明我區兩個特大城市的聚集效應較強，在我區社會經濟發展中發揮著主導地位和優勢作用，是我區城鎮化進程的主要力量，其規模效益、輻射作用明顯優于小城市和鎮。

根據1990年和2000年兩次人口普查數據，十年間全區第二、第三產業就業人員增加了1058萬人，其中城市第二、第三產業增加的就業人員為349萬人；呼包兩市第二、第三產業增加的就業人員僅為75萬人，占全區城市新增第二、三產業就業人員的2148％，占全區新增就業人員的709％，從以上數據可以看出，呼、包2個特大城市吸納新增就業人員的能力還較弱，與大城市在吸納勞動力就業方面的主導地位也是不相稱的。

（四）我區西部地區城市群已逐步形成，而東部地區城市聚集效應不強

從我區城市的地理分布格局看，西部地區以包頭、呼和浩特市兩個特大城市為中心，分布在其周邊的東勝區、臨河市、集寧市和豐鎮市等中小城市為骨干的城市區域經濟網絡已初具雛形。雖然這些城市的經濟結構、產業結構及城市人口規模不同，經濟發展也存在較大的差異。這種經濟發展的不平衡性和經濟的互補性，正是形成城市區域經濟，互相帶動城市經濟發展，不斷增強城市區域經濟的凝聚力和發揮城市的輻射力，迅速提高城市經濟效益的客觀基礎。同時也極大地促進了這些地區城鎮化進程。

從呼和浩特市、包頭市周邊的東勝區、準格爾旗、達拉特旗、和林縣等城市和旗縣近幾年社會經濟發展情況看，由于這些地區距呼、包兩市較近，交通條件便利，人員和經濟活動聯系密切，在呼、包兩市經濟發展的帶動下，其地方經濟得到了快速發展，一些經濟指標占全區總量的份額明顯提高。如鄂爾多斯市東勝區2003年地方財政收入比2000年增長了4426％，占全區地方財政收入的264％；2003年GDP比2000年增長696％，占全區GDP總量的256%；第二產業增加值增長449％，占全區的349%；第三產業增加值增長1281％，占全區的255%；2003年社會消費品零售總額比2000年增長7082％，占全區社會消費品零售總額的206％。鄂爾多斯市在經濟快速發展的同時，城市人口及城市人口占總人口的比重也有了大幅度增長。從1990年到2000年，鄂爾多斯市的城市人口增加了1429萬人，占全區同期增加的城市人口總量的1762％；城市人口占全市總人口的比重也由1990年的606％提高到2000年的1544%，提高了938個百分點。

我區東部地區11個城市中，大、中城市只有3個，其余都是小城市。目前，各城市之間各自發展，相互分割的局面沒有真正改變，缺乏城市的聚集力和輻射力，帶動周邊地區中小城鎮社會經濟發展的作用還不明顯；各城市之間相距較遠，經濟關聯度不強，造成這些地區經濟和社會發展相對緩慢，吸納農村剩余勞動力的能力也較低，經濟總量、城市人口規模、市場潛力等城市的基本功能發揮的不盡人意。

從東部地區總體產業結構看，第一產業所占比重較大，2003年該地區第一產業增加值占GDP的比重為2809％，第二產業增加值占3283％，第二產業發展相對滯后。2003年東部地區規模以上工業企業單位數占全區規模以上工業企業單位總數2759％，規模以上工業總產值僅占2008％；縣以上社會消費品零售總額占全區縣以上社會消費品零售總額的3515％；2003年城鎮單位職工工資總額占全區的3275%。由此反映出，東部地區由于第一產業所占份額較大，第二產業的發展相對緩慢，而且經濟效益不高，在一定程度上也制約了第三產業的發展，城市在吸納本地農村剩余勞動力和外來人口方面也就非常有限，城市人口規模在近期很難有大的發展。

