強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督實踐

摘 要：強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督因缺乏具體操作細則、介入時機滯后、監督范圍與程序界定不清以及對公安機關監督存在障礙等問題，制約檢察監督質效。基于地方試點實踐，應構建完備的法律保障體系，明確監督涵蓋事故處理、治療管理、權益保障、程序合規、內部秩序及戒毒效果評估等范圍，細化監督內容。重點強化對公安機關吸毒成癮認定及強制隔離戒毒決定環節的監督，采取尿檢初篩與毛發復檢結合方式優化檢測程序，賦予檢察機關對存疑檢測結果提出再次復檢的建議權，以保障監督工作規范有效開展。

關鍵詞：強制隔離戒毒 行政違法行為 檢察監督

強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督的意義在于保障強制隔離戒毒人員權益、規范執法行為、維護法律權威。自《禁毒法》實施以來，強制隔離戒毒法律體系愈加完善，相應的對強制隔離戒毒機關的監督與管理提出了更高的要求。但是在現有的法律框架下，強制隔離戒毒行政執法仍然存在諸多問題。行政違法行為指的是行政主體在履行行政管理職責過程中，違反了法律、法規等相關規定所產生的行為，對應到強制隔離戒毒檢察監督工作，可能會涉及到戒毒決定的不當作出、戒毒過程中的不當管理等方面，不僅影響著強制隔離戒毒工作的正常開展，而且也可能損害強制隔離戒毒人員的合法權益，甚至影響到社會對戒毒工作的信任與支持，故有必要加強檢察機關對強制隔離戒毒行政違法行為的監督，確保強制隔離戒毒工作在法治軌道上有序推進。

一、強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督的實踐情況

2022年3月，最高檢、司法部共同發布《關于開展司法行政強制隔離戒毒檢察監督試點工作的意見》，2023年1月，云南省安寧市人民檢察院（以下簡稱“安寧市院”）被確定為云南省開展強制隔離戒毒檢察監督試點單位。安寧市院自被確定為試點單位以來，探索開展強制隔離戒毒檢察監督工作，通過專項調研發現監督工作存在的問題和不足，加強對個案辦理中新問題的研究，助力高質效辦案。通過共享強制隔離戒毒所內部執法平臺數據，詢問工作人員、強制隔離戒毒人員等方式，嚴格依法審查案件，就發現的強制隔離戒毒人員離所就醫審批違法、警械具（手銬）審批違法等問題，向行政機關制發檢察建議，督促其依法行政，有效保障了強制隔離戒毒人員的合法權益。安寧市院在試點過程中發現，由于公安、司法等各部門之間信息不通、銜接不暢，導致涉刑強制隔離戒毒人員在刑滿釋放后，強制隔離戒毒期限未滿時，未依法送交強制隔離戒毒所繼續執行強制隔離戒毒，“脫漏管”現象明顯。安寧市院針對上述行政違法行為，與公安、強制隔離戒毒所、監獄溝通協調，研發應用大數據法律監督模型，篩選出“脫漏管”行政違法行為監督案件線索45條，不僅督促公安機關將涉刑強制隔離戒毒“脫漏管”人員順利追回，而且將存在“脫漏管”風險的人員適時告知相關單位，督促相關部門依法行政。

二、強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督存在的問題

雖然試點工作取得了一定成效，但是從實踐情況來看，強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督工作還存在著許多問題。

（一）檢察監督缺乏操作性細則

《禁毒法》《戒毒條例》等相關法律法規對強制隔離戒毒檢察監督有所規定，但是這些規定多為原則和概括性的，對強制隔離戒毒行政違法行為的檢察監督方式具體規定不足，比如采取派駐檢察還是巡回檢察的方式進行監督更為適宜，輕微違法情形和嚴重違法情形的界定標準，是否針對所有違法情形均能夠制發檢察建議等問題困擾著檢察人員，這不僅影響了監督工作的標準化和規范化，也容易導致監督漏洞的出現，使得檢察監督工作的深入推進受到影響［1］。此外，法律規定操作性不足，進一步加劇了檢察監督的難度。例如，《戒毒條例》第4章對強制隔離戒毒作出了各方面的規定，其中有關提前解除強制隔離戒毒或者延長期限的審批程序、強制隔離戒毒人員的分類管理等關鍵環節不夠細化，導致對此開展違法行為監督受到限制［2］。

（二）檢察監督介入存在滯后性

檢察監督介入的時機直接影響監督效果，如果檢察監督介入時機把握不當，不僅可能導致強制隔離戒毒人員合法權益受到侵害，而且可能對整個強制隔離戒毒過程造成影響，導致戒毒效果實現不佳。例如現階段的檢察監督是在強制隔離戒毒人員進入強制隔離戒毒場所，隔離狀態已經發生后才介入監督，對于公安機關查獲、作出戒毒決定、送交強制隔離等環節的監督缺乏及時性，導致出現真空狀態。此外，檢察監督介入時機的把握直接影響到監督工作的有效性，如果僅以檢察機關派駐、巡回、設立辦公室等方式，關注強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒所內的脫毒治療過程，而無法覆蓋對強制隔離戒毒人員從被決定強制隔離戒毒，到出所釋放或者轉為社區戒毒的整個過程，那么這種監督無疑是片面的，也是滯后的。然而，現階段理論界和實務界均未對檢察監督介入強制隔離戒毒的時間點形成統一定論，檢察監督工作可能會因為各種各樣的原因而出現滯后，導致監督時機的選擇缺乏必要的準確性。［3］

