司法實踐視角下環境行政公益訴訟的概念及其機制的完善

中圖分類號：D922.68；D925.3 DOI：10.12339/j. issn. 1673-8578.2025.05.021

Concept and Mechanism Improvement of Environmental Administrative Public Interest Litigation： Views from the Perspective of Judicial Practice//LI Guangying

Abstract：Strong judicialsupport isanimportantguaranteeforachievinggod goveranceoftheenvironmentinaountryEnvironmental polutionandecologicaldamagenotonlycauseharmtotheinterestsofuspecifiedthirdparties，butalsodamagepublicinter ests.Inenviroealdmistratiepublicierestligatioassofproblessuchasdicultyiniitiatingtelawsitlty inobtaining evidence，anddifcultyinmakingappraisalspreventenvironmentalprotectionlitigationfrombeingfectivelypleen ted.Amongthem，theconfirmationofthelitigationsubjectandthedeterminationofenvironmentaldamagefactsalsohindertheadvancementofdministrativepublicinterestitigation.Tisaticlestartsfromthebasicconceptsofdministrativepubliciterestlitigationcombinesjudicialasesofvirontaldministrativepublicinteestitigatio，summasthkeysusofviotald ministrativepublicinterestlitigationandexplorestedevelopmentpathofthistypeofadministrativepublicinterestlitigation.

Keywords：administrativepublic interest litigation;environmentalpollution;ecological destruction;public inerest

1行政公益訴訟中“公益”的界定

首先，界定相關概念。本文闡述的“公益”即“公共利益”。行政訴訟法中規定，啟動行政公益訴訟明確要求是基于公共利益的需要。因此必須厘清公共利益的含義和范圍。

1.1 公共利益的含義

哲學上，公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團（體）利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性等特征[1]。我國臺灣省學者陳銳雄認為，公共利益這一概念“因非常抽象，可能言人人殊”[2] O另一位我國臺灣省學者陳新民認為，公共利益概念的特別之處“在于其內容的不確定性”，由于“對利益形成和利益價值的認定無法固定成型”，且享有公共利益者的“范圍難以確定”，“公共一詞無法完全清晰定義”[3]。美國學者庫珀認為，要想給出一個能得到理論界或實際工作者公認的“公共利益”定義，是不可能的[4]。肖順武認為，公共利益是由不特定多數主體享有的、具有整體性、層次性和發展性的重大利益[5]。

行政法上，公共利益，主要是指國家利益和社會公共利益，即國家、社會和不特定的社會成員所享有的利益之總稱[。公共利益因為在一部分學者看來既涉及私法領域又涉及公法領域，故很難得出一個明確的定義，但是基于行政公益訴訟的范疇，本文按照行政法領域內學者的理論進行研究。

1.2 公共利益的范圍

行政法范疇內的公共利益，是國家利益和公共利益，是不特定社會成員所享有的利益。因此，公共利益包括有關國家主權與安全的事業，有關國家重點建設的項目，如公共衛生設施建設，有關搶險救災等工作，涉及社會公眾收益的事業，如教育、衛生、醫療、社會保障等。

明確公共利益范圍的意義在于明確行政公益訴訟的啟動標準，只有在行政機關的違法行政行為侵害了公共利益時，檢察機關才能提起行政公益訴訟。公共利益的范圍把握不到位，一是容易造成累訴，不僅給檢察機關增加職責負擔，還會給審理法院帶來較多案件壓力，容易導致積案問題加重；二是惡化檢察院和行政機關之間的關系，容易造成不同單位間對抗而較難達成工作共識。這也是目前行政公益訴訟在啟動程序上存在的問題。

2 司法實踐中環境行政公益訴訟的焦點問題分析

2.1該案件是否屬于環境行政公益訴訟的范圍

環境污染需要專業、有資質的第三方機構進行評估和測定，并非僅憑“損失”可以判斷。是否構成對公共利益的危害，是檢察機關啟動行政公益訴訟的前提，被告行政機關的行為侵害了公共利益，以此法院認為符合受案范圍，對相關案件進行立案審理。由此可見，認定案件是否屬于環境污染和生態破壞責任糾紛領域公益訴訟的范圍，對于行政公益訴訟的啟動有重要意義。

2.2 相關第三人的行為是否侵害了生態環境

相關第三人是指造成環境污染或生態破壞的企業自然人等主體。相關第三人的行為是否侵害了生態環境，是否造成了環境污染是環境污染和生態破壞責任糾紛之訴的關鍵，只有明確且有充分的證據證明損害存在，才能分析環境損害對被侵權人的影響和具體損害。另外，在第三人的侵害環境事實推翻后，行政機關的“不作為”違法行為是否構成，法院所做出的判決結果是否也應當予以否定。以上是第三人的行為是否造成生態環境破壞所產生的“連鎖反應”。因此，被告的行為以及在行政公益訴訟中引發行政機關做出涉案行政行為的相對人行為，是否侵犯了生態環境，也是該類案件的焦點，并且在民事公益訴訟中有較大意義。

2.3相關第三人造成生態資源的損失評估

相關第三人造成生態資源的損失評估涉及其責任大小，例如其未來所要承擔的賠償責任。通過分析大量案例后發現，生態資源的損失評估需要專門的機構出具相應的權威報告。而民事公益訴訟中，被告造成的環境或者生態資源損失的認定是否和行政機關的違法行為或者不作為相聯系，對行政機關的處罰是否應當和民事公益訴訟中被告造成的環境或者生態資源損失相適應，也是焦點問題之一。

