“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革的標準化探索研究

2025-09-15 00:00:00劉春卉劉輝趙永明高志春

標準科學 2025年8期

Research on the Standardization of the “Commitment System + Standard Area + Full Agency\" Integrated Reform

LIU Chunhui1* LIU Hui1 ZHAO Yongming2 GAO Zhichun2 （1. China National Institute of Standardization; 2. Shanxi Provincial Administration for Market Regulation）

Abstract：[Objective]This paper focuses on the standardizationrequirements arising from the implementationof the \"commitment system，standardarea，and fullagency”governmentreform initiatives across various regions in China，and explores a standardized approach to their integrated reform.[Methods] Based on standardized systems engineering and guided by the principle of integration，acomprehensive standards system isconstructed to cover the fullifecycle and entire processof thethreereforms.[Results]The study establishesathree-dimensional frameworkforthe standards system underpinning the integrated reform，and proposes application scenarios and recommendations for its implementation. [Conclusion] Standardizationplaysacrucialrole inadvancingthe integratedreformof the“commitment system + standard area + fullagency\"，contributing to the continuousoptimizationofthe businessenvironmentand delivering notablereform outcomes.

Keywords： commitment system; standard area; fullagency; integrated reform; business environment; standards system

0 引言

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革是山西、浙江、廣東等地深人推進“放管服”改革、優化營商環境、促進地區高質量發展的重要探索，也是加快轉變政府職能的關鍵突破口。“承諾制 + 標準地+ 全代辦”改革具體包括“項目審批承諾制”改革、“標準地”改革和“全代辦”改革3個方面，涉及企業投資建設項目所需的多事項、多部門、多行業，是一項系統工程，具有豐富的理論內涵和實踐意義。目前，“承諾制 + 標準地 + 全代辦”3項改革工作在各地示范樣板成果正逐步得到技術提煉和固化。本文通過系統的方法，遵循服務的構建理論進行科學的分類，利用標準化工具，結合事項和程序進行收集、梳理、描述和挖掘，形成統一的提供服務的標準化構件模型，最終以標準體系的形式呈現出來。

1 背景及內涵特征

1.1“承諾制”改革

承諾制包含廣泛意義上的告知承諾制及針對企業的投資項目承諾制。證明事項的告知承諾制是指公民、法人和其他組織在向行政機關申請辦理行政事項時，行政機關以書面形式（含電子文本）將證明義務、證明內容及不實承諾的法律責任一次性告知申請人，申請人書面承諾已經符合告知的相關要求并愿意承擔不實承諾的法律責任，行政機關不再索要有關證明并依據書面承諾辦理相關行政事項的工作機制。對涉企經營許可事項，若申請人就其符合許可條件作出承諾，通過事中、事后監管能夠糾正不符合許可條件行為且有效防范風險的，可實行告知承諾制[]。針對企業的投資項目承諾制是指縣級以上人民政府對省人民政府確定范圍內的企業投資項目，實行政府統一服務、企業信用承諾、監管有效約束，統一清單告知、統一平臺辦理、統一信息共享、統一收費管理，對企業承諾的事項，政府不再事前審批的業務辦理模式[2]。“承諾制 + 標準地 + 全代辦”中的承諾制改革是以行政機關清楚告知、企業誠信守諾為重點，旨在推動形成標準公開、規則公平、預期明確、各負其責、信用監管的治理模式，創新政府服務和管理的理念、方式，方便企業辦事創業，推進政府治理體系和治理能力現代化，努力建設人民滿意的服務型政府，從制度層面進一步解決企業和群眾辦證多、辦事難等問題，為相關改革的落實提供良好保障。

1.2“標準地”改革

“標準地”是指在城鎮開發邊界內具備供地條件的區域，對新建工業項目先行完成區域評價、先行設定控制指標，并實現項目動工開發所必需的通水、通電、通路、土地平整等基本條件后，面向工業項目出讓的國有建設用地。“標準地”上附加的一系列指標一般由區域評價和控制性指標兩類構成。其中，區域評價一般包括區域節能評價、區域環境影響評價、防洪排澇影響評價、壓覆重要礦產資源評估、水土保持和水資源論證、地質災害危險性評估、文物保護等；控制性指標包括固定資產投資強度、畝均稅收、單位能耗標準、單位排放標準、容積率等。

“標準地”出讓制度是國家推進“放管服”改革、優化營商環境的重要探索。“標準地”出讓制度改革將法律、行政法規中未明確規定的節約集約用地方面的要求，以合同義務的形式確定下來，有利于依法依規監管；同時，將原本由企業到不同部門辦理的審批事項，改為由政府在土地出讓前主動辦結，大大縮短了企業拿地后開工和辦理不動產登記的時間。“標準地”制度在出臺時更多針對的是工業建設用地，現在也逐漸向農業、商業服務業等行業擴展，進一步提升了拿地效率，有效降低了企業的制度性成本，促進了多領域的“放管服”改革。

