喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的綠色稅收分析研究

摘要：喀什是我全國太陽能資源最好的地區(qū)之一，有“中國的日光城”美譽；我國最大的沙漠塔克拉瑪干沙漠橫跨其中，戈壁荒漠面積占比達(dá)40%以上，為有序推進(jìn)以沙漠、戈壁、荒漠為重點的千萬千瓦級光伏基地建設(shè)奠定了得天獨厚的基礎(chǔ)。本文對“雙碳”背景下新疆喀什光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展展開進(jìn)一步分析，更好助力光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：碳達(dá)峰；碳中和；光伏發(fā)電行業(yè)；稅收政策

中圖分類號：F2"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.18.006

0 引言

2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實現(xiàn)碳中和，是習(xí)近平總書記向世界作出的莊嚴(yán)承諾。黨的二十大報告指出，“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理”。2025年國務(wù)院政府工作報告指出“協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”“加快建設(shè)‘沙戈荒’新能源基地”。同年新疆政府工作報告也指出“加快生態(tài)環(huán)境治理，縱深推進(jìn)美麗新疆建設(shè)”，中央和新疆都提及要“加快‘沙戈荒’新能源基地建設(shè)”。我國光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)、制造、份額都已位居全球第一，喀什是全國太陽能資源最好的地區(qū)之一，日照時長位于全國第一，有“中國的日光城”美譽；我國最大的沙漠塔克拉瑪干沙漠橫跨其中，戈壁荒漠面積占比達(dá)40%以上，為有序推進(jìn)以沙漠、戈壁、荒漠為重點的千萬千瓦級光伏基地建設(shè)奠定了得天獨厚的條件。

過去10年間，我國通過稅收優(yōu)惠及配套政策支持有效推動了光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。但由于專業(yè)人才儲備不足、“棄光”現(xiàn)象嚴(yán)重、技術(shù)和市場“兩頭在外”等結(jié)構(gòu)性瓶頸，喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍面臨多重挑戰(zhàn)。根據(jù)新疆“十四五”發(fā)展規(guī)劃關(guān)于培育新能源產(chǎn)業(yè)集群的戰(zhàn)略部署，本文以喀什地區(qū)為研究對象，系統(tǒng)分析該區(qū)域在規(guī)劃實施期間光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的成效與存在的問題，并重點探討促進(jìn)該地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策。

本文的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個方面：一是拓寬區(qū)域新能源產(chǎn)業(yè)研究的理論邊界。當(dāng)前學(xué)界對光伏產(chǎn)業(yè)的研究多聚焦于宏觀技術(shù)演進(jìn)與政策體系分析，針對西部邊疆地區(qū)特殊地理環(huán)境與產(chǎn)業(yè)生態(tài)的案例研究尚顯不足。而本文旨在以喀什地區(qū)為視角進(jìn)行深入研究，進(jìn)一步拓展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的研究內(nèi)容。二是深化產(chǎn)業(yè)政策工具的實踐認(rèn)知。本文重點剖析綠色稅收政策在喀什光伏產(chǎn)業(yè)中的作用機(jī)制，希望研究成果能為邊疆地區(qū)新能源政策體系的精準(zhǔn)化設(shè)計提供決策依據(jù)，助力綠色能源開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)融合。

1 相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

1.1 光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)

光伏發(fā)電作為太陽能開發(fā)利用的核心技術(shù)路徑，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展已成為全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵驅(qū)動力。該技術(shù)基于半導(dǎo)體材料（以晶體硅為主導(dǎo)）的光生伏特效應(yīng)，實現(xiàn)太陽輻射能向電能的高效轉(zhuǎn)化。相較于傳統(tǒng)燃煤發(fā)電體系，光伏發(fā)電在經(jīng)濟(jì)性與可持續(xù)性維度展現(xiàn)出雙重優(yōu)勢：一是光伏發(fā)電本質(zhì)上屬于固態(tài)半導(dǎo)體發(fā)電，其高轉(zhuǎn)換效率顯著降低了能量傳輸過程中的熱力學(xué)損耗；二是太陽能資源相對于化石能源可持續(xù)性強，且原材料硅具有儲量大、獲取成本低等特性，為規(guī)模化生產(chǎn)提供了充足的原料保障。硅在原子結(jié)構(gòu)和化學(xué)性質(zhì)比較穩(wěn)定的同時還能導(dǎo)電，具有半導(dǎo)體的性質(zhì)，隨著技術(shù)的不斷改進(jìn)，硅晶體的光電轉(zhuǎn)換效率將逐步提升，使得光伏發(fā)電成本持續(xù)降低，為規(guī)模化、商業(yè)化利用提供了可能。在可預(yù)見的未來，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)將成長為最具成長潛力的產(chǎn)業(yè)之一[1]。

