綜合減災社區建設標準體系構建研究

Research on the Construction of a Standards System for Comprehensive Disaster-reduction Community Establishment

GUO Xiaomei1JIAO Yuanyuan\" WANG Changxiao2 YANG Bo2 WANG Chen1 （1.Shenzhen Urban Public Safety Technology Institute Co.，Ltd.; 2.Emergency Management Bureau of Shenzhen Municipality）

Abstract：[Objective]Asthe“last mile\"sindisaster prevention，mitigation，andrelief，communitiesare the mostdirect entities bearing the bruntof disasters and alsorepresent the forefront of disaster response.Against the current global backdropofincreasinglyfrequent extreme disasters，strengthening thestandardized developmentofcomprehensivedisasterreductioncommunities，improving thestandards framework for their establishment，andfurtherenhancing theiremergency response capabilities have become crucial tasks for ensuring sustainable and stable economic and socialdevelopment. [Methods] Drawing from the experienceof the eighth batch of Social Managementand Public Service Standardization Pilot Projects （the Shenzhen Pilot Project for Standardized Constructionof Comprehensive Disaster-reduction Communities），this papersummarizes the current status and chalenges ofthe standardized construction of comprehensive disaster-reduction communities in Shenzhen City.Itexplores the principlesand structuralframework forestablishingastandardizationsystem forconstructing thesecommunities[Results]The studyconstructs suchasystem，and elaboratesonthecontentof its four sub-systems：basicandgeneralstandards，operationalmanagementandservicestandards，srvicesupportstandards，andpost standards.[Conclusion]Tis providesasientificreferenceforstandardizingdisaster prevention，mitigation，andreliefwork in communities.

Keywords： comprehensive disaster-reductioncommunity;standardssystem; standardization; disaster prevention mitigation and relief

0 引言

近年來，隨著全球氣候變暖，各類極端自然災害頻發。2024年，全球范圍內因自然災害造成的總體損失約3200億美元，遠高于近十年和近三十年的平均水平。2024年3月，非洲多國暴雨引發洪澇和山體滑坡災害，造成至少1180人死亡，超660萬人受到影響，數百萬人流離失所；5月，沙特阿拉伯極端高溫天氣造成超1301名朝覲者死亡；9月，超強臺風“摩羯”襲擊亞洲多國，造成890人死亡、129人失蹤、2279人受傷，超765萬人受到影響，直接經濟損失超過169億美元。根據應急管理部統計，2022年至2024年，我國平均每年自然災害造成超1億人次受災，超700人因災死亡或失蹤，超3200億元的直接經濟損失。隨著城市社會經濟快速發展和全球持續變暖的影響，各類災害及其次生衍生災害事故疊加，災害的影響愈發復雜，防災減災救災形勢日益嚴峻，對社區防災減災救災工作提出更高要求。一直以來，中共中央、國務院高度重視防災減災救災工作，2017年印發的《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》2提出，要將防災減災救災納人各級國民經濟和社會發展總體規劃，作為國家公共安全體系建設的重要內容。完善防災減災救災工程建設標準體系，提升災害高風險區域內學校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。2021年10月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》[3]，提出了實施公共安全標準化筑底工程，完善應急管理、防災減災救災標準的重點任務。同年12月，國家標準化管理委員會印發《“十四五”推動高質量發展的國家標準體系建設規劃》4，提出重點推動消防、防災減災救災等領域管理標準制定與實施。而社區作為城市基礎單位，是城市管理工作的核心，更是各項防災減災救災工作的著力點。2022年6月，國家減災委員會印發實施《“十四五”國家綜合防災減災規劃》5，要求完善防災減災救災法規標準預案體系，并提出了“綜合減災示范創建標準體系更加完善、管理更加規范”的具體目標。至此，“全國綜合減災示范社區創建”已連續4次被納入國家綜合減災五年規劃中，成為一項提升基層防災減災能力的重要國策。2007年，民政部印發了《全國減災示范社區標準》，進一步規范了全國各地市示范社區的建設工作，同時也正式拉開了“全國綜合減災示范社區”建設序幕。機構改革后，國家減災委員會對《全國綜合減災示范社區創建標準》進行了第3次修訂。經過十多年的建設，全國目前已有超15000個社區榮獲“全國綜合減災示范社區”的稱號。北京、上海、深圳等城市結合本地區災害特點和防災減災需要，分別提出實施了本地區的綜合減災社區建設標準，為全國綜合減災社區建設提供了優秀經驗和范本。

目前，全國各省（區、市）通過全國綜合減災社區建設，已積累了一定社區防災減災標準化建設經驗，有關學者和專家也提出了防災減災有關行業的標準體系建設思路。張寶軍等初步探索了自然災害救災服務標準體系，許鵬等從海洋預報出發探討了防災減災標準體系建設思路，陳廈提出了減災救災與綜合性應急管理標準體系構建原則與思路，高夢醒等[研究了防災減災氣象服務標準系統構建。但總體而言，針對社區級的防災減災標準體系仍然是空白。

