論黨內法規的淵源

[摘" " 要] 明確黨內法規規范內容的權威來源是制定黨內法規的前提。黨內法規的法屬性建設受到國家法律的深刻影響，借鑒“立法中心主義”下法的淵源理論，從立規角度闡釋黨內法規淵源，有助于解決前述問題。黨內法規淵源是在制定黨內法規的過程中，對黨內法規規范的創制具有實質約束力，為黨內法規規范的生成提供依據的權威來源。在中國特色社會主義法治體系框架下，黨內法規淵源分為黨內淵源和黨外淵源：黨內淵源包括黨的主張、黨內法規、黨內規范性文件、黨的優良傳統和領導慣例，黨外淵源包括國家法律以及法學的一般理論。黨內法規淵源從理論上確定對黨內法規規范生成具有實質約束力的各種來源的范圍，制定形態的淵源同黨內法規規范的形成具有清晰的因果關系，可以作為黨內法規的制定依據。

[關鍵詞] 黨內法規；法的淵源；立法中心主義；司法中心主義；中國特色社會主義法治體系；全面從嚴治黨

[中圖分類號] D262.2" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）09-0059-11

《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027年）》提出“要聚焦提高制定質量這個核心”，這是對立規質量要求的進一步提高。黨內法規文本起始位置條款的制定質量會影響到整部黨內法規制定質量的觀感。經梳理發現，現行有效的大部分黨內法規第一條中都載明了“根據XX，制定本XX”，所列舉的制定依據既包括成文形式的黨內法規和黨內規范性文件，也包括黨的政策、會議精神、領導人指示批示、國家法律等。然而，實然層面的表現并不必然符合黨內法規與其應然制定依據之間的關系。

橫向比較來看，“法的淵源”（也稱“法律淵源”“法源”，下同）是法學中一個重要的基礎性概念，其獨立存在價值已成為學界共識，法律的制定依據是“法的淵源”理論為其提供的法理支撐[1] 156。同理，黨內法規制定者需要解決從哪些權威來源處獲取黨內法規內容、哪些因素可以對黨內法規內容的生成有較強的影響甚至約束力等問題。黨內法規淵源可以為上述問題的解答提供深層次的理論支撐。黨內法規已經進行了長期的法屬性建設，黨內法規淵源的概念也具有一定的法學色彩。在黨內法規領域的諸多研究中，直接沿用法學概念似乎已成常態，但顯然法學概念并不天然能夠解釋黨內法規現象，而需要從論證“法的淵源”作為闡釋黨內法規淵源的比較基礎的可行性入手，進而剖析黨內法規淵源與“法的淵源”的共通性及自身特殊性，最終提出符合中國特色社會主義法治現狀的黨內法規淵源概念并類型化。

一、“法的淵源”的兩種認知進路及其對討論“黨內法規淵源”的啟示

要研究何種事物可以成為黨內法規淵源，首要前提是明確黨內法規淵源的含義。中國特色社會主義法治道路是中國共產黨領導下原創的法治模式，是在僅將法治視為“依國家法而治”模式之外開辟的新模式，其對治理依據的重大創新在于“全面依法治國的規范依據，已經不局限于傳統法學所認為的法律的規范淵源和法律的規范體系”[2]。鑒于黨內法規與國家法律共有的規范屬性，法學中關于“法的淵源”的理論成果，可為黨內法規淵源的研究提供重要借鑒。

“法的淵源”是一個具有模糊性和多樣性的復雜概念。該概念雛形出現的時間久遠，在法學的漫長發展過程中，不同歷史階段、不同國家的法官和法學家基于不同的立場和目的賦予了其豐富內涵。由于對“法的淵源”認識尚未統一，不少法學教材以分類代替對概念的描述，例如將“法的淵源”分為歷史淵源、實質淵源、文件淵源、效力淵源、形式淵源等[3] 96，也有將“法的淵源”分為歷史淵源、理論淵源、效力淵源、本質淵源[4] 91。凱爾森（Hans Kelsen）對此曾作出批判性評價，認為其概念模糊不明、易致誤解，應當采用明確、直接說明人們內心所想的現象的說法代替之[5] 149。

