試論國有企業(yè)法人治理結構建設

劉　瑜　李勁松

一、建立規(guī)范的國有企業(yè)法人治理結構

現(xiàn)代企業(yè)以所有權和經(jīng)營權相分離為基本特征，“兩權分離”在帶來企業(yè)高效率的同時，也帶來了“代理問題”和“代理成本”。要解決“代理問題”，降低“代理成本”，一個重要的約束機制就是：對經(jīng)營者（職業(yè)經(jīng)理人）控制權的授予只局限于特定控制權，所有者（股東大會）及所有者代表（董事會）保持著剩余控制權并對經(jīng)營者行使特定控制權進行制約。這些制約作用的有效發(fā)揮，可以約束經(jīng)營者的機會主義行為，使其按所有者的要求去做。這種企業(yè)所有者對經(jīng)營者管理績效進行監(jiān)督和控制的一整套制度安排，也就是通常所說的公司治理結構，或稱為法人治理結構。在規(guī)范的法人治理結構中，所有者將自己的資產托管給董事會，董事會作為公司的最高決策機構，擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎懲及解雇權；高級經(jīng)理人員受雇于董事會，組成董事會領導下的執(zhí)行機構，在其授權范圍內經(jīng)營企業(yè)；股東大會作為公司的最高權力機構選舉產生董事會，不干涉董事會與經(jīng)理的自主合理經(jīng)營，同時選舉產生出監(jiān)事會，負責監(jiān)督公司的財務、經(jīng)營、投資分配等。顯然，在這種法人治理結構中，各權力要素各自具有自己的權利重心和權利邊界，公司所有權、決策權、經(jīng)營權與監(jiān)督權四權分立，“三會一總”各司其職，相互制衡。

與規(guī)范的法人治理結構相比，目前中國國有企業(yè)的法人治理結構的情況卻不盡人意，這主要是由于其具有行政干預的特點。國有企業(yè)雖然也經(jīng)過公司化改造，但目前改制還不徹底，政企不分、受計劃經(jīng)濟影響還很嚴重。現(xiàn)實中政府主管部門仍然干涉企業(yè)的日常經(jīng)營工作：許多公司的總經(jīng)理不是通過選舉和聘任，而是由政府主管部門任命，有的企業(yè)董事長、總經(jīng)理、甚至黨委書記均由一人兼任；董事會與經(jīng)理班子成員基本重合；集團公司的管理機構與主要子公司一套人馬，兩塊牌子；有的企業(yè)用黨政聯(lián)席會代替董事會，等等。這種行政干預下的法人治理結構對經(jīng)營者的約束作用可想而知。

要發(fā)揮這一約束機制應有的作用，就必須改變國有企業(yè)法人治理結構的現(xiàn)狀。國企法人治理結構的理想模式應該是：國企董事會由中央或相應政府主管部門派出或聘任，代表國家行使出資人權力，決定國有企業(yè)的重大決策，選擇國企經(jīng)營者，對其考核并決定其報酬。經(jīng)營者對董事會負責，執(zhí)行董事會的決議并接受其監(jiān)督。與此同時，國家派出監(jiān)事會，對董事會與經(jīng)營者進行監(jiān)督，重點了解并向國家報告董事會及經(jīng)營者是否存在侵犯股東權益的行為，是否存在瀆職及濫用職權的行為。整個治理結構的核心是董事會功能的運用，這一約束機制的作用機理就是董事會與經(jīng)營者的權力制衡機制，監(jiān)事會只是對董事會的權力進行一定的牽制，作用主要體現(xiàn)在及時發(fā)現(xiàn)不稱職或濫用職權的董事，以便國家及時改組董事會。企業(yè)的日常經(jīng)營活動交由經(jīng)營者負責。

二、加強董事會的建設與管理

現(xiàn)代企業(yè)在完善法人治理結構的過程中，董事會的地位和作用受到了重視。在我國《公司法》和2000年10月國家經(jīng)貿委發(fā)布的《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范》中，也都特別強調要充分發(fā)揮董事會的作用。但是，只有機制是不夠的，為了確保國有企業(yè)法人治理結構有效運行，確保董事會決策的合理化和執(zhí)行監(jiān)控過程的科學化，還要注意加強董事會的自身建設與管理。