為了更好地適應新形勢下社區防災減災發展的需要，充分發揮“標準化+”效應，將標準化原則和方法運用到綜合減災社區管理和服務各領域，本研究提出了綜合減災社區建設標準體系構建思路，力求通過建立覆蓋全面、重點突出、結構合理、層次分明、科學適用的標準體系，全面提升基層防災減災救災能力。

1 深圳綜合減災社區建設標準化現狀

1.1深圳綜合減災社區標準化建設情況

深圳作為全國最早開展減災社區建設的城市之一，創建率居全國各大城市的前列。機構改革后，深圳立足于基層防災減災救災面臨的突出問題和薄弱環節，多部門聯合出臺《深圳綜合減災社區創建實施方案》，從組織管理、隊伍建設、風險評估、隱患治理、預案編制與演練、應急保障、宣傳教育、科技創新建設8個方面提出45項具體任務，并細化為97項驗收內容，利用3年的時間實現深圳綜合減災社區 100% 全覆蓋。多年的全國綜合減災示范社區和深圳綜合減災社區建設經驗，為社區防災減災救災標準化建設奠定了良好基礎。2022年，深圳綜合減災社區創建標準化試點被納入了第八批社會管理和公共服務綜合標準化試點項目。

在標準化試點過程中，深圳高度重視、積極籌劃，深人貫徹落實習近平總書記關于防災減災救災的重要指示精神，始終堅持創新的思路、改革的辦法、有力的舉措，高質量推進標準化試點工作，圍繞打造綜合減災社區“深圳品牌”作出一系列探索和嘗試，成立了以黨委書記、局長為組長的標準化試點工作領導小組和工作機構，出臺試點工作方案、標準化管理暫行辦法和監督檢查制度；試點工作領導小組主要領導親自部署指導，先后組織召開了30次試點項目工作會議、現場調研25個單位、督導檢查300多次、溝通座談20次，科學把握試點工作方向，明確試點工作任務，督促試點工作進度，及時研究解決試點工作中的實際問題。主導和參與了國家標準7項（1項主導、6項參與）、地方標準40項和內部規范44項研制，其中已發布國家標準2項、地方標準14項和內部規范44項，有效填補了社區防災減災救災領域標準空白，初步建立了深圳綜合減災社區建設標準體系，為社區綜合減災標準化中長期規劃工作提供了實施依據，保障各項防災減災工作內容具體、流程清晰、要求統一、行為規范。2024年10月21日，深圳綜合減災社區創建標準化試點項目以95.5的高分順利通過了專家組的終期評估。2025年初，深圳繼續推動社區防災減災標準化工作，在深圳綜合減災社區建設基礎上提出2.0版標準化實施計劃，推動實施社區安全韌性能力提升行動方案，翻開深圳綜合減災社區建設標準化實施的新篇章。

1.2綜合減災社區建設標準體系建設中的困難和問題

通過標準化試點工作，深圳在綜合減災社區建設標準體系構建方面取得一定成效，但相較于《“十四五”國家綜合防災減災規劃》等文件要求和社區防災減災救災標準化建設實際需要，仍存在一定差距。（1）綜合減災社區建設標準體系中各行業的防災減災救災標準分布不平衡。目前，在深圳市綜合減災工作可依據的標準中，風險評估、隱患治理等領域標準數量較多，組織管理、隊伍建設、宣傳教育等領域標準數量較少，特別是缺乏社區級標準，難以滿足社區綜合減災實際工作的需求。（2）綜合減災標準統籌協調機制有待進一步完善。各行業領域主管部門分別牽頭開展相應職責范圍內防災減災救災有關標準制修訂相關工作。綜合減災標準化作為各行業領域現有標準體系的重要組成部分，各部門、各區域綜合減災協作機制有待進一步完善。各行業之間現有綜合減災標準體系互相銜接不夠緊密，減災標準制修訂、實施評估及日常管理缺乏統籌協調。（3）社區綜合減災標準化水平有待進一步提高。綜合減災社區建設標準實施效果評估亟須強化。部分社區對標準的理解和執行力度不夠，過分依賴領導干部個人工作經驗，極端性災害的防災減災意識不強，對于綜合減災社區標準體系中各項標準的實施存在以應付上級為主的問題，綜合減災社區標準體系宣貫培訓有待進一步強化。標準貫徹執行情況的監督檢查手段或鼓勵機制有待優化，已制定發布的標準未得到有效落地，標準規范作用難以充分發揮。