若參照廣義的、將“法的淵源”視為對客觀法產生決定性影響的所有因素[6] 98的定義來界定黨內法規淵源，那么“從經濟、宗教乃至氣候”[7]等能夠影響黨內法規制定的因素都能成為黨內法規淵源。這無異于將其視為可以囊括萬物的“筐”而過于寬泛，從而失去了作為一個基礎性范疇的意義。“法的淵源”既涉及法律的產生或者創制，也涉及法律的尋找或者適用[8]。因此，認識“法的淵源”的代表性立場也二分為“立法中心主義”和“司法中心主義”。黨內法規同樣存在創制與適用等不同階段，梳理兩種立場的代表性觀點、價值和局限有助于更深入地把握黨內法規淵源的內涵。

（一）“司法中心主義”進路

回溯概念最早的起源環境有助于把握“法的淵源”的演變脈絡。通說認為，“法的淵源”概念的產生與古羅馬時期法學家對成文法的研究密切相關[9] 82-83，其詞源是羅馬法中的Fontes iuris[10] 66。在古羅馬時期，可被司法適用的規范并非立法機關有意識制造的產物，即不以成文法為主，而更多依賴于社會普遍認可的習慣等規范。即便在羅馬法中產生法律淵源概念時，也尚未存在真正的立法，《十二銅表法》也只是習慣法的宣示[11]。但習慣等規范一定程度上卻具有司法實踐意義，所以當時人們直接用“法律淵源”來指所有能夠在司法實踐中被作為裁判依據的規范[12] 41。可見，“法的淵源”最初用于描述裁判視角下規則的來源，呈現出“司法中心主義”認識進路，制定法并非主要的淵源。

進入近現代社會后，“司法中心主義”依然是被大多數西方國家接受和沿用的主流性觀點。這種認知進路的核心關切在于，作為直接適用法律的司法裁判者，依據什么標準來作出裁判。魏德士（Bernd Rüthers）將“法的淵源”定義為對法律適用者具有約束力的規范[6] 98-99，就是持“司法中心主義”立場者的代表性觀點。

（二）“立法中心主義”進路

在“司法中心主義”立場中，對“法的淵源”的認識具有典型的國別性。例如，行政法院的判例是法國行政法的重要淵源，而俄羅斯只承認成文法是行政法淵源[13] 16。這種國別間的明顯區別表明，“法的淵源”和“司法中心主義”的認知進路并不具有普適性。

英國學者薩蒙德（Salmond）將“法的淵源”分為形式淵源和實質淵源：形式淵源是賦予法律規則以國家權威文本，實質淵源是賦予法律規則以內容[15] 381。形式淵源強調何種文本可以被視作具有“法”的權威性，實質淵源則突出法律的實質性內容能夠從何種來源生成[15] 14。也有研究者提出了法的初級淵源和次級淵源的劃分方法，指出法的初級淵源表征著法律從哪些資源中提取出來，是從法律之外尋找法律[16]。除了上述分類，薩維尼（Friedrich Carl von Savigny）所提出的“法的淵源”包括法律制度產生根據的觀點[17] 15，也呈現出“立法中心主義”的立場。

蘇聯在建構社會主義法律制度時，基于對近乎完備之成文法體系的追求，呈現出鮮明的“立法中心主義”傾向。這一實踐表明，“法的淵源”概念具備在一國語境中進行本土化續造的空間。新中國成立初期，在法律制度建設的起步和探索階段，立法機關和行政機關承擔著為社會提供大量具有普遍約束力規則的任務。因而在創制規則時，它們必然要考慮制定規范應從何處獲得權威性依據，“立法中心主義”無疑具有更大的吸引力和先天優勢。“法的淵源”是法背后的法，是可以或者可能產生未然的法的概念[10] 67，法律規范的內容必然從“法的淵源”中產生。“立法中心主義”認識進路的功能在于，幫助立法者從“法的淵源”中提取相關規則，并上升為法或法律規范，使立法具有針對性[18] 67。

（三）兩種認知進路對探討“黨內法規淵源”的啟示

上述比較表明，“司法中心主義”的理論價值在于解構“法的淵源”概念，揭示其范圍不限于制定法。這一視角啟示我們，黨內法規的淵源亦可能存在于其成文規則之外。然而，黨內治理結構具有獨特性：既無“司法程序”與“司法機關”，亦無“民事糾紛”范疇。黨內法規的適用主要發生于執紀機關依規追究黨組織或黨員紀律責任的過程中。若以此進行類比，黨內法規淵源回應的核心問題是執紀機關應當依據何種規則對違紀行為作出審查認定。