（一）注意董事會成員結構的合理性

所謂結構，主要是指董事會成員的專業(yè)結構、知識結構、年齡結構等等。這些結構不合理，就會影響董事會的決策，結果或者是董事會的決策不科學導致企業(yè)戰(zhàn)略出現(xiàn)問題，或者是董事會被經(jīng)營者蒙蔽，從而對企業(yè)的經(jīng)營狀況不能做出科學的判斷，給企業(yè)帶來不利的影響。可以說，合理的董事會成員結構是法人治理結構發(fā)揮正常作用的一個基本要素。對國有企業(yè)董事會成員的選拔，除了要求具備正直和責任心等個人特征外，還要強調董事會成員的知識結構和其他結構，如注重會計與財務能力、商業(yè)判斷能力、管理才能、行業(yè)知識、市場研究、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面知識結構的配置要求，而不僅僅是讓其作為國有資產的代表者。

（二）完善董事會的作用機制

規(guī)范的法人治理結構要求作為股東利益代表的董事會擔負起決定企業(yè)的重大決策，選聘、激勵和監(jiān)督經(jīng)營者的任務。而我國目前實施公司制改造的國有企業(yè)的實際情況是，董事會的這一作用明顯不足，表現(xiàn)為代表國有資產利益的董事會成員對國有資產狀態(tài)的關切度遠遠不夠。解決的辦法是一方面部分國有企業(yè)可以通過引入外部股東，來實現(xiàn)企業(yè)股權的多元化，進而在企業(yè)內部形成相互制衡的法人治理結構；另一方面，應使董事會成員自身的各項利益與風險和國有資產的狀態(tài)正相關。為此，像激勵經(jīng)營者一樣，可以設計出對董事會成員的報酬制度，同時推進專業(yè)化、職業(yè)化董事階層的形成，逐步實現(xiàn)董事生成機制的市場化，實行外部董事制度。董事成員如果對國有資產的監(jiān)護出現(xiàn)嚴重的“敗德行為”，可以被擠出董事隊伍，使其面臨著人力資本的喪失。這樣，董事會成員便會自覺地認真履行自己的職責，法人治理結構就能有效地發(fā)揮對經(jīng)營者的約束作用。

三、現(xiàn)階段要注重發(fā)揮監(jiān)事會的作用

在國有企業(yè)法人治理結構的理想模式中董事會占主導地位，監(jiān)事會只是作為救濟補充措施而存在。但由于認知問題、人選問題、國家管理力量有限、配套政策尚未建立，以及與“黨管干部”原則發(fā)生沖突等原因，國企法人治理結構的理想模式在近期內一時難以建立，國有企業(yè)缺乏有效的董事會，個別企業(yè)雖然存在形式上的董事會，但因董事會與經(jīng)營班子重疊，實質上還是經(jīng)營班子的概念。目前，國家對國有企業(yè)的管理主要體現(xiàn)在兩個方面，一是確定經(jīng)營者（經(jīng)營班子）；二是派出監(jiān)事會對經(jīng)營者（經(jīng)營班子）進行監(jiān)管。也就是說國家對于經(jīng)營者的監(jiān)督幾乎是依靠監(jiān)事會實現(xiàn)的。但從國有企業(yè)的實際情況來看，監(jiān)事會并未發(fā)揮有效的監(jiān)督約束作用。究其原因一方面是由于企業(yè)由“內部人控制”、經(jīng)營者大權獨攬，增加了監(jiān)事會監(jiān)督的難度；另一方面則是監(jiān)事會自身的問題，其完成自身使命的能力不夠，動力不足，所以效果不夠顯著。鑒于國有企業(yè)法人治理結構的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段必須加強監(jiān)事會建設，注重發(fā)揮監(jiān)事會的作用。針對監(jiān)事會職責賦予過多、人員素質與使命不相稱、工作動力不足等突出問題，可通過分流監(jiān)事會的部分職責，大力提高監(jiān)事會人員的素質，對監(jiān)事會成員建立有效的激勵機制等具體措施加以解決。