基于域外對比與跨領域協同視域下的特種設備行政許可模式研究

Research on the Administrative Licensing Model for Special Equipment from an International Comparative and Cross-Sectoral Collaborative Perspective- A Case Study of Licensing for Pressure Special Equipment Manufacturers

WANG Zhao1 BAl Yang1LI Jingzhen1* ZHAO Liang1 LI Yanhua2 （1.China Special Equipment Inspectionand Research Institute; 2.Shandong Special Equipment Inspection and Testing Group Co.， Ltd.）

Abstract：[Objective]This study focuses on pressure-bearing special equipment to explore existing issues and potential optimizationstrategies in China’scurrentadministrative licensing system，in thecontextof the ongoing“streamlining administration，delegating powers，andimprovingservices”reform.Thegoalistoprovidetheoreticalsupportfordeepening reforminadministrative licensing.[Methods]Acomparative analysis is conductedonadministrative licensing models in bothdeveloped economies （suchas the United States，theEuropean Union，andJapan）anddevelopingcountries （suchas BrazilandPeru）.Thestudysystematicalyreviews diferences inregulatoryandstandardization frameworks，marketacess mechanisms，andregulatoryeficiency.[Results]The analysisreveals thatChina’s licensingsystemexhibits shortcomings intop-leveldesign，timelyregulatoryupdates，andthedynamicadjustmentoflicensingcatalogs.Conclusion]Fromaosssectoral and internationalperspective，itis recommendedtooptimize licensing procedures by learning from global best practices， enhance smart supervision capabilities，and establish a dynamic regulatory updating mechanism to improve the overall efficiency and adaptability of the licensing system.

Keywords：special equipment;administrative licensing;international comparison; cross-sectoralcollaboration

0 引言

黨的二十屆三中全會制定了全面深化改革的目標任務[。特種設備因其危險性較大，關系到人民生命安全與財產安全，各國都對其采取嚴格監管措施。本文通過聚焦分析典型國家和地區的承壓類特種設備市場準入模式，探索各國在法規建設、市場準人、審批流程等方面的異同，為國際貿易與合作中的特種設備認證、管理提供啟示，為我國特種設備行政許可改革提供理論參考。

1我國特種設備行政許可制度演進與改革背景

1.1我國特種設備監管起源及發展階段

1955年天津第一棉紡廠鍋爐爆炸事件是我國特種設備安全監管體系發展的重要轉折點。同年12月，國務院頒布《工廠安全衛生規程》，首次將鍋爐、壓力容器納人國家強制監管范疇。1956年成立勞動部鍋爐安全檢查總局，建立起覆蓋設計、制造、安裝、使用全流程的監管制度，開創性實施鍋爐使用登記和定期檢驗制度。這一舉措催生了中國特種設備安全監察體系的雛形，確立了“預防為主、全過程監管”原則，這一原則至今仍是《中華人民共和國特種設備安全法》的核心要義，標志著我國工業安全管理從經驗管理邁向法治化、規范化新階段。

結合我國特種設備法治建設可以劃分4個階段。初創階段（1955—1970年）：以鍋爐安全監察為核心，頒布首部《蒸汽鍋爐安全技術監察規程》，初步建立安全監察框架；體系構建階段（1980—1990年）：國務院出臺《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，形成“行政法規一部門規章—技術規范一標準”四級法規體系；創新發展階段（2000—2010年）：《中華人民共和國特種設備安全法》頒布，確立法律層級，覆蓋設計、制造、使用全生命周期；深化改革階段（2010年至今）：響應“放管服”政策，精簡許可項目，推行智慧監管，強化事中、事后監督[2]。

1.2特種設備行政許可改革背景和積極成效

特種設備行政許可是特種設備全過程監管中至關重要的事前監管環節。為適應社會經濟發展、降低制度性交易成本和保障設備的本質安全等，特種設備行政許可自2001年中國加入WT0以來，經歷了2009年、2019年和2021年3次許可項目下放的改革，法治建設也從法律缺位發展為法律、法規、規章、安全技術規范和標準等完善的立體法治體系。