2 綜合減災社區建設標準體系構建

2.1編制原則

為保證標準體系行之有效，能更好地總結經驗和指導后續工作，綜合減災社區建設標準體系在研究和編制過程中遵循如下原則。

（1）科學性原則

通過對大量的國際、國內防災減災救災相關法律法規、政策、標準和規范性文件進行研究，以及深入實地調研，努力使標準體系分類科學、層次清晰、結構合理，并適應深圳綜合減災社區建設實際，力求標準體系具有可分解性、開放性、可拓展性。

（2）適用性原則

在標準體系框架設計上，充分考慮深圳綜合減災社區建設和鞏固提升的實際需求，以及深圳的社區特點，提高標準體系在應用層面的針對性、指導性。在標準明細表編排上，主要收錄相關國家標準、行業標準、地方標準，并在編排上結合各級標準的層次關系，提高標準題錄查閱的規律性和便捷性。

（3）地方性原則

標準體系在參考國家、行業、地方相關標準體系基礎上，盡量體現深圳特色。從標準體系所覆蓋范圍的確定、標準體系總體框架的設計，到最終標準明細表的篩選填充，始終依托深圳綜合減災社區建設的實際情況，體現調研過程中獲取的相關標準化需求。

（4）先進性原則

標準體系致力于為社區綜合減災管理和服務提供標準化指引，有效提升社區防災減災的標準化水平。體系構建中學習借鑒、研究應用國際上防災減災救災標準化工作的先進理念和成功經驗，同時體系建設也注重把握深圳社區的未來發展方向，反映相關領域的最新技術成果，體現社區防災減災標準化的內在規律和發展趨勢。

2.2標準體系框架

綜合減災社區建設體系以國家標準GB/T24421服務業系列標準為指導，有效融合了國內外綜合減災相關的標準、政策、法規、學術研究成果、典型案例等資料，以社區實際工作開展為核心，以部分省市地區社區防災減災標準化建設為參考，充分結合深圳防災減災相關標準建設成果，由基礎通用標準、運行管理與服務提供標準、服務保障標準和崗位標準4個方面構成（如圖1所示），共有相關標準476項。其中，國家標準160項、行業標準121項、地方標準98項、團體標準1項、內部規范96項。

綜合減災社區建設標準體系框架共包括4個一級子體系、22個二級子體系、60個三級子體系。其中，基礎通用標準包括6個二級子體系，共89項標準；運行管理與服務標準包括8個二級子體系，共353項標準；服務保障標準包括4個二級子體系，共25項標準；崗位標準包括4個二級子體系，共9項標準。這些標準基本覆蓋了綜合減災社區建設可能涉及的各方面業務和各環節流程，為規范社區綜合防災減災救災的管理與服務工作、優化工作流程、降低公共服務成本、切實提高公共服務效能提供參考和依據。

2.3標準體系內容

2.3.1基礎通用標準子體系

基礎通用標準是綜合減災社區建設標準體系中其他標準制定和實施的重要依據，主要結合GB/T24421.2—2023《服務業組織標準化工作指南第2部分：標準體系構建》關于服務基礎標準的主要規定及社區防災減災工作的實際需要梳理形成，包括國家標準53項、行業標準22項、地方標準13項、內部規范1項。

（1）標準化工作導則包括綜合減災社區標準化建設過程中涉及的標準編制規則、標準化工作指南、標準體系構建、創建指南和規范等方面的基本要求，為社區防災減災標準化工作提供頂層文件指導。

（2）術語與縮略語標準包括防震減災、自然災害管理、海洋防災減災、物資儲備、森林火災、自然災害風險管理等方面基本、通用的術語和縮略語規定要求，是綜合減災社區有關標準制定過程中術語界定的重要依據。

（3）符號與標志標準包括安全、消防、防災公共信息圖形符號、國家物資儲備、災害預警等方面的符號與標志要求，為社區設置防災警示標識標牌、宣傳資料編制、風險地圖制作提供規范準則。

（4）分類與代碼標準包括自然災害、承災體、事故、應急物資、消防信息、森林火災信息、氣象災害預警等方面的要求，規定了社區防災減災救災有關信息和文件編制分類和代碼要求。