1.2 綠色稅收

從稅制結(jié)構(gòu)視角看，狹義綠色稅收特指具有明確環(huán)保立法目的的獨立稅種，而廣義概念涵蓋所有產(chǎn)生環(huán)境正效應(yīng)的稅收政策工具，包括資源稅、車船稅等具有隱性環(huán)保功能的傳統(tǒng)稅種[2]。根據(jù)OECD《環(huán)境稅制改革指南》的最新界定，綠色稅收體系包含矯正性與激勵性雙重政策維度：前者體現(xiàn)為對環(huán)境污染物的從量征稅，后者則表現(xiàn)為對環(huán)保技術(shù)研發(fā)投資的稅收抵免。該稅制體系通過價格信號引導(dǎo)市場主體將環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化。

1.3 綠色稅收對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的影響機(jī)理分析

一是通過實施差異化稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，重塑能源市場的價格形成體系。一方面對光伏企業(yè)實施增值稅減免、所得稅優(yōu)惠等政策工具，直接降低產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的邊際生產(chǎn)成本；另一方面對傳統(tǒng)化石能源企業(yè)征收環(huán)境稅或碳稅，通過稅負(fù)傳導(dǎo)效應(yīng)提高其終端電價。這種雙向調(diào)節(jié)促使清潔能源的比價優(yōu)勢持續(xù)擴(kuò)大，引導(dǎo)消費端市場選擇向低碳電力傾斜。二是通過設(shè)立研發(fā)費用加計扣除、設(shè)備加速折舊等專項稅收激勵，顯著降低企業(yè)的創(chuàng)新試錯成本。不僅提升光伏企業(yè)的研發(fā)投入強度，而且推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)迭代周期縮短，持續(xù)增強光伏產(chǎn)品的國際競爭力[3]。

2 喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)取得的成效

喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展迅速，尤其是在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、市場主體發(fā)展等方面提升顯著，這為當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步提高自身競爭力作出了巨大貢獻(xiàn)。

2.1 綠色產(chǎn)業(yè)飛躍發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整

喀什地區(qū)擁有年均2740小時的日照時數(shù)，山區(qū)和戈壁荒漠占7萬平方公頃。第三次全國國土調(diào)查成果顯示，可用于光伏發(fā)電開發(fā)土地面積約為4763.82平方公里，能滿足2億千瓦光伏開發(fā)用地需求，適合于大型、超大型并網(wǎng)光伏電站的建設(shè)，為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利的條件。2024年，喀什地區(qū)光伏累計建成并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模達(dá)648.6萬千瓦，位列全疆第一，光伏發(fā)電58.47億千瓦時，占全網(wǎng)光伏發(fā)電16.8%，位列全疆第二。此外，新能源產(chǎn)業(yè)在2023年完成投資170億元，喀什千萬千瓦級新能源基地加速建設(shè)，已經(jīng)成為拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。得天獨厚的太陽能資源和地理環(huán)境，加之穩(wěn)固的喀什—巴楚—莎車750千伏環(huán)網(wǎng)，有力地推動了喀什地區(qū)光伏裝機(jī)容量不斷攀升，為該地區(qū)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了有力支撐。

2.2 環(huán)保與經(jīng)濟(jì)效益同步提升，積極注入“綠色動能”

喀什地區(qū)具有年均1500小時的光伏發(fā)電利用小時數(shù)，特別是塔什庫爾干塔吉克自治縣更是有高達(dá)1900小時光伏發(fā)電利用小時數(shù)，這為新能源企業(yè)利用光伏能源帶來了巨大的優(yōu)勢。太陽能作為光伏發(fā)電能源來源，具有安全、綠色、無污染等特點，利用光伏發(fā)電預(yù)計每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤約75.77萬噸，減少二氧化碳排放量約178.5萬噸，能夠有效降低環(huán)境污染。以深圳能源疏勒縣200萬千瓦光儲一體化項目為例，該項目一期裝機(jī)50萬千瓦，同步建設(shè)12.5萬千瓦/50萬千瓦時儲能設(shè)施，2024年9月并網(wǎng)成功后每年可為電網(wǎng)提供9億多千瓦時電，與相同發(fā)電量的火電相比，每年可節(jié)約標(biāo)煤30萬噸，大幅減少大氣污染物排放。