二十余年來，特種設備行政許可取得積極成效，包括落實“放管服”改革，簡化特種設備行政許可程序，降低企業成本，提高行政效率和安全監管水平，激發市場活力，完善安全監管體制機制；優化行業結構，提高企業競爭力，促進行業健康發展；利用大數據、物聯網等技術實現實時監控和遠程管理，提高智慧監管水平；加強全過程監管，提高安全性能，保障公共安全，將監管重心轉移至事中、事后，提高監管有效性。

1.3目前存在的問題和不足

特種設備行政許可改革雖然取得積極成效，但與新形勢下高質量發展的需要仍有一定差距，如許可事項下放后缺少調研評估，各地市場監管部門工作流程待優化，鑒定評審要求總局和地方實施不統一。法規標準方面，法規標準更新滯后，難以適應特種設備行業快速發展，給監管和企業帶來困擾。另外，2004年發布的《特種設備目錄》歷經多次修訂，但面對行業發展和新技術、新設備的涌現，需動態調整以確保準確性和實用性[4]。

2 域外典型國家和地區特種設備許可模式解析

2.1法律法規體系概述

2.1.1美國

特種設備監管以聯邦、州、地方三級模式為核心，注重政府分工、行業標準統一和強制執行。聯邦政府通過機構，如OSHA（職業安全與健康管理局）、DOT（美國交通部），制定通用標準和框架。OSHA依據《職業安全與健康法》及實施細則（29CFR）提供工作場所安全健康法律框架，并明確鍋爐、壓力容器設計規范為美國機械工程師協會（ASME）的BPVC。DOT監管運輸罐車和壓力容器，按《危險品規程》（49CFR）要求制造。州與地方政府則根據本地需求制定法規，執行監管，地方政府在電梯等設備年度檢驗中常補充更加嚴格的要求。

2.1.2歐盟

歐盟承壓類特種設備的法律法規體系以歐洲議會和歐盟理事會共同制定的《壓力設備指令》（PED，2014/68/EU）為核心。該指令適用于壓力設備和壓力系統的設計、制造及合規性評估，構建了多層次的法規框架，包括協調標準和實施決定。

2.1.3日本和韓國

日本以《勞動安全衛生法》和《高壓氣體安全法》及相關法規為監管基礎，詳細規定了特種設備設計、制造、安裝、使用和維護要求。韓國的監管基于《工業安全保健法》和《高壓氣體安全管理法》，涵蓋鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備的安全管理。

2.1.4巴西和秘魯

巴西和秘魯的承壓類特種設備法律法規體系均致力于確保設備安全運行和保護工人健康巴西勞工部頒發的巴西法規監管標準NR13規范規定了承壓設備的設計、制造、安裝、操作和維護的最低要求。秘魯則通過國家質量研究院（INACAL）進行質量監管，其2024年5月8日的董事決議通過了關于管道、鍋爐和其他設備的技術標準，強調設備安全性和操作人員專業性[]。

2.1.5馬來西亞和印度

馬來西亞的主要法律包括1967年頒布的《工廠和機器法》和1994年頒布的《職業安全與健康法案》，由職業安全與健康局（DOSH）負責實施，涵蓋鍋爐、壓力容器、升降器械等設備的設計批準、操作、維護人員發證以及制造、安裝單位的審查和注冊[8]。印度則依據中央鍋爐局（CBB）制定的《印度鍋爐法，1923》和《印度鍋爐規程-1950》（IBR），要求進人印度市場的壓力設備及其輔機配件符合印度鍋爐規范（IBR）要求，進行設計審核、制造過程監檢、現場安裝檢驗和注冊，確保鍋爐、壓力容器的安全性和合規性。

2.2市場準入機構與職責

2.2.1美國

鍋爐和壓力容器的監管由各州、領地和少數自治城市立法機關自行決定。壓力管道和氣瓶由聯邦運輸部監管，部分氣體輸送系統和油罐由OSHA監管。大多數州要求承壓設備必須按照ASMEBPVC制造，并在國家鍋爐壓力容器檢驗協會（NB）注冊。ASME、授權檢驗機構（AIA）以及州許可與監管部門組成的評審小組負責對工廠進行認證審核。制造商需取得認證，才能在其產品上使用ASME鋼印。NB負責對按ASME標準制造的鍋爐和壓力容器等設備進行注冊，派出AIA檢查員進行檢查，并保存設備的制造資料，以便各州和用戶查詢和監管，類似我國的特種設備使用登記。