（三）檢察監督的范圍與程序界定不清

首先，強制隔離戒毒檢察監督的范圍理應涵蓋公安對吸毒人員查處、吸毒成癮認定、作出強制隔離戒毒決定，以及強制隔離戒毒機關對強制隔離戒毒人員的接收、管理、治療、變更、解除等各個環節，以確保戒毒過程的合法性與公正性。然而，在現行的法律規范中，關于檢察監督的具體范圍與程序的規定并不明確。根據《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》規定，檢察機關開展行政違法行為監督應當遵循“在履行行政訴訟監督職責中發現”的原則，因此，檢察機關即使在日常監督工作中發現公安機關吸毒人員查處、吸毒成癮認定中存在行政違法行為，由于行政相對人未申請訴訟監督，檢察機關缺乏監督依據。其次，在變更執行環節中，檢察監督的程序也缺乏明確的指導，比如變更執行期限的標準、程序以及評估結果的公示和告知、變更社區戒毒等。這種監督范圍與程序界定不清的狀態，直接影響了監督工作的深入推進。此外，監督的范圍與程序的界定不清還可能導致監督的針對性不足。在強制隔離戒毒所的實際管理中，可能會出現一些輕微的管理問題，如食堂從業人員未定期體檢、人員出入戒治區未登記等，這些問題雖然并非行政法界定的行政行為，依然可能對強制隔離戒毒人員造成影響。

（四）對公安吸毒成癮認定程序監督存在障礙

檢測吸毒成癮的辦法包括毛發檢測和尿檢，兩者均是公安機關確認吸毒成癮的標準，戒毒醫療機構對成癮嚴重的標準尚屬空白。尿檢僅能反映短期內的吸毒情況，尿檢呈陽性說明當事人近期內吸毒，并不能確定是否吸毒成癮；而毛發檢測可以反映一定時期內的吸毒情況，成本較高。目前并無法律授權檢察機關復檢建議權。另外，由于各地公安機關查處任務、辦案經費均存在差異，也容易造成選擇性執法、趨利性執法問題。公安機關對吸毒成癮的認定條件過于表面化，如毒品刺激下的不良行為等，非醫學臨床診斷標準。這可能導致公安機關為完成指標濫用權力，損害相對人權利，同時也不利于檢察機關的監督。［4］從司法實踐來看，強制隔離戒毒機構并非只接收當地公安機關決定戒毒的人員，而是面向全省接收，也就是說，對于吸毒成癮認定，試點檢察機關發現違法線索后，往往不能直接監督公安機關，而只能將線索移送至屬地檢察機關，造成監督工作的滯后。

三、強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督的完善措施

（一）完善強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督法律保障體系

1.完善頂層設計。對強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督進行的實踐探索，既能為落實監督工作提供實踐基礎，又能從某種意義上打破缺乏明確監督依據的困境，為建立健全相應的法律法規提供實踐樣本。目前，為了構建完善的強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督法律制度，需要充分利用最高檢的司法解釋職能，明確其啟動條件、執行方式和監督范圍，以便為監督工作提供更具體、更明確的法律基礎。這一舉措的目的是為了切實保護強制隔離戒毒人員的合法權利，促進行政機關依法管理，同時也能在行政自主的條件下，回應社會各界對維護公民權利的深切關注。針對這一現狀，在《禁毒法》《戒毒條例》《人民檢察院組織法》修改時可考慮加入行政違法行為檢察監督的具體內容。同時，為進一步細化強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督的工作規則，考慮在司法解釋、規范性文件、辦案指引等內容中細化強制隔離戒毒行政違法行為檢察監督的具體辦案操作，并建立健全案件化辦理機制、協同監督機制以及監督效果評估機制，以確保監督工作的規范性和有效性。

2.參考地方立法的積極探索與實踐。隨著禁毒工作的深入推進和《禁毒法》的不斷完善，各地結合自身實際情況，不斷嘗試創新工作機制，以提高戒毒工作的法律監督效果，確保強制隔離戒毒人員的合法權益得到有效保障，同時促進強制隔離戒毒制度的規范化與法治化發展。在地方立法方面，一些省份的人大及其常委會已經通過地方性法規或規章的形式，對強制隔離戒毒檢察監督進行了具體規定。例如，2017年8月31日施行的《安徽省禁毒條例》第四十一條第三款規定，人民檢察院對強制隔離戒毒工作中的違法行為進行監督。除地方立法外，地方檢察院也積極出臺相關工作實施辦法，如安徽省人民檢察院與省司法廳聯合制定《關于開展強制隔離戒毒執行活動檢察監督工作的意見》［5］，云南省人民檢察院與省司法廳聯合制定《關于開展司法行政強制隔離戒毒檢察監督試點工作的通知》等。這有助于解決全國層面上法律規定不明確、操作標準不統一的問題，也為其他地區提供了可借鑒的經驗。

