標(biāo)準(zhǔn)化在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中的難點與對策研究

Research on the Challenges and Countermeasures of Standardization in Constructing a Foundational Data System

WANGMiao XUDandan ZHANG Ming （ChinaNational InstituteofStandardization）

Abstract：[Objective]This studyexplores the vitalroleofstandardization inbuildingafoundationaldatasystem，analyzes keychallenges currentlyencountered—both domesticallyand in the international standarddevelopmentlandscape—and aims to provide theoretical supportand practical guidance foradvancing standardizationandimproving thedatagovernance system.[Methods] By analyzing the application pathways of standardization within the development of foundational data systems and considering the currentstateof data governance in China，this paper identifies the primary difficulties and international challenges facing standardization efforts.[Results] Standardization is essentialforensuring data quality andsecurityaswellasforpromotingtheefectiveuseofdata.However，challengespersist，includinganunderdeveloped data governance framework and intensecompetition in international standard development.[Conclusion]Advancing standardizationiscrucialforenhancingthedatagovernancesystemandboosting China’scompetitivenessandinfluenceinthe global digitaleconomy.Strengthenedtheoreticalresearchandpracticalinnovationareneeded toovercomecurrentobstacles and support the construction of foundational data systems.

Keywords：standardization; foundational data system; data governance; data security

0 引言

在數(shù)字化時代的浪潮中，標(biāo)準(zhǔn)化正日益凸顯其在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性和支撐性作用。它不僅構(gòu)成了確保數(shù)據(jù)資源得到有效管理和利用的基石，更是推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的關(guān)鍵保障。2022年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）全面闡述了從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配到安全治理等多個維度的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，并明確提出了14項標(biāo)準(zhǔn)化工作任務(wù)要求]。2023年2月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，特別強調(diào)了“及時按程序調(diào)整不適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展的法律制度”和“構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”的重要性2]。

本研究認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)化在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中是支撐數(shù)據(jù)治理、推動制度創(chuàng)新的重要工具。然而，面對“三大難”，即“黑暗”數(shù)據(jù)的治理難題、安全標(biāo)準(zhǔn)的實施難題及國際標(biāo)準(zhǔn)的制定難題，標(biāo)準(zhǔn)化工作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。這些難題的存在不僅增加了標(biāo)準(zhǔn)化工作的復(fù)雜性，也對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理體系提出了新的要求。因此，亟須采取多元化的措施，積極應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，以持續(xù)發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的賦能作用，進(jìn)一步助力構(gòu)筑數(shù)據(jù)領(lǐng)域中的國家競爭新優(yōu)勢。

本研究旨在深人探討標(biāo)準(zhǔn)化在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中的路徑及其面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的對策和建議，以期為標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)和數(shù)據(jù)治理體系的完善提供理論支持和實踐指導(dǎo)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的優(yōu)化配置和數(shù)字經(jīng)濟的整體發(fā)展。

1標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.1標(biāo)準(zhǔn)化的定義與作用

標(biāo)準(zhǔn)化作為一種管理活動，其核心在于通過制定和實施共同遵循的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)和管理等方面的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。在這一過程中，標(biāo)準(zhǔn)化不僅確保了不同系統(tǒng)和組件之間的兼容性，還提高了效率和互操作性。標(biāo)準(zhǔn)化的作用體現(xiàn)在多個層面：它能夠降低交易成本，促進(jìn)創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展，保障消費者權(quán)益，以及加強環(huán)境保護(hù)和社會福社祉。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中，標(biāo)準(zhǔn)化起著至關(guān)重要的作用，它為數(shù)據(jù)的收集、處理、存儲、傳輸和共享提供了一套統(tǒng)一的規(guī)范和準(zhǔn)則，從而確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量和安全，推動數(shù)據(jù)資源的有效利用和價值最大化。