（5）數值與數據標準包括應急平臺信息交互、災害防治有關基礎數據獲取和報送等方面的技術要求，規定確保社區防災減災數據標準化、完整性、安全性和可交互性。

（6）量與單位標準明確了有關量、單位和符號的一般原則，為社區防災減災救災日常數據統計分析工作提供便利。

2.3.2運行管理與服務提供標準子體系

運行管理與服務提供標準主要由綜合減災社區對內進行標準化管理的有關標準組成，其中包括國家標準35項、行業標準14項、地方標準18項、內部規范11項。

（1）組織管理標準包括組織領導、規章制度、網格化管理、災害保險和工作檔案等方面的要求，規定了綜合減災社區標準化建設頂層設計要求，為日常管理提供基本保障。

（2）隊伍建設標準包括應急隊伍、聯動機制、災害信息員、志愿者隊伍和企事業單位等方面的技術要求，規定了社區防災減災救災有關隊伍建設和日常管理要求。

（3）風險評估標準包括風險評估、脆弱性人群管理、市政管線檢查、場所和設施檢查、易燃易爆危險物品檢查等方面的技術要求，為社區災害風險管控和防治提供標準支撐

（4）隱患治理標準包括隱患清單、自然災害隱患排查、電氣火災隱患清單、電動自行車隱患清單、餐飲場所管理和事故與傷害記錄機制等方面的技術要求，為社區災害事故隱患排查和治理工作提供科學依據和規范。

（5）預案編制與演練標準包括應急預案編制、生產經營單位應急預案、應急演練和公眾參與等方面的技術要求，為社區持續提升突發事件處置能力提供規范。

（6）應急保障標準包括應急值守、事故預警系統、應急避難場所、應急物資儲備、社區醫療救護站、消防設施設備和抗震設防等方面的技術要求。

（7）宣傳教育標準包括宣傳教育場地、宣傳教育專區、經常性宣傳教育和社區工作人員培訓等方面的技術要求。

（8）科技創新建設標準包括智慧社區建設、大喇叭系統、多功能智能桿等社區防災減災在高新技術應用方面的技術要求。

2.3.3服務保障標準子體系

服務保障標準子體系是為支撐運行管理與服務提供而制定的一套規范性文件。綜合減災社區服務保障標準子體系是根據深圳應急管理部門的實際工作需要及相關的內部規范而搭建的體系框架，共有內部規范25項。

（1）財務與合同管理標準規定了綜合減災社區建設有關財務管理、資產管理和合同管理等方面的要求，為科學高效管理內部財務提供依據。（2）科研與信息管理標準規定了綜合減災社區建設有關科研管理和信息管理等方面的要求，為社區防災減災有關科研課題項目落地和信息收集、處理提供有效指導。（3）行政與綜合管理標準規定了文秘工作和行政工作等方面的要求，為社區防災減災救災工作機構規范化運行提供依據。（4）黨建與工會建設標準規定了黨建和工會建設等方面的要求，明確了綜合減災社區標準化建設過程中提高隊伍凝心聚力的重要手段。

2.3.4崗位標準子體系

崗位標準子體系是為支撐運行管理與提供服務而制定的一套規范性文件。防災減災社區崗位標準子體系是根據深圳市應急管理中心的實際工作需要及相關的內部規范而搭建的體系框架，共有內部規范9項。

（1）應急隊伍崗位標準規定了應急管理隊伍和編外人員等不同人群的崗位職責、培訓、獎勵等日常管理基本要求。

（2）法務工作崗位標準規定了綜合減災社區建設涉及的公職律師和法律顧問等不同崗位的任職條件、職責范圍、工作權限、執業紀律等方面的管理要求。

（3）監督檢查崗位標準規定了安全生產、安全管理督導和行政執法監督等崗位的職責、權利、程序、報告義務等方面的管理要求。

（4）內部應急崗位標準規定了突發事件內部響應及現場處置制度，包括工作規則、響應機制、局領導及各處室、指揮中心職責、響應基本程序、現場處置保障等方面的要求。

3結語

隨著全球變暖持續的影響，基層防災減災形勢愈發嚴峻。進一步完善綜合減災社區建設標準體系，提升社區防災減災救災標準化建設水平，是防范化解極端災害風險、及時應對處置各類災害事故的固本之策。本文構建了全面覆蓋綜合減災社區建設各項業務流程的標準化體系，為社區防災減災救災的標準化規劃工作提供參考。為應對頻發的極端災害事件，亟待完善覆蓋災前、災中、災后全過程的綜合減災社區標準體系建設，強化社區各項標準實施和運用，切實提升社區突發災害應對能力。一方面，應急管理有關部門應牽頭，進一步健全綜合減災標準制修訂多部門會商研判、協同聯動機制，圍繞統一的綜合減災社區建設標準體系，結合各行業領域現有標準體系，共同推進綜合減災標準體系完善，實現各部門綜合減災標準之間的有效銜接。加強綜合減災標準與法律法規的協同和聯動，深人了解減災的實際需求，建立與地方性法規、規章配套的標準需求分析識別機制，堅持以客觀規律和標準引領防災減災救災事業，積極推進社區綜合減災標準化建設。另一方面，社區基層在防災減災救災各項業務工作中，積極采用先進的管理方法和實踐經驗，推動社區在防災減災救災管理與服務事項、工作流程、工作環節等方面實施標準化運行，助力社區災害防治能力現代化。

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