（五）城市建設有了較大發展，但城市基礎設施還相當薄弱

隨著近幾年城鎮化水平的逐步加快，各盟市、旗縣都在大搞城鎮的草坪、廣場、寬通道建設，全區的城市建設有了較大發展。但目前我區城市市政設施和公用設施建設仍然相對薄弱，與全國水平相比差距十分明顯。

2002年我區城市人口人均住宅建筑面積為193平方米，比全國的228平方米少35平方米，在全國31個省、市、區中，居第26位；城市人均日生活用水129升，比全國的人均日生活用水213升少84升，居全國第31位；城市人口用水普及率為772％，比全國的779％低07個百分點，居全國第20位；城市污水日處理能力為75萬立方米，居全國第22位；城市燃氣普及率為519%，比全國的672%低153個百分點，居全國第25位；城市園林綠地面積為171萬公頃，居全國第21位；城市人均公共綠地面積為56平方米，比全國人均公共綠地面積54平方米多02平方米，居全國第15位；城市每萬人擁有公共交通車輛39臺，比全國的67臺少28臺，居全國26位；城市每人均擁有道路面積76平方米，比全國的79平方米少03平方米，居全國第15位。

二、加快內蒙古城鎮化進程的建議和措施

一個地區城鎮化水平的高低是以城鎮人口占總人口的比重來衡量的，表面看這個指標非常簡單，但它卻包含了深刻的內涵。它反映了人口發展變遷過程中，不僅僅是單純的人口向城鎮區域聚集和城鎮區域的擴張，重要的是要實現城鎮自身向更高層次發展。伴隨著經濟和生產要素組合向更高層次變革，經濟結構和就業結構向第二、第三產業轉移，帶來的是一個地區社會、經濟全面協調、健康、持續發展。

（一）調整城鎮化發展思路，突出發展大城市

我區城鎮化水平的提高，主要是以中、小城市和城鎮發展為主，中、小城市和城鎮的迅速發展，對我區城鎮化水平的提高起到了極其重要的作用。但是隨著市場經濟的不斷發展，人口和生產、經濟要素必然要向合理的、最大利益的方向及區域流動和聚集，城鎮化發展呈現出了新的特點，大城市所具有的中心、主導、聚集、輻射等地位和功能不斷增強，這也是中小城市不可替代的，再繼續強調發展小城鎮顯然同社會經濟的發展不相適應。

由于城市特有的聚集效應，加快大城市的發展，不僅可以提高經濟的聚集程度，也可以使產業結構的調整和升級有更大的空間。所以我區城鎮化的發展，首先應當突出發展大城市。我區呼和浩特市、包頭市、赤峰市等大城市，具有很大的發展空間，所以要集中力量加大大城市基礎設施、公共設施和市政公用設施建設的投資力度，擴大城市規模，不斷完善和提高城市功能，優化城市環境，增強大城市的集聚、輻射功能和綜合服務能力，進一步把呼市、包頭、赤峰三市做大做強，為吸引更多的外來人員創造良好的環境和條件，逐步增加大城市的人口規模，發揮大城市的中心、主導地位，成為帶動我區社會經濟發展的主力。

（二）重點加快城市區域經濟群的構建

從我區目前城市的空間分布看，以呼和浩特、包頭市為中心，鄂爾多斯市東勝區、臨河市、集寧市、豐鎮市為骨干城市的城市區域經濟群已初具雛形，并呈現出良好的發展勢頭，2002年這一城市區域經濟群的一些主要經濟總量占到了全區的1／3強，城市整體聚集和輻射能力得到增強，在地區經濟快速發展的同時，也帶動了周邊地區社會經濟的發展，城市區域經濟群帶動社會經濟發展的合力逐漸顯現。今后，在我區城鎮化發展進程中，應當重點加快城市經濟區域群的發展，對以呼和浩特、包頭市為中心的城市經濟區域群，要在現有基礎上加快發展步伐，增強合力，不斷完善和提高其整體功能，增強凝聚力和輻射能力，更好的發揮城市區域經濟群帶動區域經濟發展和吸納農村剩余勞動力的能力。同時要盡快構建以海拉爾市為中心，滿洲里、牙克石、扎蘭屯為骨干的城市經濟區域群，以此帶動地區經濟的發展，提高城鎮化水平。