1.2數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的內(nèi)涵與重要性

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度是指一系列關(guān)于數(shù)據(jù)的生成、使用、管理和保護(hù)的規(guī)則和制度。這些制度構(gòu)成了數(shù)據(jù)要素市場運行的基礎(chǔ)框架，涵蓋了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、數(shù)據(jù)收益分配機制及數(shù)據(jù)安全治理等方面。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建立對充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的作用至關(guān)重要。它不僅關(guān)系到數(shù)據(jù)資源的有效配置和利用，還直接影響到數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展速度和質(zhì)量。此外，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的完善對保障個人隱私、促進(jìn)社會公平及維護(hù)國家安全同樣具有重要意義。

1.3標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)據(jù)治理的關(guān)系

標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)據(jù)治理之間存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系。數(shù)據(jù)治理是指對數(shù)據(jù)資源的管理和利用過程，包括數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)的安全保護(hù)、數(shù)據(jù)的合規(guī)使用等[]。標(biāo)準(zhǔn)化為數(shù)據(jù)治理提供了一套科學(xué)、系統(tǒng)的方法和工具。通過制定和實施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以確保數(shù)據(jù)治理的一致性和有效性。例如，數(shù)據(jù)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)能夠幫助組織提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性；數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)則為保護(hù)數(shù)據(jù)免受未授權(quán)訪問和濫用提供了規(guī)范。此外，標(biāo)準(zhǔn)化還能夠促進(jìn)不同組織和機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作，打破信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置。在全球化背景下，標(biāo)準(zhǔn)化更是推動跨境數(shù)據(jù)流動和國際數(shù)據(jù)合作的關(guān)鍵]。

2 標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的路徑分析

2.1以標(biāo)準(zhǔn)化支撐企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制“放活”

《意見》提出，要“推動建立企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制”，鼓勵企業(yè)探索使用不涉及個人信息和公共利益數(shù)據(jù)的新模式，引導(dǎo)、促進(jìn)不同類型企業(yè)共同合理使用數(shù)據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)化在此過程中扮演著至關(guān)重要的角色。通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、處理、存儲和傳輸標(biāo)準(zhǔn)，可以確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量和一致性，降低企業(yè)間數(shù)據(jù)交換的障礙。此外，標(biāo)準(zhǔn)化還涉及數(shù)據(jù)權(quán)利的界定和授權(quán)流程的明確化，為企業(yè)提供清晰的指導(dǎo)，促進(jìn)其在不侵犯個人信息和公共利益的前提下，探索數(shù)據(jù)的新模式和新應(yīng)用。這不僅有助于提升企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化水平，還能夠促進(jìn)企業(yè)間數(shù)據(jù)的順暢流通和合理利用，以更好激發(fā)企業(yè)數(shù)據(jù)使用“放活”共治。

2.2以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)據(jù)合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系構(gòu)建

《意見》指出，要“完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系”。標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系重要的一環(huán)，通過制定和實施一系列數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，可以為數(shù)據(jù)的采集、處理、流通和使用提供規(guī)范化的指導(dǎo)，確保數(shù)據(jù)活動的合規(guī)性。這些標(biāo)準(zhǔn)將涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等方面，為監(jiān)管機構(gòu)提供有效的監(jiān)管工具，幫助其構(gòu)建一個全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管框架。同時，標(biāo)準(zhǔn)化還能夠確保不同監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)性和一致性，提高監(jiān)管效率和效果。

2.3以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)據(jù)交易軟硬件環(huán)境優(yōu)化

《意見》明確，要“統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所”“培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)”]。通過制定數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、發(fā)布、承銷等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，可以打通數(shù)據(jù)交易的“堵點”，提高數(shù)據(jù)交易的效率和透明度。此外，標(biāo)準(zhǔn)化還將關(guān)注數(shù)據(jù)交易的軟硬件環(huán)境，包括交易平臺的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)存儲和傳輸?shù)陌踩珮?biāo)準(zhǔn)等，以確保數(shù)據(jù)交易的安全性和可靠性。通過這些措施，可以不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)交易環(huán)境，推動數(shù)據(jù)交易的“提質(zhì)增效”

2.4以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)據(jù)領(lǐng)域國際規(guī)則制定

