大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的現(xiàn)實困境與紓解

摘 要：檢察機關(guān)開展大運河世界文化遺產(chǎn)保護既是政治要求，也是檢察公益訴訟履職的題中應(yīng)有之義。針對大運河保護檢察公益訴訟存在的監(jiān)督剛性不足，多跨協(xié)同不緊密，推動文化遺產(chǎn)資源保護、開發(fā)與利用的作用發(fā)揮不充分等問題，應(yīng)進一步推動單獨立法，細化部門協(xié)同機制，通過加強“四大檢察”綜合履職、構(gòu)建跨地域檢察履職協(xié)作格局、深化數(shù)字檢察賦能等，持續(xù)為大運河保護、開發(fā)與利用提供堅實法治保障。

關(guān)鍵詞：大運河保護 檢察公益訴訟 文物和文化遺產(chǎn)保護

對標“人民的運河”“游客的運河”定位，當前大運河世界文化遺產(chǎn)檢察保護工作依然存在薄弱環(huán)節(jié)。本文以浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱“拱墅區(qū)院”）推進大運河綜合保護的檢察公益訴訟工作實踐為基礎(chǔ)，分析工作中存在的共性問題，提出改進方向和發(fā)展思路，以期為大運河世界文化遺產(chǎn)保護、開發(fā)與利用提供堅實法治保障。

一、大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的實踐樣態(tài)

（一）大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟工作情況

習(xí)近平總書記對大運河保護十分關(guān)心，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”［1］。基于文化遺產(chǎn)保護核心定位，2019年，中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），同年，將大運河納入首批國家文化公園建設(shè)項目。2021年，《大運河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》出臺，確定2021-2025年的建設(shè)周期，明確分階段實施目標與任務(wù)。

大運河世界文化遺產(chǎn)保護所涉及的生態(tài)環(huán)境和自然資源、國土資源、文物和文化遺產(chǎn)等多個領(lǐng)域均與檢察公益訴訟法定領(lǐng)域相契合。最高檢積極融入國家戰(zhàn)略，持續(xù)推進大運河公益保護向縱深發(fā)展：2020年2月，將大運河存在的環(huán)境污染、資源破壞、文物受損等情況作為第一批直接辦理案件進行立案調(diào)查；2020年2月至2021年4月，部署沿大運河8省（市）檢察機關(guān)開展大運河保護公益訴訟檢察專項辦案活動，立案464件，保護歷史文化古跡83處［2］；2021年6月，在江蘇省揚州市舉辦大運河公益訴訟檢察論壇，發(fā)布檢察機關(guān)運河公益訴訟保護典型案例，研究制定《大運河沿線八省（直轄市）檢察機關(guān)行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見》；2024年7月，在浙江省杭州市拱墅區(qū)舉辦大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟工作經(jīng)驗交流會；2025年2月，部署開展大運河沿線歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護公益訴訟監(jiān)督活動。

（二）大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的拱墅實踐

浙江省杭州市拱墅區(qū)位于京杭大運河最南端，是中國大運河沿線古跡保存最完整、風(fēng)貌最典型、景觀最優(yōu)美的區(qū)域之一，拱墅區(qū)院積極履行公益訴訟檢察職能，持續(xù)深化大運河世界文化遺產(chǎn)保護工作實踐。

1.深化法定領(lǐng)域履職。一是聚焦生態(tài)環(huán)境保護，助推水清岸綠。拱墅區(qū)院建成辦案指揮中心、公益訴訟快速檢測實驗室，配備便攜式水質(zhì)檢測、多參數(shù)水質(zhì)分析等設(shè)備，綜合運用執(zhí)法記錄儀和無人機實地取證。關(guān)注大運河水質(zhì)不達標、沿岸固廢傾倒、侵占綠道等群眾反映強烈的問題開展專項監(jiān)督，推動全區(qū)完成涉水執(zhí)法361次，發(fā)現(xiàn)整改問題142個，清退沿河非法占地1000余平方米，清理固廢3000余平方米。

二是加強文物和文化遺產(chǎn)保護，助力傳承利用。開展不可移動文物保護類案監(jiān)督，推動海粟庵、楊綸造紙廠等一批歷史建筑得到及時修繕，主管部門還將該類文物空間信息全部納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。立案調(diào)查并督促整改大運河遺產(chǎn)區(qū)及歷史街區(qū)不規(guī)范、保護不當?shù)臉酥九?0余處，促推職能部門制定《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)公共場所導(dǎo)覽標識系統(tǒng)中英文譯寫導(dǎo)則》。