2.2.2歐盟

一般進入歐盟市場的產品需通過CE認證，其中《壓力設備指令》（PED）是針對承壓設備的特定要求。壓力容器、壓力管道、壓力附件及其他安全附件等承壓設備出口到歐盟或其他認可歐盟CE認證的非歐盟國家，都必須取得PED指令的CE證書，并加貼CE標志，才能順利清關進入歐盟市場并合法銷售和使用。歐洲議會和理事會通過制定指令（如2014/68/EU指令）來協調成員國的法律，確保承壓設備在歐盟市場內的自由流通。各成員國的監管機構負責實施和監督指令的執行，這些機構通常包括國家的勞動部門或相關機構。公告機構（NotifiedBodies）是經成員國授權的第三方機構負責進行合格評定，其任務包括檢查制造商的質量管理體系、產品設計和最終產品測試，類似中國的認證認可制度。

2.2.3日本和韓國

日本厚生勞動省（MHLW）對某些類型的鍋爐和壓力容器的建造設定了要求，制造商必須遵守《鍋爐及壓力容器安全條例》及《機械及其他設備檢驗條例》，設備的設計也必須經過評估和批準，在適當時必須根據MHLW的要求進行認證。日本政府授權的檢驗機構（如日本鍋爐協會JBA、日本KHK機構等）會進行檢查和審核。韓國氣體安全公社（KGS）有權對高壓氣體相關產品制造廠進行審核，審核合格的可以在韓國貿易工業及能源部進行工廠注冊[10]

2.2.4巴西和秘魯

巴西和秘魯的承壓類特種設備市場準入體系都由多個機構共同管理，以確保設備的安全性和合規性。在巴西，對于涉及安全和性能的產品，需要獲得巴西國家計量標準和工業品質局（INMETRO）認證，分為強制性和自愿性兩種。強制性認證的產品在認證合格后必須在產品和包裝上印上INMETRO標志，并加貼經INMETRO認可的第三方機構的標志方可進入巴西市場。在認證過程中，一般需要對制造商的工廠進行審核，以確保其質量管理體系符合要求。秘魯能源和礦業部（MINEM）下屬的國家質量研究所（INACAL）負責標準化、認證和計量，并在國家層面行使這些職責。由于秘魯市場設備進出口數量較少，市場準入機構與職責情況有待進一步探索。可以看出，拉美國家的許可模式與中國類似。

2.2.5馬來西亞和印度

馬來西亞對承壓設備制造或進口的強制認證為DOSH認證，未通過DOSH認證的產品將被馬來西亞海關拒絕入境。海外授權機構由DOSH依據國際標準IS017020《各類檢查機構能力的通用要求》指定，并由第三方檢驗機構實施。印度的承壓類特種設備市場準入機構主要是印度中央鍋爐委員會（CBB），依據印度鍋爐法和印度鍋爐規范（IBR），對鍋爐、壓力容器等設備的設計、制造、檢驗等進行規定，確保設備的安全性。所有進入印度市場的此類設備必須遵循IBR法規的要求，獲得IBR證書。

2.3市場準入級別劃分邏輯

2.3.1美國

美國的ASME鍋爐和壓力容器規范（BPVC）認證項目覆蓋了多個領域，包括動力鍋爐、加熱鍋爐、壓力容器、纖維增強塑料壓力容器、運輸罐和壓力泄放裝置等，共計25個項目。例如，S標志代表動力鍋爐，U標志代表壓力容器，UV標志代表壓力容器壓力泄放閥。此外，國家鍋爐壓力容器檢驗協會（NB）還對承壓設備修理單位的資格進行認可。獲得NB認可的公司可使用“R”標志鋼印，而安全閥修理機構則需獲得“VR”標志鋼印。