《意見》確定，要“構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機制”。數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全、認(rèn)證評估、數(shù)字貨幣等國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是保障數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體均在推動不同版本的國際高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則，包括制定數(shù)據(jù)相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)。我國也提出要加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），有必要通過規(guī)則預(yù)研，特別是標(biāo)準(zhǔn)研制來提出數(shù)據(jù)治理的中國方案，以增強我國數(shù)字經(jīng)濟的國際競爭力與影響力[10]。

2.5以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)據(jù)要素多方協(xié)同治理

《意見》強調(diào)，要“充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用”。完善數(shù)據(jù)要素協(xié)同治理，需要制定數(shù)據(jù)分類分級、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)質(zhì)量、價值評估等標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估及數(shù)據(jù)要素管理，進(jìn)一步形成政府監(jiān)管、市場自律、行業(yè)自治、國內(nèi)外統(tǒng)籌的多元治理結(jié)構(gòu)，確保數(shù)據(jù)要素的高效利用和安全流動。此外，標(biāo)準(zhǔn)化還能夠促進(jìn)不同治理主體之間的協(xié)調(diào)和一致性，提高治理效率和效果

3標(biāo)準(zhǔn)化支撐構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的難點分析

3.1大量“黑暗”數(shù)據(jù)增加標(biāo)準(zhǔn)化難度

根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022年）》，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量在2017至2022年間顯著增長，由2.3澤字節(jié)（ZB）增至8.1澤字節(jié)，占全球數(shù)據(jù)產(chǎn)量的 10.5% ，位居世界第二。然而，這一增長同時伴隨著大量“黑暗”數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，即那些未知、未識別或未使用的數(shù)據(jù)[2]。這類數(shù)據(jù)因其未被充分探索和應(yīng)用，構(gòu)成了數(shù)據(jù)資產(chǎn)中的“暗物質(zhì)”。它們的存在不僅意味著潛在價值的未被挖掘，也暗示著風(fēng)險的并存。特別是“黑暗”數(shù)據(jù)的“黑箱”特性，為數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理和治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，增加了標(biāo)準(zhǔn)化工作的復(fù)雜性和難度。

3.2數(shù)據(jù)安全隱患凸顯標(biāo)準(zhǔn)實施難題

中國網(wǎng)民權(quán)益保護(hù)調(diào)查報告揭示了數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的嚴(yán)峻現(xiàn)實：2022年，超過 82.3% 的網(wǎng)民受到個人信息泄露的影響，而 49.7% 的網(wǎng)民意識到個人信息安全存在風(fēng)險[3]。網(wǎng)站平臺在用戶數(shù)據(jù)管理和保護(hù)方面存在巨大差異，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)歸屬和定位的不確定性。盡管國家層面的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)在不斷完善，但在實施過程中仍存在短板，部分標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用效果并不理想，這在一定程度上削弱了數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的效能，使得這些本應(yīng)作為“安全閥”的標(biāo)準(zhǔn)未能充分發(fā)揮作用。

3.3數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)國際化競爭力不強

數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟作為搶占未來發(fā)展制高點的關(guān)鍵，成為新一輪國際競爭的重點。全球數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)流動、數(shù)字稅收、數(shù)據(jù)安全及數(shù)字鴻溝等方面制度和規(guī)則博弈更趨激烈，尤其是國際標(biāo)準(zhǔn)制定成為各國謀求先發(fā)優(yōu)勢的“必爭之地”[14]相較于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，我國在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)流動、數(shù)字稅收、數(shù)據(jù)安全和數(shù)字鴻溝等領(lǐng)域主導(dǎo)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量有限，與我國數(shù)字經(jīng)濟的體量和綜合實力不相符。這種情況在一定程度上制約了我國在全球數(shù)字經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢地位，影響了我國在全球數(shù)字治理中的影響力和話語權(quán)。

4深化標(biāo)準(zhǔn)化在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中運用的應(yīng)對策略與工作建議

4.1強化標(biāo)準(zhǔn)研制與技術(shù)支撐體系建設(shè)