（二）明確檢察機關行政違法行為監督的范圍

1.合法性監督。檢察機關應確保強制隔離戒毒的各個環節均符合相關法律法規的規定。這包括但不限于強制隔離戒毒人員的接收、戒毒期間的管理、戒毒期限變更、所外就醫、提前解除等程序的合法性［6］。對于強制隔離戒毒所作出的決定的法律效力，執行的手續和程序的合法性，執行機構的合法性，都要由檢察機關來監督。

2.事故監督。在強制隔離戒毒所的日常運行中，可能會發生強制隔離戒毒人員逃跑、破壞監管秩序、吸毒、安全生產事故、死亡事故等。檢察機關應負責監督這些事故的處理是否合法、及時，并在發現可能存在違法犯罪問題時，依法啟動調查處理程序。

3.治療與管理活動監督。強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒所的教育矯治、生活衛生、戒毒治療、診斷評估、習藝勞動、文化建設、安全防范等工作，都需要檢察機關予以關注。針對強制隔離戒毒所可能存在的體罰、虐待、違規使用警械具等行政違法行為，及時監督糾正，對不合理安排習藝勞動等不屬于行政違法行為監督范疇，但影響強制隔離戒毒人員合法權益的行為，以通報、提示等方式糾正，提出相應的糾正措施。

（三）明確檢察監督的具體內容

1.強制隔離戒毒人員權益保障。強化強制隔離戒毒人員的權利保障，是人權保障的基本要求，也是提升戒毒質效的應有之義。強制隔離戒毒人員的基本權益包括但不限于其人身安全、健康狀況、生活條件、法律賦予的權利是否得到有效維護。特別是對于強制隔離戒毒所內的醫療、心理輔導、營養供應等，都應當有明確的監督機制，確保強制隔離戒毒人員在戒毒過程中的基本人權不受侵犯。

2.戒毒程序監督。依法行政、正當程序是行政法的重要原則，也是現代法治政府建設的應有之義。戒毒程序的合法性、程序的公正性以及程序的透明性對于強制隔離戒毒人員的權利保障具有重要意義。檢察監督的工作不僅包括對強制隔離戒毒所操作規章的合法性進行監督，還包括對具體的戒毒活動、評估和決策過程進行監督，避免程序違法帶來的程序正義問題。

3.強制隔離戒毒所內部管理秩序。強制隔離戒毒所內部管理秩序包括內部管理制度的建立與執行、強制隔離戒毒人員的管理與教育、強制隔離戒毒人員的安全保障等，內部管理秩序的范圍和內容十分繁雜，不僅需要檢察機關來明確監督事項，同時也需要將內部管理秩序規范化。此外，檢察監督還需通過常規性的審查、調查、監督活動，確保強制隔離戒毒所內部管理秩序的合理性和有效性。

4.戒毒效果評估。強制隔離戒毒最終的效果與強制隔離戒毒的過程同等重要，大多數的強制隔離戒毒人員已是2次、3次，甚至更多次接受強制隔離戒毒，對強制隔離戒毒人員的戒毒效果評估直接影響到其出所后是否會再次吸毒。對于強制隔離戒毒的效果應當予以綜合評價，既包括強制隔離戒毒人員對于毒品是否已經切實擺脫依賴的測評，又包括強制隔離戒毒人員的重新融入社會的能力、心理健康狀態等。通過建立科學、系統的戒毒效果評估體系，檢察監督可以更全面地評價強制隔離戒毒效果，并為進一步的戒毒工作提供建議。

（四）強化檢察機關對公安機關吸毒成癮認定的監督

公安機關對涉嫌吸毒成癮人員作出強制隔離戒毒決定，是引發爭議最頻繁最常見的環節，有必要強化檢察機關對公安機關吸毒成癮認定的監督，保證監督的有效性與及時性，明確合理的吸毒成癮認定標準程序。對吸毒成癮的認定有尿檢和毛發檢測兩種方式，鑒于毛發檢測的成本和時間花費較多，可考慮第一次檢測采取尿檢形式，尿檢為陽性后的復檢采取毛發檢測形式，以尿檢和毛發檢測均為陽性作為吸毒成癮認定標準。實踐中，涉毒查處中發現的疑似吸毒者，首次檢測可由專業警員檢測，陽性者由辦案單位整理資料送醫療機構復檢。復檢需兩名以上專業檢測員，結合證據與醫療評估，判斷成癮及嚴重程度，成癮嚴重者，經評估社區戒毒無效，醫療機構向辦案單位提交強制隔離戒毒意見書。此外，應賦予檢察機關對兩次吸毒成癮檢測存疑的情況提出再次復檢的建議權，針對兩次吸毒成癮檢測間隔時間較長、檢測標準不統一、檢測結果存疑等問題，依法制發檢察建議，建議公安機關到其他檢驗機構進行再次復檢。