基于“司法中心主義”的立場，可以嘗試對黨內法規淵源作以下定義：對執紀機關作出執紀決定具有普遍約束力的規范依據的來源。然而，需著重指出，我國法治傳統及黨內治理均非以“司法主導”為特征。無論是國家法律抑或黨內法規，其核心邏輯均遵循“制定規則——遵守與執行規則——適用規則”的遞進鏈條。在此框架下，執紀活動的本質功能在于確保已制定的黨內法規得到準確執行與有效維護。由此可見，機械地套用“司法中心主義”最大的誤區在于將判例法國家的法源理論套在了作為制定法國家的中國身上[19]。執紀的嚴肅性也意味著不可能從習慣、學說等多種外部來源獲取規則，《中國共產黨紀律處分條例》明確規定只能以黨內法規和國家法律法規為準繩。因此，若固守“司法中心主義”立場來界定黨內法規淵源，則此概念將因其脫離黨內治理的實踐基礎而喪失必要性，從而淪為理論冗余。

相較而言，“立法中心主義”從立法角度切入，更關切“法律的實質內容從法律外部何處提取”；“司法中心主義”則多從法官和裁判的視角進行觀察，更關心“從何處獲得可供司法適用的規則”。研究“法的淵源”理論必須根植于中國的法治實踐[20]。同理，研究黨內法規淵源也需要立足中國法治實踐的本體性特征，并從我國古代法家治國智慧中獲得啟發，避免對西方“法的淵源”概念的簡單套用。基于此，“立法中心主義”范式在中國語境下展現了更強的適應性。在確立黨內法規淵源時，必須正視黨內法規運行的特殊性，進而識別出能為黨內法規內容生成提供實質來源的要素，為黨內法規規范的建構提供理論支撐。此外，“立法中心主義”對成文法的重視也表明，制定形態的規范構成了黨內法規淵源的主要組成部分。

事實上，“立法中心主義”立場本身所固有的認知偏差，為我們厘清黨內法規淵源概念提供了一個重要的批判性視角。“法的淵源”同法的形式關系緊密，實踐中絕大多數“法的淵源”都以制定形式的規范性法律文件存在，導致“法的淵源”和法的形式兩個概念常被混淆。將“法的淵源”和法的形式混為一談，是當前“法的淵源”研究中一個顯著的理論誤區[21]。這一認知偏差對我們的啟示在于，不能將黨內法規淵源等同為以特定形態創制的、具有黨內法規效力的各種類別的黨內法規的外在表現形式。換言之，黨內法規淵源不等同于《中國共產黨黨內法規制定條例》所規定的，以七種特定名稱呈現的黨內法規規范形式本身。

二、黨內法規淵源的含義

通過將“黨內法規淵源”與“法的淵源”進行比較，黨內法規淵源的內涵和外延逐漸明晰。在界定其概念后，可進一步歸納黨內法規淵源的主要特征。

（一）“黨內法規淵源”概念的提出

在現有研究中，有學者從執行和遵守的角度界定黨內法規淵源，將其理解為經過制度化承認、具有黨規效力權威或者意義，并能作為黨組織及其工作部門處理黨內外事務之依據的規范或者準則[22] 183。該定義回應的是“處理黨內事務應依據何種規范”以及這一規范適用層面的問題。盡管其所指涉的規范同黨內法規密切相關，但實際上并未觸及黨內法規自身的創制來源或效力根基。因此，該界定方式并不適用于黨內法規淵源的概念建構。

事實上，立足于“立法中心主義”范式界定黨內法規淵源，最能有效回應“黨內法規規范體系從何而來”這一核心理論問題。有學者認為黨內法規淵源是“由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定、認可和變動的，具有不同黨內法規的效力或地位的各種黨內法規的形式”[23] 23，這種解釋不失為一種有益嘗試，卻又陷入了將淵源和形式相混淆的桎梏，將黨內法規的形式等同于黨內法規淵源。

