成立國家控股公司 防止國有資產流失

●公司法人治理結構的不合理，是導致集體私分國資事件屢有發生的原因

●國有企業出資人的實際虛位，必然導致國有資產“起訴人”的實際虛位

●出資人職能不到位，企業就會出現“內部人”控制的局面

粵海鐵路公司集體私分國有資產的事件發人深省，巨額國有資產的流失讓人痛心。痛定思痛，從源頭采取措施，才是防范此類事件再次發生的根本。為此，本刊記者特采訪了浙江大學管理學院金融學教授汪康懋，請他為防止國有資產流失“點穴”。

記者：私分國有資產，把國有資金當獎金福利發給單位職工，這在國有企業中已屢有發生，粵海鐵路公司集體私分巨額國有資產就是一個典型的案例。您以為，造成這種現象的原因是什么？

汪康懋：據我所知，“粵海”并非單獨事件，正如你所說，集體私分國有資產的行為，在行政機關和國有企事業單位中比較普遍，這種腐敗，目前有上升趨勢。我以為，從直接的原因上看，公司法人治理結構的不合理，是導致此類事件屢有發生的原因。比如說，國有企業的領導班子大多是從舊體制中走過來的。企業雖然改制、改革了，但舊的管理方式、觀念還沒有改。股東會、董事會對公司運作監管不力，或者根本就形同虛設，股東會、董事會、經理層三者間也未形成有效的制約機制，這些都是導致腐敗的原因。

體制上的混亂，很容易導致業務管理上的混亂，比如說會出現利用合同犯罪、不公平的幕后交易、虛假招標等等。因為有“空子”可鉆，各利益單位間很容易相互勾結，達成“同盟”，弄虛作假，給監管和查實帶來困難。

記者：雖然集體私分國有資產的事實觸目驚心，但真正以“私分國家財產罪”查實的案件屈指可數。據了解，涉及此類事件的職工對審計往往采取消極態度，一些人甚至認為原粵海公司總經理唐建偉為此蹲9年監獄“冤”了。

汪康懋：目前因集體私分而流失的國有資產已超過貪污受賄造成的資金流失，其造成的社會危害遠遠大于其他腐敗，但為什么這類貪污腐敗不容易被查證？公民的認識是個問題，法律、規章上是否也存在一些難以厘清的“邊緣化”問題？我不是研究法律問題的，因此不能給出一個確切的答案。但是，我以為，造成集體私分國有資產的另一個不容忽視的問題，與國有企業體制改革的深層次問題息息相關。

在國有企業或國家建設項目單位，董事長只是國有資產的代表，代為管理、使用國有資產。他們一旦品德缺失、心術不正，就很容易發生監守自盜行為，此所謂“家賊難防”。國有企業現行機制中國有資產出資人的實際虛位，必然導致國有資產“起訴人”的實際虛位。也就是說沒有人能真正站出來為國有資產說話，沒有人能真正為國有資產的私分充當“起訴人”。一些單位內部雖然也設有紀檢部門，但這些部門的職工也是既得利益者，企業內部的監督體制幾近癱瘓。這樣，外部審計和檢察部門單方面的調查取證必然會困難重重。

集體私分國有資產行為的一個最大特點，是有相當的“群眾基礎”，因為企業內部職工人人受益。一些人認為，“國家的錢不拿白不拿”，其實這是一種非常短視的思想，一種危害極大的損公肥私觀念，不符合法制社會的道德準則，將給國家利益帶來巨大傷害。

記者：如何有效防止國有資產流失，是近幾年來經濟領域的一個熱門話題，學者、專家紛紛為此獻言獻策。作為一名金融管理學者，您對此有什么特別的建議？

汪康懋：一般來說，政府職能轉變對國有企業改革具有導向性、制約性和主動性。企業不脫鉤，政府對企業的干預就不可能停止，但脫鉤以后，政府的出資人職能不到位，企業就會出現“內部人”控制（即個別總裁獨攬大權）的局面，國家委派的監事們由于不了解經營，無法獲取進一步的信息，國有資產就有流失的危險。就目前的情況來看，應當說政府“控股”職能到位的進程滯后于國有企業的改革，該超脫的沒有超脫，該接軌的沒有接軌，該到位的沒有到位，一句話，部級國企之上沒有“老板”。

要從根本上解決這一問題，我覺得成立國家控股公司將有特別現實的意義。我所說的國家控股公司是國有資產管理委員會的商業實體，它將代表政府，作為國有資產所有者，行使其出資者權力。它是理順國有產權管理體系的核心環節。組建與發展國家控股公司，對于解決國有企業改革過程中存在的政企不分、所有者缺位以及內部人控制等問題將起到重要作用。

如何令政府既不直接干預公司經營，又使得其作為出資人的控股職能到位，建立國家控股公司應該是一個可行的辦法。通過設立國家控股公司，政府可以將主要精力放在行政上，行使其行政職能，而將經營管理權轉移給國家控股公司，政府只行使監督職能。

記者：您給“國家控股公司”勾勒了一個誘人的體制前景，希望您能給我們的讀者描述一下您理想中的這一公司所具備的功能，以及所承擔的職責。

汪康懋：謝謝。很愿意借此機會表述我的觀點。我對國家控股公司的職能定位是：它是我國200多家部級大型國有企業的控股公司和母體；可以成為財政部的“定期賬戶”，國家的主要財富積累應通過國家控股公司來實現，成為國家級的資本運作實體；成為國企國際資本運作的一個載體。

根據“十六大”“關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責”的精神，中央政府只需通過中央國有控股公司來經營部級國企，而地方政府通過地方國有控股公司來經營其余國有企業。中央與地方的國有控股公司則又通過董事會的兩個主要部門——執行委員會和財務委員會來管理及監督國有企業的經營。執行委員會負責檢查所有國有企業的重大項目投資事項，同時在財政權限內對國有企業的投資進行決策；財務委員會主要監督整個控股公司的財務活動。

國家控股公司結構中的政府職責是指政府作為出資人而存在，政府是國家控股公司的最大股東，具有監管權力，對控股公司高級管理人員具有任免權，對下屬公司經營業務范圍具有審定權，對重大投資項目具有審批權和財務報告的審核權等。政府可以直接派官員或公開招聘富有經驗的職業經理人進入國家控股公司作為董事。此外，除了保留審核審批權外，政府可以定期或不定期到國家控股公司及下屬子公司調查。這樣，在恰當的方式和強有力的監管下，國有資產不但不會流失，反而可能會呈幾何級數增長。