2.3.2歐盟

歐盟的壓力設備指令（PED）認證根據設備的風險等級來確定適用的認證模式。風險等級從低到高分為I、II、III、IV4個類別，每個類別對應不同的認證模式，見表1。

2.3.3日本和韓國

日本的鍋爐和壓力容器按照風險等級分為鍋爐，第一、二種壓力容器等。日本的法規不僅要求產品符合標準，部分情況下，鍋爐和第一種壓力容器（高壓、大容量等特定條件的壓力容器）制造商需要獲得日本政府授權機構的制造許可。其他普通壓力容器（如第二種壓力容器）只需要產品認證，而不強制要求制造企業認證[2]。韓國的KGS認證主要劃分為《高壓氣體安全管理法》規定下的產品，包括氣瓶、氣瓶附件（閥門、安全閥）、高壓氣體罐、安裝在運輸工具上的儲罐和壓力容器等。

表1歐盟認證模式

2.3.4巴西和秘魯

巴西的INMETRO產品目錄分為強制性認證和自愿性認證產品。例如，鍋爐和壓力容器屬于強制性認證產品，而閥門類產品屬于自愿性認證產品。根據產品類別和風險等級，INMETRO認證主要分為5種模式，邏輯類似于歐盟。秘魯市場設備進出口數量較少，市場準入機構與職責情況有待進一步探索。

2.3.5馬來西亞和印度

馬來西亞的DOSH認證涵蓋了蒸汽鍋爐、換熱器、液化石油氣儲罐、儲氣罐和石油化工中的壓力容器等。印度的承壓類特種設備市場準人機構主要是印度中央鍋爐委員會，其依據《印度鍋爐法》和《印度鍋爐規范》，對鍋爐、壓力容器等設備的設計、制造、檢驗等進行規定，確保設備的安全性。所有進入印度市場的此類設備必須遵循IBR法規的要求，獲得IBR證書。

3 跨領域典型監管模式解析

3.1市場監管領域“三品”市場準入模式

“三品”即食品、藥品和重要工業品，其市場準入模式是消費品工業領域圍繞增品種、提品質、創品牌構建的制度和監管模式，旨在優化市場準人環境、加強市場監管，推動消費品工業轉型升級，滿足消費者多樣化需求，促進市場公平競爭和健康發展。

3.1.1市場準入規則

推進商事制度改革和“證照分離”改革試點，削減前置審批和不必要許可，取消不必要審批、目錄和不合理收費。國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類經營主體皆可依法平等進入。聚焦深海、航天、航空、生命健康、新型能源、人工智能等新業態新領域，按照標準引領、場景開放、市場推動、產業聚集、體系升級的原則和路徑，分領域制定優化市場環境實施方案，推動生產要素創新性配置，提高準人效率。

3.1.2負面清單管理

實現一單盡列、全國統一，加強內外資準人政策調整協同。將法律、行政法規、地方性法規設定的市場準人管理措施等全部列人全國統一的市場準入負面清單，對外資放開準入限制的，對內資同步放開。加強信息公開：市場準人負面清單事項內容等向社會全面公開，對許可準人事項，地方各級政府要公開法律法規依據、技術標準、許可要求、辦理流程和時限，推動市場準人相關中介服務事項網上公開辦理。

3.1.3審批制度改革

減少審批環節，提高審批效率，降低企業準入門檻，促進經營主體快速發展。創新審批方式：利用信息化技術，實現網上審批、并聯審批、容缺受理等，提高審批透明度和可預期性。

3.1.4市場準入后監管

全面推行“雙隨機、一公開”監管方式，加強事中、事后監管。加大對商標、地理標志、知名商品特有名稱、包裝裝潢、外觀設計、發明專利、商業秘密等知識產權的保護力度，打擊侵犯知識產權和企業合法權益的行為。嚴厲打擊生產銷售假冒偽劣商品等違法行為，防止劣幣驅逐良幣現象發生。構建協同監管格局：建立“政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督”協同監管格局，推動政府、企業、行業、社會監管治理協同發力，為市場準人制度建設提供有力保障。