根據上述比較可知，黨內法規淵源就是指在制定黨內法規過程中，對黨內法規規范的創制具有實質約束力，能為黨內法規規范內容的生成提供各種權威依據。若將黨內法規的權威性歸因于制定行為本身，則黨內法規淵源的核心功能在于指引和限定制定主體提煉與整合規范內容的來源范圍。制定主體有權從單一或多種具體淵源中遴選、吸納內容，并將其轉化為黨內法規規范。最終，所有為黨內法規實質內容提供基礎性來源的權威要素，共同構成了黨內法規淵源的集合。

（二）黨內法規淵源的主要特征

從理論邏輯與實踐特質相結合的角度看，黨內法規的淵源具備限定性、權威性約束力與形式多樣性三大基本特征。

第一，限定性。黨內法規淵源不能僅以是否對黨內法規制定有影響作為標準。與影響法律實質內容生成的因素相類似，除了極宏觀的社會經濟環境外，影響黨內法規實質內容生成的因素至少還包括：①黨內法規制定技術；②黨內法規起草人員的個人素質和社會閱歷；③某些偶發的社會事件；④黨內法規學和法學的理論學說；⑤國家法律層面的制度；⑥領導人的意志；⑦其他社會層面的外部因素（如媒體、社會價值觀）等。若從集體主義等社會主義道德為黨內法規制定和執行提供正當性的倫理基礎看[24]，社會主義道德甚至公平、正義、理性等價值以及中華優秀傳統文化、美德等都可以成為黨內法規淵源。然而， 若將淵源范圍過度泛化，勢必消解其作為基礎概念的本質規定性。因此，有必要作出限定，“只有在黨的歷史傳統和全面從嚴治黨實踐中切實發揮作用的、具有權威性的依據來源方能納入其中”[25] 19。

第二，權威性的約束力。無論是“司法中心主義”還是“立法中心主義”認知進路，均承認“法的淵源”對司法或者立法具有權威性的約束力。若從“立法中心主義”認識黨內法規淵源，就要求黨內法規淵源對黨內法規的制定或者黨內法規規范的生成具有權威性的約束力。這種權威性的來源既可能存在于黨內，受到明文確認或經過長期實踐形成顯性慣例。同時，也可能存在于社會層面，受到國家強制力保證或獲得社會的廣泛認同。而權威性客觀上同級別、穩定性呈正相關關系，即級別越高的事物權威性越強，穩定性越強則可預期性越強，在人們內心的權威性也越強。

第三，形式多樣性。黨內法規淵源主要生成于黨領導中國特色社會主義的長期實踐。鑒于該實踐歷時長久、內涵豐富，黨內法規淵源必然呈現出多元形態。“法的淵源”也有類似表現，“除國家的制定法以外，通常的法源還包括國際法、法學家的學說、自然法的要求、法官的先例、自治章程、技術和社會規范”[26]，“法的淵源”與國家意志不必然相關[21]。同理，黨內法規淵源也未必都同黨的意志直接相關，其構成要素可能部分源自黨的體系之外。誠然，在成文法國家，“法的淵源”原則上由該國的憲法和立法法等法律規定，其擴展須受法定約束[19]，但同時也要看到如奧斯汀（John Austin）等持“主權者命令說”的學者，也僅把主權者的立法看作法的最主要的淵源而非唯一淵源。回溯歷史，黨領導中國人民進行革命、建設、改革的豐富實踐已經充分表明，黨內法規淵源不可能僅局限于成文規范層面。

三、黨內法規淵源的類型化

黨內法規的制定者從一個或者多個黨內法規淵源中提煉形成一系列黨內法規規范，經由黨內法規制定程序將這些黨內法規規范按照一定邏輯體系化后，形成文本意義上的黨內法規。

（一）黨內法規淵源的劃分方法

正式淵源和非正式淵源的二分法是較為普遍、傳統的劃分方法，不過也有不少學者質疑該二分法的適當性，認為其不能適應和對應當今中國“法的淵源”的復雜性[27] 303。尤其值得反思的是，若僅以“載體正式程度為依據判定各類淵源的效力層次與適用頻率顯然會陷入一種過于極端的‘國家法律中心主義’漩渦”[28]。

