救救國有資產

2003年4月6日，“國務院國有資產監督管理委員會”的牌匾悄然掛上了北京市宣武門西大街原國家經貿委的北門。作為國務院的特設機構，國資委誕生伊始，其一舉一動就為各方矚目。

近年來，國有資產流失之嚴重，已到了觸目驚心的地步，如何才能避免國有資產被吞噬？如何才能堵住國資流失的黑洞？問題的解決已迫在眉睫，國資委的誕生無疑讓人們看到了希望。

國有資產流失有五大“井噴”口

改革開放以來，我國國有資產總量有了大幅增長，截至2002年底，國有資產總額已達118230億元。然而，國有資產增長的同時，其流失也十分驚人。

目前國有資產流失情況之嚴重，可以從下列事實略見一斑：

2000年國家審計署對1290戶國有及國有控股的大中型企業進行了審計，發現國有資產流失229億元人民幣；

2001年度審計報告披露，原出入境檢驗檢疫系統21個支局及部分分支機構隱瞞收入13.17億元，用于濫發錢物的金額高達6.39億元；

2002年度審計報告披露，湖北省荊州市長江河道局洪湖分局某副局長與他人相互勾結，涉嫌騙取、私分國債資金206萬元；

2003年，國家審計署深圳特派辦審計出粵海鐵路公司高層集體私分國有資產，國有資產流失達657萬余元。

審計發現，私分國有資產，尤其是集體私分行為，近年來屢見不鮮，且大有上升趨勢。這誠如一位經濟學家所說：“一股瘋狂變賣國有資產的交易行動正在地方傳染和奔走?！眹匈Y產的流失，每天都在發生，幾乎遍布所有行業，并且正日漸洶涌！

國有資產流失就像是動脈出血，既造成了巨大的經濟損失，又釀成了嚴重的政治后果。細究其產生的原因，有五大情形不得不提。

——企業破產使國有資產打了水漂。據權威部門統計，自1998年施行《破產法》起至2002年9月，全國法院共受理企業破產案件35657件，已審結27004件，結案數額5353億元。在已審結的破產企業當中，絕大部分都占用大量國有資產，而且，有相當一部分企業破產的動機是逃避債務，“破產有利”、“先分后破”的現象相當嚴重，破產企業中的資產流失，已成為國有資產流失的主要原因。

中國人民大學法學院教授，新《破產法》起草小組成員王欣教授說，近年來，通過破產來逃廢銀行等債務的現象越來越多，問題也越來越嚴重。這是因為企業在破產程序終結后對未能清償的余債可免除清償責任，加上我國對破產企業的違法清算、抽逃資產、欺詐債權人等行為缺乏有效的法律制約手段，造成了很多企業的破產都摻雜著逃避債務的傾向。使得國有金融企業資產流失了5000多億元。

——決策失誤和浪費使國有資產蒸發。在現實生活中，浪費現象遠沒有引起全社會足夠的重視。浪費的表現形態多種多樣，這其中，決策性浪費占了大頭。僅有據可查的，全國就有上千億的投資因決策失誤而造成浪費。如我國的彩電生產線利用率只有45%；汽車生產線開工率不到58%；冰箱、洗衣機生產線利用率只有40%；全國有鋁型材生產廠家230多家，從國外引進的擠壓機150多臺（套），設備利用率只有20%。

每次的市場過熱，都給企業帶來不少決策性浪費。2003年的全國審計工作會議披露了幾個投資失誤事件：國家投資近30億元建設的福建長樂國際機場，由于建設規模過度超前，目前旅客量和貨郵量只達到設計規模的1/3左右，航站樓和機場生活區大量閑置，運營5年累計虧損已達11億元；川東天然氣氯堿工程，損失13億元之巨；總投資超過13億元的中原制藥廠，建成試產時才發現技術上還存在重大漏洞，現在已背上了30多億元的債務；投資近20億元的中州鋁廠瀕臨破產……