2.3 市場主體加速發(fā)展，逐漸形成“環(huán)?！碑a(chǎn)業(yè)集群

截至2024年底，喀什電網(wǎng)已有各電壓等級變電站208座，變電容量1728萬千伏安，線路總長3.08萬千米，同時喀什地區(qū)還建成18座儲能電站，有效提高了電網(wǎng)的穩(wěn)定性和新能源利用效率。骨干電網(wǎng)覆蓋至各縣城，支撐電網(wǎng)覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提供了可靠的電力送出條件，加之優(yōu)良的太陽能與地理條件，喀什地區(qū)先后吸引了深圳能源疏勒縣200萬千瓦光儲一體化項目、中電工程西北院英吉沙500MW光伏治沙項目等光伏建設(shè)項目，同時喀什地區(qū)充分發(fā)揮光伏產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，同步推進(jìn)“光伏+農(nóng)業(yè)”“光伏+畜牧”“光伏+制氫”“光伏+治沙”等，在有效緩解“棄光”現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，逐漸形成綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，為支持鄉(xiāng)村振興和綠色發(fā)展提供了堅強的產(chǎn)業(yè)支持。

3 喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的問題

喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)在近年來獲得了長足的發(fā)展，但是依舊存在大量的問題，如關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)展緩慢、支撐體系尚未構(gòu)建、各層次人才短缺、財政資金緊張等，這些問題嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。

3.1 關(guān)鍵環(huán)節(jié)短板，顯著制約產(chǎn)業(yè)協(xié)同

喀什地區(qū)雖已集聚數(shù)家光伏相關(guān)企業(yè)，形成了初步的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善。當(dāng)前企業(yè)主要集中于產(chǎn)業(yè)鏈前端，從事金屬硅、多晶硅及切割刃料生產(chǎn)，而光伏應(yīng)用后端的電池片、組件、逆變器及配套設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)重缺失。這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得喀什地區(qū)的光伏企業(yè)僅充當(dāng)原材料供應(yīng)商角色，難以形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。同時，由于企業(yè)多為原材料生產(chǎn)型，客戶多在內(nèi)地，企業(yè)間缺乏協(xié)作，產(chǎn)業(yè)集群的成本節(jié)約和技術(shù)進(jìn)步的內(nèi)生動力機(jī)制未能有效建立。

3.2 支撐條件匱乏，逆向制約產(chǎn)業(yè)延鏈拓鏈

光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于良好的行業(yè)交流平臺、科研創(chuàng)新能力以及完善的市場服務(wù)體系。然而，喀什地區(qū)目前缺乏推動光伏行業(yè)交流的組織，如光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會或企業(yè)聯(lián)盟。此外，盡管擁有多所科研機(jī)構(gòu)和一所綜合性大學(xué)，但科研機(jī)構(gòu)對光伏專項研究投入不足，產(chǎn)學(xué)研合作未能有效開展。同時，市場調(diào)研、營銷及研發(fā)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系的缺失，也限制了喀什地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 人力資源短缺，反向桎梏產(chǎn)業(yè)升級步伐

光伏行業(yè)作為技術(shù)密集型行業(yè)，對人才的需求極為迫切。喀什地區(qū)所在的新疆維吾爾自治區(qū)在高技術(shù)人才培養(yǎng)和聚集方面相對落后，吸引和選拔人才難度較大。加之新疆光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，尚未形成大規(guī)模企業(yè)集群，對行業(yè)人才的吸引力不足，人才流動性也較弱。此外，現(xiàn)有的科研體系與光伏產(chǎn)業(yè)的融合程度不高，企業(yè)難以獲取本地的人力和智力資源支持，人才短缺成為制約喀什地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

3.4 財政支持乏力，直接制約發(fā)展進(jìn)程

喀什地區(qū)雖具備一定發(fā)展基礎(chǔ)，但面臨較大的發(fā)展壓力。喀什地區(qū)自身造血功能不足，財政自給率僅為10%左右，加上受到減稅降費政策、經(jīng)濟(jì)下行和留抵退稅政策執(zhí)行等因素影響，地方財政收入增長乏力。光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)與引進(jìn)等都需要有大量的財政資金支持，喀什經(jīng)濟(jì)體量小、財源基礎(chǔ)薄弱、自身造血功能不足等因素將嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4 綠色稅收對于解決喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)困境的對策

為擺脫目前喀什地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，應(yīng)當(dāng)從稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)、增值稅和所得稅的相關(guān)政策以及增加新的稅目等方面來應(yīng)對，充分發(fā)揮綠色稅收對市場主體綠色化轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用以及產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷完善。

4.1 拓展稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)，厚植企業(yè)發(fā)展根基

目前我國對光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要集中在制造環(huán)節(jié)，而推廣、使用、運營等環(huán)節(jié)的優(yōu)惠政策相對較少，限制了光伏產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化應(yīng)用。為促進(jìn)光伏全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，建議針對光伏產(chǎn)業(yè)下游的運營、管理、維護(hù)等環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的發(fā)展活力。