特定國家的法的淵源的范圍與該法律共同體的法律實踐傳統和法律文化相關[29] 295。中國主要的社會規范具有濃厚的成文傳統，這使得成文法源和非成文法源的劃分[30] 56-76具有重要的參照意義。鑒于黨內法規同樣以制定形態而存在，其淵源研究必須重視制定形態的資源。對此，學界存在不同分類路徑：有學者主張將黨內法規劃分為規范淵源（黨章、制定黨內法規、黨內法規解釋、黨內規范性文件等）和非規范淵源（黨的主張、黨的紀律、黨的工作慣例和傳統等）[28]；有學者認為黨的領導法規有制定形態的淵源，以及非制定形態的領導慣例和領導理論等淵源[31]。

以存在形態為標準劃分黨內法規淵源，其合理性在于既能突出制定形態的資源對于黨內法規規范生成的重要性，又能避免將其作為唯一的黨內法規淵源。但該視角（以及類似劃分方式）的共性問題在于，僅將尋找黨內法規淵源的視角局限于黨內。鑒于中國特色社會主義法治的實踐涉及國家法律體系和黨內法規體系兩個相輔相成體系的有機整體，探尋黨內法規淵源就必須立足中國特色社會主義法治實踐。由此，可將黨內法規淵源劃分為黨內的淵源和黨外的淵源兩類。在此基礎上，再對這兩類淵源分別依據存在形態進一步細分為制定形態淵源與非制定形態淵源。

（二）黨內淵源

黨內法規的黨內淵源形成于黨內，受到黨內廣泛認可，其集中體現了黨的統一意志與紀律要求，是黨內法規生成的根本遵循和核心來源。

第一，黨內法規、特定位階的黨內規范性文件以及關于前述法規文件的有權解釋，是黨內法規淵源。前述法規文件可以直接為黨內法規規范的生成提供已經成文的權威性來源。黨內法規與黨內規范性文件的關聯性表明，黨內規范性文件具有成為黨內法規淵源的可能，部分黨內規范性文件在一定條件下可以轉化為黨內法規[32]。一般而言，只有省（部）級以上的黨組織才有權制定黨內法規，所以作為黨內法規淵源的黨內規范性文件應以省級黨內規范性文件為下限。此外，有權機關作出的黨內法規解釋也是黨內法規的淵源[28]。黨內法規解釋是對黨內法規文本的補充和完善，有權機關的解釋在作出后即成為黨內法規文本不可分割的內容，《中國共產黨黨內法規制定條例》第34條也規定了有權機關所作的解釋與黨內法規本身具有同等效力。

第二，黨的理論、路線、方針、政策等黨中央提出的主張，是黨內法規淵源。黨中央提出的在一定時期內應遵循的理論、路線、方針、政策可以統稱為“黨的主張”[33]，互相之間“是大政策與小政策，總政策、基本政策與一般政策、具體政策在政策集合體內部的層次關系”[34]。黨的政策對全黨的方向性意義在各個歷史時期都有明顯體現。毛澤東在革命階段指出“政策和策略是黨的生命”[35] 1298，彭真曾指出“在戰爭時期……應該、也只能是黨說了算。在整個革命隊伍（包括軍隊）里，黨的政策也就是‘法’”[36] 493。中紀委主辦的媒體以“黨中央言出法隨，有諾必踐”[37]“落實中央八項規定言出紀隨”[38]評價黨中央關于反腐敗、作風建設的決策部署，反映了黨中央決策部署對有關黨內法規制度出臺和執行的決定性意義。有學者提出，“黨的政策是黨內法規制度形成的前提和基礎”[39] 27-28，這實際上表明黨中央制定的政策可以作為黨內法規淵源。

第三，黨內一般的工作習慣或者慣例不構成黨內法規淵源，但受到全黨廣泛認可并長期堅持的優良傳統和領導慣例屬于黨內法規淵源。黨內法規基本原則是指直接和集中反映黨規本質內容和基本精神的黨內法規活動的指導原理和準則[40]。黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例也屬于黨內規矩[41] 7，根據形勢需要，可以將特定的優良傳統和工作慣例提煉成若干規范后制定為黨內法規。例如，在黨的十八大召開后，為了形成穩定的遏制“四風”和鋪張浪費現象的制度性約束，黨中央制定了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，該條例的淵源之一就是厲行節約、反對浪費的光榮傳統。