3.2“三品”領域市場準入模式舉措簡述

市場監管總局根據產品的性質和風險程度，采取不同的市場準入模式，包括生產許可、產品注冊、強制性認證等。這些措施旨在確保產品質量與安全，保護消費者權益。

3.2.1智慧監管模式

“三品”領域已經廣泛采用智慧監管系統，為政府監管部門、使用單位、生產充裝單位、檢驗檢測機構、有關社會組織、公眾提供全范圍、多角度、互動服務。例如，江蘇省建成全品類、全鏈條、全主體覆蓋的特種設備安全信息化平臺，成為監察、檢驗和企業安全管理的主要載體。特種設備行業可以借鑒這種模式，利用信息化手段提高監管效率和透明度。

3.2.2全周期安全管控機制

“三品”領域通過全周期安全管控機制，貫通產品全生命周期各環節數據，實現企業施工告知、申報檢驗、使用登記、自查自改、事故報送等全環節一站式辦理。特種設備行業可以借鑒這種做法，建立全生命周期的監管機制，提高監管的系統性和有效性。

3.2.3雙重預防機制

“三品”領域通過雙重預防機制，將安全風險分級管控機制和隱患排查治理機制有機結合，督促指導企業開展安全風險隱患自查自改。特種設備行業也建立了風險分級管控和隱患排查治理機制，實現隱患早發現、早治理。

3.2.4安全沙盒監管制度

“三品”領域試行安全沙盒監管制度，針對采用新材料、新技術、新工藝的產品，遵循包容審慎原則，在產品正式進人市場前進行真實場景下深度安全測試。特種設備行業正在探索此種做法，確保產品安全。

3.2.5安全代表制度

“三品”領域在使用單位設立安全代表，充分調動一線員工積極性和主動性，及時發現問題隱患，提出安全防控建議。特種設備行業可以借鑒種做法，設立安全代表，加強一線員工的培訓和演練，提高企業的安全管理水平。

3.2.6信用監管與智能監管結合

“三品”領域通過信用監管與智能監管相結合，利用大數據、云計算、物聯網等信息化手段，推進“互聯網 + 監管”，為抽查、監管提供技術支撐保證。特種設備行業也建立了信用監管與智能監管相結合機制，提高監管的科學性和有效性。

3.2.7完善法規標準體系

“三品”領域通過完善法規標準體系，加快推進相關條例和安全技術規范的制修訂，確保監管有法可依。特種設備行業可以借鑒這種做法，完善各自的法規標準體系，確保監管工作的合法性、規范性和有效性。

4市場準入制度效能對比分析

4.1法律法規體系方面

域外的承壓類特種設備法規體系雖各有特點，但均致力于確保設備安全運行和保護工人健康。美國采用聯邦、州、地方三級監管模式，強調行業標準化；歐盟通過統一指令和協調標準，確保市場內設備的安全流通；日本和韓國注重設備全生命周期的安全管理；巴西和秘魯的法規體系強調設備安全性和操作人員專業性；馬來西亞和印度則通過詳細的安全標準和強制認證規范設備管理。這些法規體系為我國特種設備行政許可改革提供了有益的借鑒。

4.2市場準入機構對比

域外的市場準人機構與職責雖各有特點，但均致力于確保承壓類特種設備的安全性和合規性。美國的市場準人由各州自行決定，強調ASME標準和NB注冊；歐盟通過CE認證和PED指令統一市場準人要求；日本和韓國分別通過厚生勞動省和氣體安全公社進行監管；巴西和秘魯則由INMETRO和INACAL負責制定標準和認證；馬來西亞和印度分別通過DOSH認證和IBR法規進行管理。這些機構和職責的設置為我國特種設備行政許可改革提供了有益的借鑒，特別是在明確職責分工、加強第三方認證和提高監管效率等方面。

4.3市場準入級別劃分情況對比

域外的市場準入級別劃分邏輯雖各有特點，但均致力于確保承壓類特種設備的安全性和合規性。美國的ASMEBPVC認證項目覆蓋多個領域，強調制造商的質量控制和產品認證；歐盟的PED認證根據設備風險等級確定認證模式，涵蓋從內部生產控制到全面質量保證的多種模式；日本和韓國分別通過細致的法規和KGS認證進行管理；巴西的INMETRO認證根據產品風險等級和類別提供多種認證模式；馬來西亞和印度則通過DOSH認證和IBR法規進行管理。這些體系為我國特種設備行政許可改革提供了有益的借鑒，特別是在風險分級管理、第三方認證和質量體系審核等方面。