2.加強履職創(chuàng)新探索。一是健全檢察一體履職、綜合履職機制。一方面，加強跨地域一體協(xié)作，拱墅區(qū)院積極組建“大運河保護聯(lián)盟”，聯(lián)合北京等運河流經(jīng)的6省7地檢察院形成協(xié)作機制。另一方面，構(gòu)建內(nèi)部線索發(fā)現(xiàn)、移送、協(xié)同辦理等機制，推動“四大檢察”綜合履職。如，刑事檢察部門在辦理大運河非法捕撈案時，由公益訴訟檢察部門同步提起民事公益訴訟；公益訴訟檢察部門監(jiān)督大運河上無證工程船使用劣質(zhì)柴油影響運河水質(zhì)、公共安全等問題時，與刑事檢察部門協(xié)同發(fā)力，打擊上游黑灰產(chǎn)業(yè)鏈。

二是探索數(shù)字賦能治理路徑。搭建“運河眼”大運河保護數(shù)字監(jiān)督模型，以“天空之眼”采集衛(wèi)星遙感、監(jiān)測監(jiān)控等數(shù)據(jù)，以“檢察之眼”匯聚無人機、視頻監(jiān)控、行政審批等信息，通過融合研判實現(xiàn)對大運河生態(tài)環(huán)境、自然資源、國土空間等方面的數(shù)字化綜合監(jiān)督。截至2025年7月，拱墅區(qū)院通過該模型已發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索36條；針對環(huán)境污染、非法占地等問題成案6件。

3.構(gòu)建多元協(xié)作格局。一是加強行政協(xié)同。聯(lián)合杭州市京杭運河綜合保護中心會簽協(xié)作機制，與區(qū)司法局、區(qū)普法辦共同建設(shè)“運河法治文化帶”，參與“林、河、警、田、檢及綜合執(zhí)法”等“六長聯(lián)動”生態(tài)巡護督查。所形成的“河長+檢察長”協(xié)作機制入選2024年浙江省河湖長制工作典型案例。

二是引入專家“外腦”。選聘40名相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覔巍耙嫘臑楣敝驹刚摺?名行政機關(guān)干部擔任特邀檢察官助理，“外腦”隊伍涵蓋環(huán)境資源、建筑工程、文物保護、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，形成“專家+專項”辦案模式。自2021年6月隊伍組建以來，志愿者已開展線索舉報、技術(shù)取證、專業(yè)評估等輔助工作200余人次。

三是凝聚社會力量。在沿河街道設(shè)立公益訴訟聯(lián)絡(luò)點，邀請人大代表專題視察大運河保護檢察公益訴訟工作，暢通意見建議反映渠道。在大運河畔落地建設(shè)線下實體基地，為普法宣傳、檢民互動搭建平臺，結(jié)合案件辦理舉辦增殖放流、快板普法、現(xiàn)場答疑等多種活動，營造共建共享濃厚氛圍。

二、大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的實踐困境

（一）從辦案質(zhì)量看，監(jiān)督剛性不足

1.監(jiān)督精準性不高。雖然中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《綱要》中提出了推動大運河保護條例的立法任務(wù)［3］，但相較長江、黃河已分別于2020年、2023年出臺單行法，大運河保護仍停留在國家行政規(guī)劃層面。作為龐大復(fù)雜的活態(tài)線性文化遺產(chǎn)，大運河保護涉及生態(tài)環(huán)境、水利、文旅、文保等多個部門，當出現(xiàn)保護不力等問題時，部門之間存在扯皮推諉。這種“九龍治水”的實踐困境，主要源于統(tǒng)籌機制缺位導(dǎo)致責任邊界模糊、執(zhí)法標準不一。因難以確認責任部門，檢察機關(guān)只能給所有相關(guān)單位發(fā)出檢察建議，既難以壓實整改責任，也影響監(jiān)督權(quán)威。

2.監(jiān)督專業(yè)性不足。無論是文物的價值評估、損害認定還是環(huán)境污染的檢驗檢測等，都需要專業(yè)設(shè)備、技術(shù)人員的介入，具有較高專業(yè)門檻。雖已引入“益心為公”志愿者、特約檢察官助理等外部智力支持，但僅靠轄區(qū)內(nèi)的專家力量難以完全適配、滿足基層檢察機關(guān)辦案需求。受制于專業(yè)能力，檢察機關(guān)對恢復(fù)周期、難度估算不足，影響行政機關(guān)對檢察建議的認可度。