第四，黨和國家領導人的講話是推動黨內法規規范形成的重要影響因素，但并不構成黨內法規淵源。首先，必須充分肯定領導人講話的權威性和指導價值。“黨內法規”本身就是由毛澤東提出的概念，領導人講話在客觀上對于明確黨和國家的工作重心、推進具體工作具有重要指引作用。例如，進入21世紀以來，在召開黨的全國代表大會之前，黨的最高領導人一般會發表一次對即將召開的大會進行思想動員和理論準備的重要講話[42]。其次，黨中央決策部署需要符合“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[43] 146的要求。彭真曾指出：“我們要貫徹的不是個人意見，而是中共中央的意見，是黨的意見。”[44] 91領導人的主張需要經由既定的程序才能成為黨中央的決策，這與黨內法規規范的生成不具有直接因果關系。

第五，執紀執法指導性案例不是黨內法規淵源。執紀執法指導性案例是中央紀委國家監委為了精準有效開展執法執紀工作業務指導，按照程序審核確認，并通過正式渠道發布的，對全國紀檢監察機關執紀工作中同類相似案件的審查、審理，起到約束性的參照適用作用的案例[45]。就指導性案例與黨內法規規范的關系而言，指導性案例雖能起到類似“裁判規范”的作用，且對所有紀檢監察機關辦理同類案件、處理同類問題有“應當參照”[46]的反復適用的約束力，但指導性案例不能脫離《中國共產黨紀律處分條例》等黨紀法規獨立存在。在針對性上，執紀指導案例更突出個案或同類案件，起到的是“點”的意義。黨內法規是一般性的規范，具有“面”的意義，故不能認為案例對一般性規范的生成具有約束力。

（三）黨外淵源

黨內法規的黨外淵源是由黨外組織制定的、對黨內法規規范生成具有約束力的資源，其植根于我國獨特的民主法治實踐，是“黨的領導”的憲制邏輯和組織原則作用于國家立法的重要體現。

1. 國家法律

黨內法規具有作為憲法、行政法、監察法等國家法律淵源的可能性[47-50]。與之相對，國家法律能否成為黨內法規淵源？要回應這一問題，需突破“國家法中心主義”所制造的理論困局。

（1）“國家法中心主義”及其理論困局

“國家法中心主義”強調法的一元性和國家性，馬克思主義法理學關于“法是由國家制定或者認可的”[51] 36的經典定義也受該立場的影響。黨的十八屆四中全會以來，中國法治實踐已顯著拓展了法的外延。不可否認，黨內法規體系在建構過程中，其規范形式、體系結構與運行機制均明顯借鑒了國家法律體系的成熟經驗；同時，黨內法規建設中所追求的法屬性，也主要以國家法律為參照。由此可見，“國家法中心主義”在黨內法規研究起步階段有正面影響，對于認識黨內法規的法屬性和完善黨內法規體系具有啟蒙作用。

在“國家法中心主義”立場下，國家法律被賦予絕對且排他的權威，凌駕于所有其他社會規范之上。該立場否認其他規范能夠與國家法律形成并行關系；即便某些規范具備社會性的強制力，其效力也最終必須依附于或來源于國家法律。“國家法中心主義”的問題在于，它僅從國家法律的單一視角出發去觀察和評判其他社會規范。這種視角必然導致將國家法律視為構建一個國家法治秩序最直接，甚至是唯一的依據[52]，而忽視了多元規范體系在塑造社會秩序中的復雜互動與潛在貢獻。同時，其也必然會排斥黨內法規的黨外效力，使具有黨外效力的黨內法規規范無法從國家法律里獲得權威性來源。這實質上為國家法律成為黨內法規正式淵源設置了理論障礙。因此，在“國家法中心主義”視角中，“論證黨內法規多么接近法律、在何種意義上可以被理解為法律，只會降低黨內法規的存在意義，遮蔽黨內法規的獨特價值”[53]。在黨內法規學作為獨立學科逐漸獲得認可的今天，有必要超越“國家法中心主義”的單一分析范式，重新審視黨內法規在國家治理體系中的獨特地位與作用機制。

