檢察民事公益訴訟一體化的價值追求、困境及優化

摘 要：檢察民事公益訴訟一體化對于提升檢察民事公益訴訟的整體性效能、規范化水平及回應性能力具有重要意義。目前我國檢察民事公益訴訟一體化面臨雙重困境。一方面，整體推進效果欠佳，檢察機關協同性有待提升，一體化適用情形尚待明確；另一方面，具體運行成效有限，存在上下級檢察機關行動效能低下、內設部門協作不暢及跨區域檢察機關合作水平受限等現實問題。應將系統化作為指導理念，以整體融合為外在形式，以多元手段為內在要求，沿循檢察機關上下級一體、各業務部門一體、跨區域一體三條路徑完善檢察民事公益訴訟一體化運行機制。

關鍵詞：檢察民事公益訴訟 一體化 檢察機關

一、問題的提出

檢察民事公益訴訟一體化體現著對檢察機關辦理民事公益訴訟案件時權能運行方式的要求與概括，對于提升辦案質效起到至關重要的作用。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第11條明確了公益訴訟領域檢察機關的一體化工作模式，第17、18、25條對跨區域一體、上下級一體、跨部門一體進行了原則性規定，為檢察民事公益訴訟一體化的開展提供了規范依托。然而，既有規范中的宏觀規定難以有效嵌入復雜司法實踐，檢察民事公益訴訟工作仍呈現零散性和片面性。有必要對檢察民事公益訴訟一體化的價值追求進行反思，在厘清既有實踐困境的基礎上，為優化其運行機制提供具有可操作性的建議，以期為推進我國檢察民事公益訴訟縱深發展提供理論支持及實踐指導。

二、檢察民事公益訴訟一體化的價值追求

（一）優化檢察民事公益訴訟的整體性效能

我國檢察民事公益訴訟以救濟社會公共利益為首要追求，對該利益的保護呈現不可分割的整體性特征。單一檢察機關“分散式糾錯”的辦案特點可能導致其在未對案件進行全局掌握的情況下僅就部分事實提起訴訟，案件辦理規模化、系統化效應不足。一體化機制旨在幫助檢察機關形成整體性思維方式，達到延伸辦案觸角之效。要在縱向層面實現上級檢察機關對下級檢察機關的指導監督，在線索摸排、證據調查、審前程序、提起訴訟等環節，通過監督權、指令權、事務轉移權、事務代理權等實質性領導內容對下級機關履職情況進行指導與把握；在橫向層面通過檢察人員異地調用、資源異地整合、經驗異地共享等手段實現辦案范圍的最大化。

（二）提升檢察民事公益訴訟的規范化水平

司法信任反映著公民對司法機構及其行為的認可程度。［1］檢察民事公益訴訟所要保護的社會公共利益具有涉眾性，加劇了公民對檢察機關履職的規范性審視。一體化機制能夠整合專業辦案要素、塑造專業辦案團隊，推進檢察民事公益訴訟的規范運行。一方面，一體化機制注重形成對案件事實的規范化認定。檢察民事公益訴訟的辦案特點有二：一是檢察機關并非實體權利義務當事人，面臨辦案視角單一、距離案件事實較遠的客觀困境；二是檢察機關僅能行使作為普通當事人所享有的調查收集權而非具有強制性的調查核實權，取證效果相對受限。一體化機制注重融合多個檢察機關取得的證據材料并使之相互校驗，能夠強化事實推定的嚴密性。另一方面，一體化機制注重形成對法律適用標準的規范性把握。檢察機關是保障國家法律統一正確實施的重要力量，一體化機制能夠將多個檢察機關納入同一辦案體系，保證其在同一標準下共享辦案經驗、明確辦案方向，防止檢察權之濫用。

（三）提升檢察民事公益訴訟的回應性能力

檢察民事公益訴訟體現著檢察機關在優先起訴主體缺位或不起訴時對社會公共利益的兜底性回應。其制度建設需引入社會壓力因素并將之作為自我完善的動力，以落實回應型司法的建設目標。［2］受限于法律程序的封閉性，單一訴訟機制難以有效引入多元化的社會利益表達。一體化機制能夠借由各檢察機關的協同互動引入社會價值立場，實現從個案正義到社會治理的范式轉換。一方面，檢察機關能夠在辦理個案時廣泛吸收社會公眾的利益訴求，通過協同聯動實現此類訴求在辦案中的全過程傳遞。另一方面，檢察機關能夠總結辦案經驗并運用至類案辦理過程之中，通過案件辦理的規模效應推動社會公眾形成對檢察民事公益訴訟公正價值的共同認知。

三、檢察民事公益訴訟一體化的實踐困境

（一）檢察民事公益訴訟一體化整體效果欠佳

目前，我國檢察民事公益訴訟一體化機制仍存在一體化體系不夠嚴密、無法真正形成合力之弊端。

在協作主體方面，檢察機關間協同性不足。檢察民事公益訴訟的每一節點可能涉及多個檢察機關，各機關履職范圍如何均有待考量。特別是在訴訟環節，參訴機關在明確訴訟請求、制定訴訟策略等事項上因檢察獨立原則而享有一定自主權，影響一體辦案力量在檢察系統中的內循環。