3.存在不敢監(jiān)督現(xiàn)象。部分地區(qū)存在開發(fā)優(yōu)先傾向，大量引入商業(yè)設(shè)施、過度改造傳統(tǒng)民居、拆真建假等問題，往往涉及經(jīng)濟發(fā)展、地方利益，出于與行政機關(guān)良性公共關(guān)系的顧慮，部分檢察機關(guān)存在選擇性監(jiān)督情況，如，中央環(huán)保督察通報的固廢露天堆積、未批先建碼頭等問題之所以長期得不到解決，除了當?shù)卣吐毮懿块T重視不夠、心存僥幸外，檢察機關(guān)監(jiān)督缺位問題同樣需要正視。

（二）從辦案效率看，多跨協(xié)同不夠緊密

1.跨部門線索移送渠道不暢。在人工智能、信息技術(shù)快速迭代的背景下，問題智能預(yù)警、線索自動移送已具備技術(shù)條件，但因跨部門信息共享機制不健全、數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)建設(shè)滯后等梗阻，當前檢察監(jiān)督線索依然停留在履職發(fā)現(xiàn)、群眾反映，往往是產(chǎn)生突出問題甚至造成難以挽回的損失之后，相關(guān)案件才會進入檢察環(huán)節(jié)。以文物和文化遺產(chǎn)保護為例，盡管自然資源與文物主管部門已建立協(xié)調(diào)機制，要求將歷史文化遺產(chǎn)、一般不可移動文物等空間信息納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，但拱墅區(qū)院在履職中發(fā)現(xiàn)，該平臺存在數(shù)據(jù)更新不及時、信息不全面等問題，文物保護單位對規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、改建工程的監(jiān)管仍依賴傳統(tǒng)人工巡查，檢察機關(guān)也無法及時了解相關(guān)信息，導(dǎo)致監(jiān)督滯后。

2.跨地域檢察機關(guān)聯(lián)動不緊密。各地關(guān)于大運河保護執(zhí)法司法的標準并不統(tǒng)一，跨區(qū)域線索移送、司法管轄權(quán)的確認均缺乏明確依據(jù)，有些地方檢察機關(guān)之間雖建立了聯(lián)絡(luò)機制，但大多停留在意向性框架層面。面對跨區(qū)域案件，基層檢察院之間缺乏常態(tài)化協(xié)調(diào)機制、渠道，只能將線索移送至上級院，由更高層級統(tǒng)籌，如拱墅區(qū)院在辦理大運河匯入口污染案時，因污染源位于上游，需層報至上級院才能推動跨區(qū)整治，導(dǎo)致辦案時間延長。

（三）從辦案效果看，推動文化遺產(chǎn)資源保護、開發(fā)與利用的作用發(fā)揮不充分

檢察機關(guān)辦理的大運河保護公益訴訟案件集中在垃圾堆放、水體污染等生態(tài)環(huán)境、國土資源領(lǐng)域，對文化遺產(chǎn)資源保護、開發(fā)與利用的法治化保護進行思考、探索不多。這一方面是因為過去國家法律層面未明確授權(quán)檢察機關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域開展公益訴訟，檢察機關(guān)在履職中正當性支撐不足。另一方面，對文化遺產(chǎn)資源的保護、開發(fā)與利用缺乏明確標準，檢察機關(guān)難以直觀判斷行政機關(guān)是否依法履職。

三、大運河世界文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建并完善精準化、專業(yè)化的履職保障體系

1.推動完善法律保障體系。在法律層面對大運河予以專門保護，是統(tǒng)一沿線各省市、各部門工作步調(diào)的關(guān)鍵舉措之一。檢察機關(guān)可基于工作實踐，通過提供經(jīng)驗案例、形成調(diào)研材料、提出立法設(shè)想等，為相關(guān)立法工作提供參考和實踐支撐；也可依托與當?shù)攸h委政府、人大的協(xié)作配合，先行探索開展地方性立法，條件成熟后推動國家單獨立法，為檢察履職、整體保護提供法律依據(jù)。