2.4相關第三人應當承擔的責任

相關第三人承擔的責任在于其污染環境的行為破壞生態環境的程度，通過分析大量的案例發現每個法院對于破壞環境之人的“懲罰”各有不同，具有比較明顯的地區差異?，F實中，法院最終判決結果大多要求行政機關繼續履行行政行為或者督促民事公益訴訟中被告履行自己的責任和義務，并沒有其他比較明確的處罰，這樣的結果是否會不利于改變行政機關對于環境污染和生態破壞責任糾紛案件懶政怠政的現象，仍有待考量。因此，這一焦點問題的提出對于環境行政公益訴訟的路徑完善有較大意義。

3司法實踐中環境行政公益訴訟的應對路徑

3.1 加強頂層制度設計

（1）制定更高位階的立法?，F階段檢察機關在落實行政公益訴訟方面欠缺立法方面的支持，當下檢察機關在行政公益訴訟方面程序問題的解決是以最高人民檢察院頒布的辦案規則為準，并非立法層面的，規則和辦事指南均為檢察院內部準則，并不會發生對外效力，將行政公益訴訟的檢察院辦事指南通過立法的形式上升到法律，加大檢察機關對環境保護領域行政違法行為的監督力度，便于檢察機關調查取證，依法支持檢察機關對行政違法行為或不作為現象的監督，督促行政機關正確履職

（2）明確環境行政公益訴訟的范圍。通過立法明確范圍，幫助當事人更好、更快、更準確地立案，同時法院能夠提高司法實踐中的辦案效率?？梢圆捎昧信e式立法模式進行規定，再結合公布典型案例的方式明確范圍

（3）通過立法明確民事公益訴訟中侵權人的責任是否和行政公益訴訟中行政機關的違法行為或者不作為相聯系。前者的責任大小將會影響行政機關的責任和對其的處罰力度，以此消除行政機關懶政怠政的現象。

（4）擴大公眾監督渠道，實現線上線下共同監督。通過擴大公眾監督渠道，采用線上線下相結合，發現舉報行政機關在環境污染責任糾紛案件中的不作為或者違法現象的做法，便于檢察機關取證調查，掌握整個案件發展的脈絡，也為后期我國行政公益訴訟啟動主體邁向二元化、多元化奠定基礎。

3.2 明確且適當擴大行政公益訴訟主體范圍

適當擴大行政公益訴訟主體范圍，更有利于解決“發現難”的問題，并且在學界也有學者支持訴訟主體二元化或者多元化。從長遠來看，逐步放寬起訴主體資格是我國行政公益訴訟立法的必然趨勢[7]由于我國的行政公益訴訟起步較晚，可以先從一元論慢慢過渡至二元論，待時機成熟再過渡至多元論。

3.3 明確環境行政公益訴訟中行為人侵害環境的標準和指南

由各縣市省的審判機關匯總近 5～10 年環境公益訴訟第三人及被告行政機關的侵權情形并總結規律，借助大量數據分析和模型分析形成統一標準和指南。此舉措便于形成更詳細具體的數據支持，更有利于判斷行政公益訴訟中行為人的行為對環境的破壞程度，便于形成全國統一的裁判標準。

3.4 明確各訴訟主體在環境行政公益訴訟中的角色定位

（1）檢察機關。檢察機關提起行政公益訴訟，并非苛責相關的行政機關，而是出于保障公共利益的目的。各機關加強合作，解決檢察機關取證難、鑒定難的問題。要讓行政機關感受到行政公益訴訟是督促協同之訴，檢察機關調查核實是為了幫其查找不足，分析對策，并非居高臨下地監督，更不是執紀問責。檢察機關在行政公益訴訟中要做好訴前協調工作，減少訴訟，提高辦案效率。

（2）行政機關。行政機關積極履行職責，加強機關內部職責分配和管理，將環保責任落實到具體部門。在行政公益訴訟中，行政機關要積極配合檢察機關的取證調查并做好收尾工作。行政機關要擺正態度，對于檢察機關提起的訴訟不能有很強抵觸心理，要始終堅持協同合作，才能更好地保障全體人民的利益。行政機關要承擔起環境保護的宣傳工作，以法釋理。鼓勵、支持環境污染防治的科學技術研究和先進適用技術的推廣應用，加強環境保護的宣傳教育。

（3）審判機關。法院在審理案件時要始終貫徹可持續發展理念，要基于企業經營狀況和發展實際情況，創新生態修復履行方式，促成企業通過環保技術改造抵扣其應承擔的生態修復賠償金。通過邀請相關職能部門參與糾紛多元化解工作，發揮環境行政公益訴訟應有的評價、指引功能，指引污染企業通過技術創新和改造，擔負起環境保護的責任。

（4）相關第三人。環境公益訴訟的目的不僅僅是追究環境侵權責任，更重要的是督促引導環境侵權人實施環境修復，鼓勵企業走生態優先、綠色發展的道路，實現環境保護、經濟建設和社會發展相協調。

參考文獻

[1]余少祥.什么是公共利益：西方法哲學中公共利益概念解析[J].江淮論壇，2010（2）：87-98.

[2]陳銳雄.民法總則新論[M].臺北：臺灣三民書局，1982.

[3]陳新民.德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社，2001.

[4]庫珀.行政倫理學[M].張秀琴，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]肖順武.公共利益研究[D].重慶：西南政法大學，2008.

[6]胡建淼.行政法學（下冊）[M].5版.北京：法律出版社，2023.

[7]高志宏.行政公益訴訟制度優化的三個轉向[J].政法論叢，2022（1）：127-138.