——資產閑置造成國有資產浪費。據有關部門統計，全國每年由于設備未能充分開發利用而造成的國有資產流失達360多億元！閑置性浪費最常見的狀況就是項目盲目上馬，先進設備睡大覺。在古都南京，某機械廠赫赫有名，當時有關部門對空調、冰箱的壓縮機市場前景看好，于是為其提供了1.12億元的資金，從美國和意大利進口壓縮機生產線，但由于技術和管理等方面的原因，生產線一直“趴”著未曾動過，直到企業癱瘓。另據國家土地資源部估算，通過各種渠道流失的土地資產每年價值可達200～300億元，無形的損失則更大。

——企業改制致使國企資產大出血。近年來，股份制在國有企業普遍推廣，無疑，這種新體制為我國國企走出困境、重振雄風注入了活力。但由于一些企業操作不規范，造成了國有資產大量流失。

安徽省某縣違規低價拍賣一家資產上億元的國有煤礦企業就是一個典型。皖北礦業公司是該縣最大的企業之一，擁有三大礦井。2000年11月，縣委決定“加快礦業集團下屬的三個煤礦民營化步伐”，“以6000萬元底價出售三個煤礦”。然而，這么大的國有資產的轉讓，竟然沒有進行全面的資產評估，改制方案也不經過職代會討論通過，而完全由縣里領導直接指揮和操作。

目前售賣國有資產的規模已到了觸目驚心的地步，被地方政府掛上“草標”匆匆出售的國有企業比比皆是。對此，國資委副主任李毅中曾表示奇怪：各地推出大規模的國資重組計劃時，其中大部分城市的國資監管機構都尚未掛牌。也就是說，“管家”尚未掛印，監管機構尚無蹤影，在既無規矩，又無裁判的情況下，各地就這么賣開了。李毅中透露，在十六屆三中全會之前，國資委對全國23個省，包括16個中心城市進行了調查。調查顯示，在實際操作中，絕大多數地方都是采用全部轉讓的方式處理地方國有資產。現在全國的一些縣級城市有的已將國有企業全部賣光了，地市一級中也有60%～83%將國有企業一賣了之。

——中介機構惡意低估導致國有資產大縮水。有的改制企業負責人、買方和評估、拍賣等中介機構人員相互串通，惡意低估企業資產，使國有企業被低價折股或被原企業領導人和其他買家低價控股和購買，造成國有資產大量流失。重慶市職務犯罪偵查局指導處處長劉昕向新華社記者講述了當地國企改制過程中發生的一起國有資產流失案：“一家價值5000萬元的國有企業在改制時，被評估公司低估成400萬元，后來又推出優惠政策，以200萬元整體出售。原來的企業負責人在新企業中占80%的股份。后來查明，這是當地兩個政府部門的領導和企業負責人一起，借改制之機制造了這起侵吞國有資產案。從交易額可以看出，這名企業負責人事實上一夜之間就成為千萬富翁?！睆V州市產權交易所總經理李正希講述的一則案例更令人瞠目：番禺市一家合資企業中方股權欲轉讓，請一家國際上享有盛譽的會計公司評估，結論是凈資產2.3億元。李正?？戳嗽u估報告覺得有問題，認為應該值4.5億元，建議拿到產權市場上公開出售。外方只好承認是“技術性錯誤”，當場提出不要進入產權交易市場，最后以4.5億元賣掉了中方股權。如果不是有關人士責任心強，兩億多元的國有資產可能就白白地“合法”流失了。

在國有經營性土地使用權出讓和國有企事業單位土地使用權有償轉讓的過程中，購地者與腐敗官員和土地評估機構互相串通，故意壓低土地價格，牟取暴利。在房地產抵押貸款中，開發商與評估機構勾結，故意高估房地產價格，空手套白狼，騙取巨額貸款。一些精于此道的“高手”幾個回合就成為巨富。