（2）對“國家法中心主義”的超越

相較于源遠流長的規范多元現象，“國家法中心主義” 是伴隨近代民族國家與制定法體系的興起而出現的一種特定理論立場。人類社會的秩序構建歷來呈現出多元規范并存的普遍特征，這一特征貫穿于人類文明發展的全過程。羅馬法將習慣作為重要的“法的淵源”，英國中世紀宗教法官以宗教法為準據對褻瀆神靈、背教、異端、婚姻、遺產管理、通奸等不屬于普通法管轄的訴訟進行判決[54] 127，這些都是西方社會規范多元的例證。著眼于中國本土，“禮法合治”從西漢開始一直延續到清朝末年，以“禮”為代表的“半法律規范”得到了法律的間接認可，在社會中實際發揮規范作用[55] 325-326。嚴復在翻譯《論法的精神》時也對“法”的多元提出肯定性見解，他認為“西文‘法’字，于中文有理、禮、法、制四者之異譯，學者審之”[56] 3。而其中的“禮”和“制”均不同于國家公權力制定的“律令”。新中國成立之初，政策一度在法律適用活動中占據主導地位，發揮著權威性的規范功能[55] 328。這些歷史與實踐經驗均表明，“國家法中心主義”并不能真實反映社會規范的多元互動關系。

黨的十八屆四中全會后，黨內法規“軟法說”一度得到學界廣泛認同。其開拓性意義在于：突破傳統法理論以國家性作為認定法的必要條件的限制，在全面依法治國的話語體系中將不屬于國家法的黨內法規納入“法”的范疇[57]，承認國家法律并非實行法治唯一可依靠的制度抓手。所以，對“國家法中心主義”的超越，應從中國特色社會主義法治體系構成的總體視角出發。

中國社會的發展方向與重大改革舉措，均在體制框架內由官方主導確定。更深層次地看，它是由作為最高政治領導力量的黨決定[58]。黨的意志和主張，對中國社會的整體進程具有方向性與決定性的引領作用。以中國共產黨關于國家重大改革的戰略部署為例，其頂層設計在特定歷史階段可能超前于既有的法律制度框架，甚至涉及憲法層面的調整需求。此類改革實踐客觀上要求相關法律制度作出適應性變革，以落實改革目標。例如，黨的十八屆七中全會審議通過關于修改憲法部分內容的建議，提出將國家機構體系中由人民代表大會產生的“一府兩院”，調整為“一府一委兩院”。隨后，全國人民代表大會常務委員會根據中共中央的正式建議，依法將《中華人民共和國憲法修正案（草案）》提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并通過。

中國共產黨領導立法工作通過規范化、制度化的程序機制，確保黨的意志依法有序傳導至立法程序并融入其中，最終轉化為具有法律效力的規范。這一制度設計有效實現了黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一。早在2005年中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》中就規定，全國人大常委會的重要安排和在立法中遇到的重大問題，要經由全國人大常委會黨組報請黨中央決定或者批準后再進入法定程序。按照《關于加強黨領導立法工作的意見》，中共中央對全國人大常委會的法律草案所要解決的主要問題進行原則性和政治性審查后作出“原則批準”，可使法律充分體現黨的意見和主張[59]。

憑借黨堅強有力的政治領導與組織優勢，黨的核心主張得以通過法定程序有效轉化為國家法律的正式淵源。無論是土地革命、戰爭時期根據地政權頒行的法律，還是新中國成立后國家立法機關制定的法律，其創制過程均在黨的直接領導下完成。當下，學界普遍關注黨的主張對立法議題的形成以及國家法律制定的決定性影響。有學者認為“無論是黨內法規還是國家法律，都是黨的路線方針政策的規范化、制度化和具體化”[60]，更有學者直接指出黨的主張是制定黨內法規和國家法律的重要依據[33]。

黨的統一領導決定了黨內法規與國家法律在深層次目標上具有高度一致性。二者在現階段均致力于構建和諧穩定、積極向上的社會環境[61] 25，保障人民對美好生活的向往，最終統一于實現人民利益與增進人民福祉這一根本宗旨[62]。社會秩序主要由國家法律構造，國家法律調整社會關系的慣性更強、數量更多。即使兩者調整范圍偶有重疊，也不能以黨內法規替代國家法律。當黨的主張通過法定程序轉化為國家法律后，國家法律同時承載了黨的意志和國家意志。從這個意義上看，國家法律也是對黨的主張的落實，與黨內法規關系密切，足以成為黨內法規淵源。