在協作模式方面，一體化機制的具體適用情形未得以明確。檢察民事公益訴訟多以個案形式呈現，常態性一體化機制難以得到普遍適用。所謂一體化辦案多在檢察機關開展專項行動、辦理特殊案件時以聯席會議、會簽紀要等臨時性模式展開，穩定性基礎較弱。一般案件仍面臨辦案力量分散與訴訟效率低下的客觀困境。

（二）檢察民事公益訴訟一體化局部效果不足

第一，上下級檢察機關間行動整體效能低下。一方面，聯動效能遭受制度性阻滯。比如，檢察民事公益訴訟中，立案管轄權多集中在基層檢察機關，訴訟管轄權卻多集中在與中級人民法院級別對應的上一級檢察機關。立案管轄與訴訟管轄的銜接要求使檢察機關移送案件時的工作效率及落實機制面臨較高考驗。另一方面，聯動效能深受政治因素影響。我國地方檢察機關對本級人大及其常委會承擔政治責任，對上級檢察機關承擔個案責任。［3］上級檢察機關所追求的公益保護目標可能與地方人大所欲實現的地方治理目標相沖突，檢察民事公益訴訟面臨法律價值同政策目標之博弈，承擔超出法律規定的延伸功能，難以對上級指令形成有效回應。

第二，檢察機關內設部門缺乏有效協作機制。檢察民事公益訴訟一體化要求加強內設部門協同，建立健全線索證據移送機制。重大公益損害案件多涉及民事責任與刑事責任之競合，民事公益損害線索及證據往往隱藏在刑事案件中，需借由刑事強制偵查權得以發現并經由刑事檢察部門移送。然而，由于缺乏激勵機制及違反協作義務的后果性規定，仍有大量潛在案件線索及證據滯留在刑事檢察部門，案件線索來源及調查取證面臨“孤島困境”。

第三，跨區域檢察機關間合作辦案水平受限。民事公益損害行為與損害結果多發生在不同區域，需要檢察機關異地調查相關事項并對因果關系之判斷進行跨區域綜合考量。但我國各區劃檢察機關傾向于從自身視角出發辦案，工作流程、標準存在差異。此外，公益訴訟檢察部門資源配置相對薄弱，基層檢察機關中的民事公益訴訟案件多由民行部門承擔，“一人多崗”現象突出，檢察人員受限于辦案壓力難以異地履職，構成對跨區域協作的隱形阻礙。

四、檢察民事公益訴訟一體化的優化路徑

（一）樹立檢察民事公益訴訟一體化的指導理念

檢察民事公益訴訟一體化應遵循系統性理念，以整體融合為外在表現形式，以多元手段為內在履職要求，推動檢察民事公益訴訟效能實現。

第一，以整體融合為外在表現形式。整體檢察觀是以法治思維全景式認識檢察工作的哲學視野。［4］檢察機關辦理民事公益訴訟案件時，應注重在整體性思維的指導下形成相應辦案模式，圍繞維護社會公共利益之目的行使職權。通過整體性要求吸收內部差異、形成統一意見，防范權力行使的無序化風險。

第二，以多元手段為內在履職要求。應根據案件情況將一體化機制區分為常態與非常態兩種類型。在普通案件中，通過搭建常態一體化機制在線索發現、調查核實、訴訟參與中形成穩定高效的協同工作模式；在特定時期、特定領域的重大疑難復雜案件中，則借由非常態一體化機制抽調檢察人員成立臨時性、專門性工作小組，集中力量解決突出問題。

（二）推進檢察民事公益訴訟各內在面向一體化

第一，推進檢察機關上下級一體化。上下級檢察機關在履職過程中應打破級別藩籬，通過上級檢察機關交辦、提辦、領辦、督辦等方式加強指導，充分發揮四級聯動優勢。由上級檢察機關總體統籌辦案方向，各下級檢察機關就公益受損的具體問題開展立案、調查、起訴等細節性工作，形成最高檢謀篇布局、省級院主導主抓、市級院協調推進、基層院精準落實的工作格局。［5］

第二，加強檢察業務部門間一體化。檢察機關內設部門間的一體化應聚焦于拓寬線索來源與強化調查效果兩個方面，建立健全公益訴訟檢察部門與刑事檢察部門、控告申訴檢察部門等的協作配合機制。需要注意，刑事檢察部門在進行證據移送時，應重視刑事證明標準與民事證明標準之差異。除涉刑事犯罪的證據外，還應全面移送其已掌握的其他民事證據材料，最大化落實檢察官發現客觀真實的應盡義務。

第三，強化檢察機關跨區域一體化。民事公益訴訟案件線索來源于多地區時，違法行為發生地、損害結果地或違法行為人住所地基層檢察機關均有權立案管轄，應由先立案的檢察機關發揮主導作用，與其他檢察機關統一辦案標準、形成辦案合力。一是在調查取證方面相互支持；二是在案情研判方面相互助力；三是對于需跨區域調用檢察人員的，應派遣經驗豐富的人員協助辦理案件。對于確有必要調用檢察人員以檢察官身份異地辦案的，應對其進行組織法確認，回應檢察機關必須接受黨的領導、接受人大的監督的問題關切。