國有資產的流失還表現在無形資產的流失上。國有資產不經評估就與外商獨資企業合資合作，最易流失的是國有無形資產。即使在合資、合作改制過程中進行過資產評估的國有企業，很多企業也只是單單對有形資產進行了評估。對于如商標、專利、信譽等無形資產的評估，有的馬馬虎虎，有的干脆不評估，從而使國家利益遭受嚴重損失。

遏制國有資產流失刻不容緩

時下，有人把國有資產大量流失的現象稱為“冰棍現象”，其寓意是國有資產流失既無人過問，更無人負責，就像“冰棍”一樣融化得只剩下了一支木桿。那么，該如何遏制這一現象的發生？筆者以為，第一，當前最重要的一項工作就是建立國有資產流失責任追究制度。國有資產之所以像“冰棍”一樣化掉而無人問津、無人對此負責，就是因為法律還沒能形成“在誰手里化掉誰負責”的責任追究制度。“冤雖有頭，債卻無主”，這是造成國有資產流失的關鍵所在。相關部門應對資產評估機構進行規范，對不具有評估資格的予以取締；對評估不實的，一經發現應立即取消其評估資格。同時，應明確國資管理部門和企業領導的責任，嚴格管理、從嚴治企，實行責、權、利的有效統一，依法追究失職、瀆職者的民事、刑事責任。應建立、完善對改制清算資產、拍賣的監督、評價制度，保障此類活動在公開、公正、公平中進行，及時發現和糾正此類經營活動中存在的問題。只有這樣，才能有效地從源頭預防和治理國有資產流失問題。

第二，防止國有資產流失，還應構筑預防國有資產流失的立體防線。要與建立現代企業制度相結合，建立符合市場經濟要求的管理體制、運行機制和監督機制。一是強化企業職工民主監督。重大事項由領導班子集體討論之后，必須提交職代會表決。二是理順監督管理體制。應建立稽查特派員制度，以防止國有資產的流失。三是對國有企業領導干部進行經濟責任審計，對那些管理者與經營者借“企業改制”之名，行吞噬國資之實的行徑，一經查實，堅決打擊。四要多側面、多層次地強化內部管理，充分發揮企業內部黨組織、職代會、工會等組織的作用，全方位加強對企業領導人的監督制約，堵死企業人、財、物、產、供、銷等管理上的漏洞，把那些貪圖私利的管理者們濫用權力、以權謀私、吞食國有財產的空間壓縮到最低限度。真正建立起一套與市場經濟體制相適應的國企領導和政府官員決策監督與約束機制，真正確立“誰拍板、誰負責”的原則，實現權力與責任的對等，讓各路國資蛀蟲無從藏身。

第三，建立健全國有資產管理機構，完善其管理職能，明確其權限、管理責任；明確違反國有資產管理法規的民事、經濟、行政、刑事法律責任，糾正目前國有資產管理混亂，事實上無人管理的狀態。要明確界定國有資產，產權要清晰，使用要有償，使國有資產保值、增值，其收益全部納入主體預算，統一管理，防止國有資產長期無償劃給集體企業，避免國有資產流失。同時，要發展產權交易市場、規范產權交易，防止少數人權力過分集中，搞暗箱操作。

第四，加大對國有資產流失案件的查處力度。一方面，要建立完善的產權交易法律、法規，嚴懲賤賣國有資產的行為，必須用法規來界定什么是賤賣或損害國有資產的行為。另一方面，嚴厲打擊利用企業改制等時機侵吞國有資產的行為，對企業改制中出現的蛀蟲要嚴厲查處，施以重典。查處國有資產流失案件會遭遇比較大的障礙，觸及少數人的神經和既得利益，但是，對國有資產的流失，決不能因此不了了之。