4.4典型監管模式方面

跨領域典型監管模式為特種設備行業提供了豐富的借鑒經驗。通過優化市場準人規則、完善負面清單管理、簡化審批流程、加強事中事后監管、建立智慧監管模式、實施全周期安全管控機制、推行雙重預防機制、試行沙盒監管制度、設立安全代表制度、結合信用監管與智能監管、引導企業開展雙重預防工作及完善法規標準體系等措施，特種設備行業可以進一步提升監管效能，確保設備安全運行，促進行業的健康發展。

4.5制度優化實施路徑

通過分析對比域外及跨領域的市場準入經驗，優化特種設備行政許可制度的實施路徑如下：

（1）明確政府與市場分工。學習美國、日本、德國等國的做法，政府負責制度建設、許可認證和監督檢查，而將檢驗檢測業務更多地交給取得資質的社會檢測機構，各自對所承擔的工作負責，以提高效率和專業性。探索將行政許可轉為監督檢驗、型式試驗、強制性認證等市場準入機制。

（2）加強行業組織作用。借鑒國外行業組織在技術法規建設、認證審查等方面的經驗，充分發揮中國行業組織的協助作用，使其參與特種設備許可制度的制定和實施過程，提高行業的自律性和專業性。

（3）加強法規標準體系建設。學習發展中國家在法規標準體系建設方面的經驗，結合中國實際情況，進一步完善特種設備許可制度的相關法規和標準，使其更加科學、合理、完善。

（4）促進區域合作與交流。學習發展中國家在區域合作與交流方面的經驗，發揮“一帶一路\"共建國家合作交流作用，加強中國與其他國家在特種設備許可制度方面的合作與交流，共同探索國際互認機制。

（5）簡化許可流程。借鑒國內其他行政許可制度在簡化流程方面的經驗，進一步優化特種設備許可流程，減少不必要的環節和手續，提高許可效率，降低企業成本。

（6）加強事中事后監管。學習國內其他領域的行政許可制度在事中事后監管方面的做法，加強對特種設備許可的事中事后監管，建立完善的監管機制，確保特種設備的安全運行。

（7）建立《特種設備目錄》定期修訂機制。納人新興技術設備，補充完善現有設備定義。

（8）創新方向。探索“沙盒監管”試點適用范圍。

5 優化措施的具體實施方案

5.1借鑒歐盟PED風險分級模式

5.1.1風險分級框架

將中國承壓設備按介質危險性、工作壓力等分為4級（如I類低壓非危險介質，V類高壓易燃易爆介質），制定差異化準入要求。

5.1.2認證模式調整

對I類設備推行“自我聲明 + 抽檢”，減少審批環節；對V類設備強制要求第三方機構全流程認證。

5.2借鑒美國ASME標準與NB注冊機制

推動行業協會主導制定“中國版ASME標準”，建立“國家特種設備注冊平臺”，要求企業上傳設計圖紙、檢驗報告等數據，實現信息全國共享與可追溯。每3年修訂一次《特種設備目錄》、規范標準的修訂時間，建立“企業-行業協會-政府”三方提案機制。

員會審核。運用信用積分制度以及“雙隨機”檢查強化事中、事后監管。

5.3借鑒跨領域準入模式

建立“特種設備安全信息化平臺”，設計全國統一平臺，整合“企業申報-智能審核-實時監控-風險預警”功能。針對新技術，設立“創新設備安全沙盒”，企業提交技術安全評估報告，由專家委

6結語

本文以承壓類特種設備為研究對象，通過對比分析美國、歐盟、日本等發達經濟體及巴西、秘魯等發展中國家的行政許可模式，結合我國“放管服”改革背景，系統梳理特種設備法規標準體系、市場準入機制及監管效能差異。研究發現，我國行政許可制度在減輕企業負擔、促進行業發展方面成效顯著，但仍存在法規滯后、目錄僵化等問題。發達國家以市場化認證為主導，發展中國家則呈現多部門協作特征，但普遍面臨標準更新緩慢挑戰。建議借鑒國際經驗優化許可流程，明確任務分工，加強國際交流合作，完善法規動態更新機制，為深化行政許可改革提供理論支撐。

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