（三）合理的調整和整合小城鎮

目前我區建制鎮的平均人口規模還不足1萬人，所以要適時對一些鎮人口少、基礎條件和經濟實力差的鎮進行調整和撤并，使人口、生產及經濟要素向人口規模較大、交通條件便利、基礎設施和經濟基礎較好的旗縣所在地的鎮、中心鎮聚集。同時要加大對旗縣所在地鎮、中心鎮基礎設施建設的投資和扶持力度，擴大鎮人口規模，提高鎮的綜合功能。通過重點發展旗縣所在地的鎮、中心鎮，推進鎮的升級和重組，以產業結構和經濟結構調整來拓展鎮的發展空間，從而加速縣域經濟的發展，使本地農村剩余勞動力實現就近轉移，促進農村人口城市化進程。

（四）加快經濟發展，推進城鎮化進程

在城市中要加快第二、第三產業的發展，大力發展勞動密集型產業，提高現有城市的吸納能力，積極培育新的城市增長點，以創造更多的就業崗位和機會，這樣不僅可以解決城鎮就業壓力，也能為外來人口提供勞動就業崗位。在城市經濟發展中要特別注重城市產業結構的調整和升級，解決好產業結構趨同和重復建設的問題，各地區要根據各自的資源優勢、地域優勢、人才和技術優勢，大力發展主導產業和特色產業，實現城市分工協作、產業互補、相互依托、共同發展的城市體系，增強城市的整體經濟實力，達到經濟效益、社會效益、環境效益相統一。另外，要充分發揮各地現有的各類工業園區、經濟開發區的作用和功能，應逐步將一些規模較大、效益較好、符合環保要求的鄉鎮企業向工業園區或經濟開發區中聚集，這樣不僅能夠增強園區和開發區的活力，也可以更廣泛地吸引外來人口，增加城鎮人口規模。

（五）加快我區戶籍制度改革的步伐和力度

加快戶籍管理制度改革步伐和力度，取消城鄉二元結構的戶籍管理制度，不再區分農業和非農業戶口，不論城鄉人口全部為內蒙古戶籍人口，突破城鄉分割制度對城鎮化發展的制約；放開戶籍管理對外來人口的制約，并出臺相關政策和措施，對于大中專畢業生來內蒙古擇業的，可以先落戶口，后找工作，人事檔案由其戶口所在地政府部門所屬人才機構管理，同時用人單位在與大中專畢業生確立聘用關系后，必須為其辦理各項社會保險；對在城鎮中有固定住所、有穩定收入和有工作單位的人員，就可以在城鎮中落戶，取消符合在城鎮落戶條件的一切限制和收費，以此吸引更多的外來人口進入我區城鎮投資、經商、務工、辦企業。

（六）制定和出臺相關政策，降低農村人口進入城鎮的成本

各地政府和有關部門要盡快制定農村剩余勞動力進入城鎮的相關政策，取消對農村人口進入城鎮的各種制約，降低農村人口進入城鎮的成本，并給予其與城鎮人口同等的待遇。在住房方面，對于由農村到城鎮務工、經商人員，各地可以提供公寓集中管理，并適時制定農村進城務工人員購買經濟適用房政策，以幫助他們解決住房問題；在其子女就學方面，應享有與城鎮子女相同的待遇，取消對學校所收取的借讀費等費用；在社會保障方面，用人單位必須為務工人員辦理各項社會保險，鼓勵個體從業人員自主辦理各項社會保險，對于失業人員也可以領取失業保險金或城鎮最低生活保障金；解決好農村進城務工人員的生產、生活安全問題。