1.3“全代辦”改革

“全代辦”是指通過與開辦企業和建設項目的法定代表人簽訂代辦服務委托協議，無償提供全程代替服務委托單位辦理委托事項的服務形式。我國政務服務領域的代辦制度已經實行一段時間，代辦制度既包括面向一般公民的基本公共服務代辦制，也包括面向各類企業、個人的行政審批代辦。其中，項目行政審批代辦制是政府在行政審批領域提供公共服務的創新方式，是政府設立代辦機構、設置代辦員無償為重點項目單位提供審批代辦及相關服務的一種辦事制度。該制度按照“主動提供、自愿委托、高效便捷、無償代辦”的實施原則，由各級行政服務中心的代辦員進行全程跟蹤代辦服務，同時結合相關部門配合協同，代替原本應由項目建設單位向不同職能部門分別申報審批事項，形成“一條龍”全程無償代辦的服務體系。

與企業自辦相比，代辦模式下，一方面代辦機構擁有較多審批信息資源、代辦員熟悉審批流程，有效減少因信息不對稱導致來回跑的時間損失；另一方面通過代辦員對審批困難的及時反饋，在各審批部門之間搭建溝通的橋梁，有利于實現各職能部門會商、聯審，少走許多彎路。“全代辦”制度變企業“跑腿”為政府“跑腿”，進一步提高了政府服務管理水平，持續優化營商環境，對提高審批效率和招商引資效率的意義十分顯著]。

1.4“承諾制 + 標準地 + 全代辦”集成服務

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”集成服務是指企業投資項目承諾制、項目供地標準化、投資項目建設全程領辦代辦集成服務的工作模式[2。在“承諾制”“標準地”“代辦制”改革推進過程中，浙江、山西等省份均進行了有益探索。浙江省通過持續深化投資項自審批制度改革，探索實施企業投資項目備案和建設用地規劃許可聯合辦理，推動企業從備案完成到建設用地規劃許可證申領的平均間隔時間從53天縮減至1天，用“數據跑路”代替“企業跑腿”。杭州市重塑工業項目審批服務流程，凡政府部門產生的數據一律不需要企業填報或上傳，核心事項的申報材料由111件精減為28件，項目備案填寫字段數量減少 90% 以上。改革推進后，臺州市黃巖區愛瑪電動車產業園項目，100天內完成從項自招引到土地出讓的流程，比原計劃提前近1年。山西省實施“承諾制 + 標準地 + 全代辦”集成服務，有效激發了市場投資活力。企業審批時間平均縮短3～5個月，個別地區甚至在半年以上。審批環節大幅減少，以山西轉型綜改示范區為例，改革前審批環節28個，涉及部門15個，改革后審批環節減少到6個，涉及部門減少到4個。審批成本大幅降低，以晉中市為例，僅實施政府統一服務一項，每年就可為企業節約審批成本4000萬元左右。

2 標準化需求分析

2.1事項集成管理標準化需求

事項清單化管理是“承諾制 + 標準地 + 全代辦”工作行為標準化、規范化的基礎。“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革存在跨層級、跨部門、跨地區管理的困難，需要從各省級層面明確管理“對象”，即基礎事項、“承諾制”“標準地”“全代辦”事項及各事項集成的辦理清單，按照清單管理方法做出統一規范。

2.2許可辦理程序標準化需求

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”的核心環節即各項行政許可事項的具體辦理。鑒于“標準地”出讓方式改變了原有辦理模式，告知承諾制的實施和全代辦服務的推出，須重新定位辦理方式，簡化、規范、優化辦理程序。從辦理要件、關鍵程序、辦理時限、辦理條件、實施機關、現場辦理程序、平臺辦理程序等全要素出發，重新梳理辦理流程，形成標準規范。

2.3全流程實施標準化需求

為保障“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革工作便利企業的同時，依然發揮有條件許可、有效監管的政府規制功能。對事前服務、信息公開、業務辦理及代辦，事中、事后核查監管等全流程的實施也需要簡化統一、規范優化。特別是事前統一服務和事中、事后監管環節，目前還缺少有效的國家標準和地方標準作為參考借鑒，需要深入開展標準化研究。例如明確服務標準和辦事流程，規范服務收費，人駐政務服務大廳，實行限時辦結，為投資企業提供“一站式”代辦服務。

2.4實施質量保障標準化需求

對“承諾制 + 標準地 + 全代辦”相關的行政許可和服務事項辦理，需要優化完善線上和線下辦理渠道。數據共享、平臺建設需要依照最新辦理流程開展相對應的標準化、規范化工作；辦理現場需要結合本地實際條件、業務特點，開展系統集成和優化完善。同時，為有效評估和持續優化改革工作，需實施閉環管理，從監督管理和評估評價2個方面，建立標準監督評價機制和評價指標。