2.構(gòu)建專家智庫支撐體系。依托檢校合作等已有平臺，加強與專家學(xué)者、科研機構(gòu)的互動交流，推動在市級以上層面構(gòu)建大運河世界文化遺產(chǎn)保護專家?guī)欤鞔_專家參與辦案的標準化流程，完善資源調(diào)配、使用機制，彌補基層院志愿者隊伍難以覆蓋所有領(lǐng)域的短板。探索“專家意見+檢察研判”的雙審機制，對重大疑難案件開展聯(lián)合論證，提升檢察建議的專業(yè)性和可操作性。

3.建立剛性監(jiān)督保障機制。采用公開送達、圓桌會議等方式增強制發(fā)檢察建議權(quán)威性，對拒不整改或敷衍應(yīng)對的行政機關(guān)，依法提起訴訟。發(fā)揮檢察上下一體履職優(yōu)勢，對未能整改到位的案件提級辦理、接續(xù)監(jiān)督。推動將行政部門整改情況納入政府績效考核、法治政府建設(shè)考評、人大年度評議中，督促行政機關(guān)積極回復(fù)。

（二）提升跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同效能

1.推動跨部門協(xié)作配合。積極爭取工作支持，從中心大局與可持續(xù)性發(fā)展的角度思考看待大運河保護工作，注重調(diào)查研究、建言獻策，以專項調(diào)研、專題報告等形式為黨委政府提供決策參考。立足檢察履職辦案，發(fā)揮檢察公益訴訟為行政機關(guān)、社會組織等主體協(xié)同保護公益提供有效平臺的作用，通過圓桌會議、共同磋商等，推動行政部門“同監(jiān)督、共治理”，并基于案件辦理協(xié)同各單位明確具體配合舉措、程序等。

2.加強跨地域檢察協(xié)同。加快形成最高檢統(tǒng)籌、省級院協(xié)調(diào)、基層院推進的工作體系，構(gòu)建“上下游同行，左右岸同步”的跨地域檢察履職格局。如由最高檢就共性問題，與中央環(huán)保督導(dǎo)同步開展大運河生態(tài)環(huán)境保護專項督導(dǎo)，提升跨地域保護實效；省級院細化立案標準、線索移送、協(xié)助取證等具體環(huán)節(jié)的銜接，構(gòu)建協(xié)作機制；基層院基于個案辦理開展常態(tài)化聯(lián)絡(luò)探索，在辦案中打通常態(tài)協(xié)作通道，定期開展案件會商、聯(lián)合調(diào)查、線索共享等。

3.提升社會公眾參與度。大運河是“人民的運河”，其保護傳承工作需要群眾共同參與。要注重講好大運河保護檢察公益訴訟故事，探索構(gòu)建文化展示與宣傳平臺，通過打造實體展示宣傳基地、形成融媒體宣傳品牌、開展多部門聯(lián)合普法宣講等方式，推動形成共建共治共享氛圍。依托12309檢察服務(wù)中心、檢察聽證等現(xiàn)有資源，打造線上線下工作平臺，暢通群眾反映問題、參與治理的渠道，推動形成社會力量參與和檢察履職的雙向互動。

（三）構(gòu)建全要素、數(shù)字化的治理格局

1.兼顧保護、傳承與發(fā)展。新修訂的《文物保護法》中增加了公益訴訟條款，文物和文化遺產(chǎn)保護已成為檢察公益訴訟法定領(lǐng)域，在法律層面解決了監(jiān)督的正當性問題。檢察機關(guān)在辦好生態(tài)環(huán)境、國土資源保護等領(lǐng)域案件的同時，應(yīng)加大在文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的履職力度，如，針對破壞性開發(fā)利用，既可以通過行政公益訴訟督促主管部門依法履職，也可以通過民事公益訴訟要求違法者承擔民事責任。

2.深化“四大檢察”綜合履職。完善檢察內(nèi)部線索發(fā)現(xiàn)、移送、辦理的工作協(xié)同機制，對破壞生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)的犯罪行為同步開展刑事追責，對整改不到位的行政機關(guān)同步啟動行政違法監(jiān)督程序，對文化遺產(chǎn)利用中的合同糾紛、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)等問題開展民事檢察監(jiān)督。

3.強化數(shù)字賦能。推動與行政執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺、12309檢察服務(wù)中心、群眾舉報信息等的互聯(lián)共享、平臺共建，并充分借助無人機、衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)，突破調(diào)查核實的時空限制，通過智能化采集比對，實現(xiàn)對運河水質(zhì)情況、保護區(qū)內(nèi)建筑變化等的動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警。