國有資產流失主要發生在企業改制過程中，解鈴還需系鈴人，因此，當務之急是規范改制的過程。人們注意到，目前有關部門和相關法規對企業改制的十個主要環節和方面都作了詳細的規定，與過去相比，更具指導性和操作性，而且對違反規定的行為，也規定了具體的懲處措施?，F在要做的是盡快落到實處，因為再好的制度，不落實也是白紙一張。

相關鏈接一

侵占國有資產較典型的幾種手法

賤賣國資 瘋狂鯨吞

為了解決企業所有者缺位問題，近年來不少地方都在實行MBO（管理層收購）計劃，雖然國家對此還沒有相關的規章出臺，但收購已遍地開花。MBO本來是個不錯的方法，然而，一些地方卻把收購視為將國有及公眾財富轉為私有的合法通道。在已經實施MBO的公司中，普遍存在股票轉讓價格低于賬面凈資產的現象，并且收購者對收購資金的來源大都諱莫如深，大量的轉讓均是不透明操作，沒有公開競價。從現已實施的管理層收購案例看，不少公司有賤賣國有股之嫌。

賤賣國有資產的事件，近年來可以說已經形成了一股風氣，成為當前國有資產流失的重要原因。在此類案件中，有的以惡意“拍賣”為手段，瘋狂占有國有資產；有的以“公司脫鉤”為幌子，將國有企業變為私人資產，大量國資白白流入私人腰包。

貪官攜公款外逃 演繹“最后的瘋狂”

2002年8月，新華社發布了一條驚人消息：據不完全統計，4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款在逃。攜款外逃的公款總額達50多億元之巨！這情況顯示，國內金融部門堪稱公款外逃事件的頭號重災區。如中國銀行廣東開平支行的三任負責人許國俊、余振東、許超凡盜用4.83億元后，分別遠遁海外。國有企業是貪官外逃的又一重災區。2001年被北京市檢察機關立案的120余名在逃犯罪嫌疑人中，有70%為國有企業總經理、副總經理以及財會人員。

集體私分 國資“蒸發”

近年來，國有企業干部在改革中“暴富”大有上升趨勢，一個值得注意的情況是，國資流失與國企干部受益有一定程度的聯系。2003年7月15日，《廣州日報》報道了廣州羊城集團鯨吞國有資產的內幕。2002年3月以來，廣州市紀委、監察局查處了廣州澳門羊城集團有限公司及該集團下屬公司領導干部群體性腐敗的案件。經查實，全案涉及該集團領導班子成員及中層干部等20人，涉嫌違紀違法金額折合人民幣高達4300多萬元。此類集體私分案件，正日趨增加，大量國資因此而流失。（閔一宗）

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李榮融：2004年將從五方面

深化國有資產管理體制改革

一是完善國有資產監督管理法律法規，依法維護所有者權益和出資企業各項合法權益。抓緊修改授權經營、重要下屬企業重大事項管理、企業負責人年薪制、企業法律顧問管理等法規和規章，并盡快實施。配合加快企業股份制改革、推進國有經濟布局和結構調整，加強資本運營，健全監督體制，完善企業選人用人與激勵約束機制，繼續對現行的200多件涉及國有資產監督管理的法律法規和規章進行清理。

二是完善中央企業經營業績考核體系，抓緊研究國有資本經營預算制度。2004年要在中央企業普遍實行負責人年薪制。建立出資人對企業負責人薪酬的管理機制，改變企業負責人自定薪酬的狀況。要確定國有資本經營預算制度方案框架，從2005年起開始試點。

三是繼續探索按市場化選聘企業經營管理者的途徑和做法，加大中央企業人才的培養和選拔力度。

四是加強國有資產監管，完善國有資產授權經營制度。2004年將按法律程序適時修改《國有企業監事會條例》，進一步完善外派監事會制度；根據國務院的授權，及時公布履行出資人職責的企業增加或減少及企業名稱變更。

五是積極推進國有經濟布局和結構調整，加快培育和發展具有國際競爭力的大公司大企業集團。