依據(jù)《意見》對標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)的部署，相關(guān)主管部門需要加快標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，即對現(xiàn)有體系進(jìn)行“查漏補缺”。首先需要成立相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機構(gòu)，并組建專家團隊，以壯大標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)支撐力量。其次推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)科研與產(chǎn)業(yè)化步伐的協(xié)同，促進(jìn)技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)研制與產(chǎn)業(yè)推廣一體化。特別是將利用數(shù)字與智能技術(shù)的融合，引入?yún)^(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，以支持自動化、智能化數(shù)據(jù)治理技術(shù)的發(fā)展，有效應(yīng)對“黑暗”數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)。

4.2促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實施與示范推廣

相關(guān)主管部門需要選取典型場景開展數(shù)據(jù)安全等標(biāo)準(zhǔn)的試點示范工作，并通過互聯(lián)網(wǎng)、新媒體和國家數(shù)據(jù)安全重大活動等渠道，持續(xù)推廣標(biāo)準(zhǔn)的實施。此外，將定期組織標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審和應(yīng)用評估，對不適應(yīng)當(dāng)前需求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂或廢止，以提升標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性、適用性和可操作性。這一系列措施旨在為我國數(shù)據(jù)安全的“長治久安”提供堅實的保障[15]。

4.3推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)外交與國際合作

面對數(shù)字規(guī)則博弈的國際形勢，市場監(jiān)管總局需要制定“標(biāo)準(zhǔn)外交”工作方案，以外交思維推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化治理工作。一方面，將跟蹤分析發(fā)達(dá)經(jīng)濟體在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方面的戰(zhàn)略舉措，并組建專業(yè)團隊進(jìn)行研判，形成及時有效的應(yīng)對方案。另一方面，將加強與理念相近國家的數(shù)據(jù)治理“標(biāo)準(zhǔn)外交”，建立雙多邊標(biāo)準(zhǔn)化合作機制，以實現(xiàn)國際競爭中的互利共贏。

4.4發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)支撐引領(lǐng)作用

國家網(wǎng)信辦、國家數(shù)據(jù)局等主管部門在制定和完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度相關(guān)政策法規(guī)時，積極主動融入國家標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)開展宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)和行業(yè)管理等具體工作，同時，通過實施監(jiān)管科技（RegTech）解決方案，自動化政策合規(guī)性檢查，確保政策執(zhí)行與國家標(biāo)準(zhǔn)的一致性。最后，通過案例研究和最佳實踐分享，推廣標(biāo)準(zhǔn)化政策制定的成功經(jīng)驗。這些舉措可以提高政策的一致性和協(xié)同性，確保政策執(zhí)行的高效性和有效性。

4.5深化數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)國際合作

商務(wù)部、國家數(shù)據(jù)局等主管部門在推動數(shù)字經(jīng)濟國際合作時，需要將數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)合作作為重要內(nèi)容納人合作備忘錄和自貿(mào)協(xié)定中。積極開展數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)化國際合作，邀請外國專家和機構(gòu)參與我國數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)的研制和應(yīng)用，以促進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)和融合，助力數(shù)字經(jīng)濟國際合作“提檔升級”。此外，通過技術(shù)援助和知識共享，幫助發(fā)展中國家提升數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)制定能力，以實現(xiàn)全球數(shù)字經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

5結(jié)論

展望未來，數(shù)字技術(shù)的不斷演進(jìn)與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的日益完善，預(yù)示著標(biāo)準(zhǔn)化工作將迎來更多機遇與挑戰(zhàn)。本研究旨在為未來的標(biāo)準(zhǔn)化工作提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)，助力構(gòu)建一個更加開放、協(xié)同、高效的數(shù)據(jù)治理體系。這不僅將為數(shù)字經(jīng)濟的繁榮注入動力，也將為社會的可持續(xù)發(fā)展提供支撐。各相關(guān)部門需持續(xù)發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的賦能作用，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理機制，以更好地構(gòu)筑數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國家競爭新優(yōu)勢。通過這種持續(xù)的努力，將共同推動數(shù)字經(jīng)濟向更加健康、平衡、包容的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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