4.2 完善增值稅政策，助力企業(yè)快速發(fā)展

當(dāng)下僅針對風(fēng)力發(fā)電執(zhí)行即征即退政策，而水力發(fā)電、光伏發(fā)電等清潔發(fā)電形式并未被納入優(yōu)惠范疇，這使得清潔能源的受益面較為狹窄，在一定程度上阻礙了企業(yè)向綠色化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。建議實行對光伏發(fā)電實行增值稅即征即退50%的政策，并且進(jìn)一步拓展和深化對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠舉措，以此獲取綠色稅收在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的“雙重紅利”。

4.3 精準(zhǔn)優(yōu)化所得稅優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力

我國現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)所得稅優(yōu)惠政策涵蓋高新技術(shù)企業(yè)15%優(yōu)惠稅率、節(jié)能項目“三免三減半”、研發(fā)費用加計扣除以及制造業(yè)加速折舊等。但由于高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件嚴(yán)格，部分光伏企業(yè)難以滿足要求，政策受益面有限。此外，光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)差異大，節(jié)能項目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，研發(fā)費用歸集范圍存在爭議，導(dǎo)致政策適用標(biāo)準(zhǔn)不一致。因此，建議根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)特點，明確優(yōu)惠政策適用范圍，擴(kuò)大受益企業(yè)群體。同時，豐富稅收優(yōu)惠形式，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上增加研發(fā)支出抵免，加大對研發(fā)投入的支持力度，鼓勵企業(yè)多渠道籌集研發(fā)資金，降低研發(fā)風(fēng)險。擴(kuò)大研發(fā)費用范圍，將委托境外技術(shù)研發(fā)（按80%計入）以及企業(yè)與高校、科研院所合作產(chǎn)生的研發(fā)費用納入加計扣除范疇。在計算企業(yè)應(yīng)納稅所得額時，擴(kuò)大調(diào)減范圍或幅度。例如，對為推廣光伏用電、擴(kuò)大國內(nèi)市場及推廣清潔能源而產(chǎn)生的廣告宣傳費用實行加計扣除，對光伏企業(yè)職工教育經(jīng)費中用于科研人員培訓(xùn)教育的部分全額扣除，減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，促使企業(yè)將更多資金投入技術(shù)研發(fā)。

4.4 實施個人所得稅優(yōu)惠，匯聚人才流入熱潮

人才是光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的核心驅(qū)動力。國家可從個人所得稅方面對從事光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的人員給予優(yōu)惠政策，吸引人才投身光伏研發(fā)。具體措施包括提高專項附加扣除金額標(biāo)準(zhǔn)，減輕科研人員在子女教育、醫(yī)療、住房等方面的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；對因參與技術(shù)研發(fā)工作取得的勞務(wù)所得免征個人所得稅；對具有指導(dǎo)意義的光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)論文稿酬所得不計入應(yīng)稅范圍；企業(yè)內(nèi)研發(fā)人員參與重大技術(shù)攻堅項目獲得的獎金補貼不計入當(dāng)年綜合所得等[4]。

4.5 增加二氧化碳稅目，孕育綠色發(fā)展新動能

目前國內(nèi)有關(guān)碳稅模式選擇有三種觀點，即獨立開征碳稅、在環(huán)境保護(hù)稅中新增二氧化碳稅目、在消費稅中增設(shè)對能源消費的二氧化碳排放附加稅，其中在環(huán)境保護(hù)稅中新增二氧化碳稅目最符合我國國情[5]。在相關(guān)要素設(shè)計上，征稅對象應(yīng)將全部碳排放企業(yè)納入征收范圍，對納入碳排放權(quán)交易機(jī)制的企業(yè)免征，個人生活產(chǎn)生的二氧化碳排放暫不征稅；稅率采取先低后高、逐步提高策略，初始基本稅率可確定在70元/噸左右；計稅額度在開征初期以化石燃料含碳量為準(zhǔn)并從量計征，成熟后按碳排放量征收，征稅環(huán)節(jié)在消費環(huán)節(jié)；優(yōu)惠措施包括對能源密集型行業(yè)短期內(nèi)降低稅率或財政補貼返還，對節(jié)能減排企業(yè)減免稅，對出口至未征碳稅或低碳稅國家的產(chǎn)品實行出口退稅。在收入歸屬和使用方面，碳稅作為中央和地方共享稅更合適。收入用途一是用于開發(fā)低碳技術(shù)、推廣高節(jié)能技術(shù)、發(fā)展新能源和可再生資源，二是建立專門碳基金補貼企業(yè)采用碳減排和碳回收技術(shù)。

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