試論國有企業法人治理結構建設

劉　瑜　李勁松

一、建立規范的國有企業法人治理結構

現代企業以所有權和經營權相分離為基本特征，“兩權分離”在帶來企業高效率的同時，也帶來了“代理問題”和“代理成本”。要解決“代理問題”，降低“代理成本”，一個重要的約束機制就是：對經營者（職業經理人）控制權的授予只局限于特定控制權，所有者（股東大會）及所有者代表（董事會）保持著剩余控制權并對經營者行使特定控制權進行制約。這些制約作用的有效發揮，可以約束經營者的機會主義行為，使其按所有者的要求去做。這種企業所有者對經營者管理績效進行監督和控制的一整套制度安排，也就是通常所說的公司治理結構，或稱為法人治理結構。在規范的法人治理結構中，所有者將自己的資產托管給董事會，董事會作為公司的最高決策機構，擁有對高級經理人員的聘用、獎懲及解雇權；高級經理人員受雇于董事會，組成董事會領導下的執行機構，在其授權范圍內經營企業；股東大會作為公司的最高權力機構選舉產生董事會，不干涉董事會與經理的自主合理經營，同時選舉產生出監事會，負責監督公司的財務、經營、投資分配等。顯然，在這種法人治理結構中，各權力要素各自具有自己的權利重心和權利邊界，公司所有權、決策權、經營權與監督權四權分立，“三會一總”各司其職，相互制衡。

與規范的法人治理結構相比，目前中國國有企業的法人治理結構的情況卻不盡人意，這主要是由于其具有行政干預的特點。國有企業雖然也經過公司化改造，但目前改制還不徹底，政企不分、受計劃經濟影響還很嚴重。現實中政府主管部門仍然干涉企業的日常經營工作：許多公司的總經理不是通過選舉和聘任，而是由政府主管部門任命，有的企業董事長、總經理、甚至黨委書記均由一人兼任；董事會與經理班子成員基本重合；集團公司的管理機構與主要子公司一套人馬，兩塊牌子；有的企業用黨政聯席會代替董事會，等等。這種行政干預下的法人治理結構對經營者的約束作用可想而知。

要發揮這一約束機制應有的作用，就必須改變國有企業法人治理結構的現狀。國企法人治理結構的理想模式應該是：國企董事會由中央或相應政府主管部門派出或聘任，代表國家行使出資人權力，決定國有企業的重大決策，選擇國企經營者，對其考核并決定其報酬。經營者對董事會負責，執行董事會的決議并接受其監督。與此同時，國家派出監事會，對董事會與經營者進行監督，重點了解并向國家報告董事會及經營者是否存在侵犯股東權益的行為，是否存在瀆職及濫用職權的行為。整個治理結構的核心是董事會功能的運用，這一約束機制的作用機理就是董事會與經營者的權力制衡機制，監事會只是對董事會的權力進行一定的牽制，作用主要體現在及時發現不稱職或濫用職權的董事，以便國家及時改組董事會。企業的日常經營活動交由經營者負責。

二、加強董事會的建設與管理

現代企業在完善法人治理結構的過程中，董事會的地位和作用受到了重視。在我國《公司法》和2000年10月國家經貿委發布的《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》中，也都特別強調要充分發揮董事會的作用。但是，只有機制是不夠的，為了確保國有企業法人治理結構有效運行，確保董事會決策的合理化和執行監控過程的科學化，還要注意加強董事會的自身建設與管理。

（一）注意董事會成員結構的合理性

所謂結構，主要是指董事會成員的專業結構、知識結構、年齡結構等等。這些結構不合理，就會影響董事會的決策，結果或者是董事會的決策不科學導致企業戰略出現問題，或者是董事會被經營者蒙蔽，從而對企業的經營狀況不能做出科學的判斷，給企業帶來不利的影響。可以說，合理的董事會成員結構是法人治理結構發揮正常作用的一個基本要素。對國有企業董事會成員的選拔，除了要求具備正直和責任心等個人特征外，還要強調董事會成員的知識結構和其他結構，如注重會計與財務能力、商業判斷能力、管理才能、行業知識、市場研究、戰略規劃等方面知識結構的配置要求，而不僅僅是讓其作為國有資產的代表者。

（二）完善董事會的作用機制

規范的法人治理結構要求作為股東利益代表的董事會擔負起決定企業的重大決策，選聘、激勵和監督經營者的任務。而我國目前實施公司制改造的國有企業的實際情況是，董事會的這一作用明顯不足，表現為代表國有資產利益的董事會成員對國有資產狀態的關切度遠遠不夠。解決的辦法是一方面部分國有企業可以通過引入外部股東，來實現企業股權的多元化，進而在企業內部形成相互制衡的法人治理結構；另一方面，應使董事會成員自身的各項利益與風險和國有資產的狀態正相關。為此，像激勵經營者一樣，可以設計出對董事會成員的報酬制度，同時推進專業化、職業化董事階層的形成，逐步實現董事生成機制的市場化，實行外部董事制度。董事成員如果對國有資產的監護出現嚴重的“敗德行為”，可以被擠出董事隊伍，使其面臨著人力資本的喪失。這樣，董事會成員便會自覺地認真履行自己的職責，法人治理結構就能有效地發揮對經營者的約束作用。

三、現階段要注重發揮監事會的作用

在國有企業法人治理結構的理想模式中董事會占主導地位，監事會只是作為救濟補充措施而存在。但由于認知問題、人選問題、國家管理力量有限、配套政策尚未建立，以及與“黨管干部”原則發生沖突等原因，國企法人治理結構的理想模式在近期內一時難以建立，國有企業缺乏有效的董事會，個別企業雖然存在形式上的董事會，但因董事會與經營班子重疊，實質上還是經營班子的概念。目前，國家對國有企業的管理主要體現在兩個方面，一是確定經營者（經營班子）；二是派出監事會對經營者（經營班子）進行監管。也就是說國家對于經營者的監督幾乎是依靠監事會實現的。但從國有企業的實際情況來看，監事會并未發揮有效的監督約束作用。究其原因一方面是由于企業由“內部人控制”、經營者大權獨攬，增加了監事會監督的難度；另一方面則是監事會自身的問題，其完成自身使命的能力不夠，動力不足，所以效果不夠顯著。鑒于國有企業法人治理結構的現狀，現階段必須加強監事會建設，注重發揮監事會的作用。針對監事會職責賦予過多、人員素質與使命不相稱、工作動力不足等突出問題，可通過分流監事會的部分職責，大力提高監事會人員的素質，對監事會成員建立有效的激勵機制等具體措施加以解決。