3 標準體系建設原則

3.1集成性原則

按照GB/T32170、GB/T15624、GB/T24421，以公共管理、信息技術、標準化理論為基礎，以“公開、利企、高效”為宗旨，以集成為主要原則，把承諾和標準理念融入“標準地”和“全代辦”改革中，把標準意識體現到“承諾制”和“全代辦”工作中，把標準化的代辦服務體現到“承諾制”和“標準地”流程中，充分體現各項改革之間的聯動與協調關系，圍繞服務內容、服務流程、服務方式、平臺建設、運行管理、監督評價等方面，構建“承諾制 + 標準地 + 全代辦”標準體系。

3.2協同性原則

由于3項改革是以土地審批、項目投資為核心，提高效率和優化營商環境的一次改革集成，標準體系的建立有助于做實事先評價、做精控制指標、做優事中承諾、做快落地開工、做嚴事后監管。堅持協同性原則，實施統一可行的標準規范，能促進打破各部門間的界限和信息隔離，有效提高審批和監管效率，實現各級政府治理能力的提升。

3.3協調性原則

在“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革實施的過程中推動建設政務服務標準體系是實現整體政府建設的重要抓手。“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革涉及發展和改革委員會、經濟和信息化委員會、城鄉規劃委員會、自然資源和規劃委員會、生態環境局等多個部門，也涉及多個區域。在全面開放、公開透明、鼓勵參與、增加選擇、強化問責等現代政府治理理念的引導下，以多部門、多領域協調一致為原則，整合科技手段與網絡技術，可以有效突破部門、區域之間的管理藩籬，全面整合政府系統資源，為投資企業提供統一、協調、一致、高效、無縫隙、可持續的服務。

3.4共享性原則

標準統一的“互聯網 + 政務服務”平臺可以實現政務信息資源互認共享，實現行政服務“單點登錄、全網通辦”。通過建立政務信息資源共享與交換規范及標準，實現與人口、法人、空間地理、社會信用、電子證照、批文等基礎信息庫和業務信息庫的聯通。跨部門、跨地區、跨層級數據實現共享，以規范約束，以標準統一，打通各級異構共享交換平臺對接，支撐政務信息資源“三跨”互通和協同共享。實現政務服務“一網通辦”，推動整體政府建設。

3.5可操作性原則

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革標準體系的建設是要健全審批事項標準、審批流程標準、審批時限標準、審批條件標準、服務信息公開標準、服務行為標準、窗口管理標準、網上服務標準。行政審批每個動作、每道環節都受到標準的制約，都應有標準可查、有制度可依。按照行政服務方法規范、服務過程標準、服務目標高效便捷的要求，通過將政務服務轉變為規定明確的、可操作性的標準，從而使政務服務工作的服務目標、服務過程和服務結果更加明晰，提升服務型政府建設過程中政務服務的行政效能。

4標準體系模型構建

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”標準體系模型主要由業務領域維、工作流程維和功能類型維3個維度構成，對象維度主要聚焦3項改革集成，包括“承諾制”“標準地”“全代辦”等領域的標準；工作流程維度主要聚焦3項改革辦理流程規范化，包括事項管理、運行實施、服務保障、監督評價與持續改進等流程的標準；功能類型維度主要從標準的功能類型進行分類，包括術語標準、指南標準、規范標準、規程標準等方面[4]。“承諾制 + 標準地 + 全代辦”標準體系三維結構模型如圖1所示。

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”3項改革標準體系覆蓋了“承諾制”“標準地”“代辦制”以及集成服務等相關政務改革的全過程。具體來看，“承諾制”改革標準是基于企業信用承諾和政府服務承諾兩個維度，包括“承諾制”事項管理、“承諾制”實施文本管理、“承諾制”實施流程管理、“承諾制”事后監管及信用管理等方面的標準。“標準地”改革標準是從政府審批服務及監管實際工作出發，為明確事前評價、統一審批服務、事后監管等方面的工作制定的相關標準。“全代辦”改革標準是基于企業投資項自立項到施工許可證發放所有審批事項的領辦代辦服務，從快速集成審批事項、提前介入服務、多部門協同、代辦渠道等方面研制的標準。集成服務標準是對企業投資項目涉及的跨部門協同工作等方面的標準。“承諾制 + 標準地 .+ 全代辦”標準體系結構層級見圖2。

5 標準體系的實施應用

“承諾制 + 標準地 + 全代辦”3項改革標準體系覆蓋了企業投資項目建設的前、中、后全周期全流程。從實施應用的具體場景看，“承諾制 + 標準地 + 全代辦”標準體系的實施應用方案見表1。

6結語

通過標準體系建設和綜合實施應用，一方面將有效推動“承諾制 + 標準地 + 全代辦”改革進一步集成耦合，優化跨層級、跨部門協同工作機制。另一方面，將在制度文件的基礎上，細化、明確“承諾制 + 標準地 + 全代辦”的具體工作環節，提供更具可操作、可復制、可考核的技術方案，從而提升政府審批服務水平，推進政務服務集成創新，優化營商環境，提升政府招商效率，激發經營主體活力，保障清廉建設，支撐和撬動政務服務高質量發展。

圖1“承諾制+標準地 + 全代辦”標準體系三維模型圖