需要注意的是，國家法律體系相比于黨內法規體系更具層次性。由于黨內法規制定主體級別較高，通常只有處于較高效力位階的規范性法律文件才能作為黨內法規淵源。同時，部分黨政聯合發文具有國家法律的屬性，其效力位階多由制定主體的級別決定，較高效力的黨政聯合發文也可以作為黨內法規淵源。

黨的政策與國家政策的關系是黨的主張與國家法律關系的具體體現，黨的政策向國家法律以及國家政策輸出價值和內容。彭真指出，“法律是黨和國家的方針、政策定型化的表現”[63] 22，“黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策”[36] 493。習近平指出：“黨的政策是國家法律的先導和指引。”[64] 43國家政策的基本價值必然緊隨于黨的政策，但內容側重點有所區別。例如，“厲行節約，反對浪費”既是黨的政策也是憲法規定的國家政策。黨的政策的作用對象是所有黨政機關和黨員干部，國家政策則主要是針對國家機關的權責統一型規則[65]，基本不具有對公民個人的直接約束力。既然承載于國家法律的國家政策在很大程度上來源于黨的政策，那么國家政策自然也能成為黨內法規淵源。

2. 其他黨外淵源

作為黨內法規淵源的國家法律以制定形態存在，而法學的一般理論則為國家法律在規范層面的建構提供基本立場、范疇和方法。多年來，在黨內法規進行法屬性建設的過程中，法學基礎理論為黨內法規的制定和黨內法規體系的發展提供了理論支撐和重要參考[66]。尤其是法學基礎理論與黨的建設理論實現有機融合后，對健全黨內法規體系、提高黨內法規的可操作性與執行力發揮了顯著作用。因此，法學的一般理論也應被視為黨內法規淵源。

既然中國特色社會主義法治體系已突破“國家法中心主義”的局限，那么，國家法律以外的其他社會規范能否成為黨內法規淵源？一方面，就黨內法規對于管黨治黨的專屬性而言，其他社會規范的規范對象、規范內容、調整手段都有明顯區別，對黨的活動缺乏針對性和有效性，不能作為黨內法規淵源。另一方面，不同于“國家法中心主義”的一元性，也不同于法多元主義中權威性規范的多元性，中國特色社會主義法治體系是以“二元”主導為基本樣態的多樣化多層次結構。盡管社會規范存量最大也發揮著調節社會生活、民間生活無法替代的作用[67]，但其對黨內法規的作用力仍無法與國家法律相比，難以構成權威性的約束力。因此，其他社會規范不宜作為黨內法規淵源。

四、作為黨內法規制定根據的黨內法規淵源

黨內法規淵源從理論上確定了對黨內法規規范生成具有實質約束力的各種來源的范圍，其對大部分黨內法規設置的“根據XX，制定本XX”條款中載明的制定依據產生直接影響。制定依據包括權源意義和內容意義兩方面。相比于權源意義上的依據，黨內法規制定主體更關注內容意義的依據，即何種規范在不以其他規范為中介的情況下可以直接為將要制定的黨內法規規范提供依據。換言之，當一項黨內法規規范的存在理由必須依賴另一規范，并從中獲取權威性時，后者即構成前者在內容意義上的制定依據。

文本意義的黨內法規是多個規范有序排列形成的集合。其規范的產生，可能同時受多種不同類型的黨內法規淵源的實質性約束。然而，約束力之間存在強弱差異。制定形態的黨內法規、黨內規范性文件和國家法律，不僅具有黨組織或國家機關賦予的形式權威性，更關鍵的是能為黨內法規規范生成提供直觀的、規范上的依據，因而展現出更為明晰而顯著的約束力。具體來說，這種約束力對黨內法規規范的生成“擁有最大能量，因而對結果的產生作出了最大的貢獻”[68] 397。只有制定形態的黨內法規淵源可以在規范層面直接決定黨內法規的產生，與黨內法規規范之間構成清晰的引起與被引起的因果關系，從而成為內容意義的制定依據。非制定形態的黨內法規淵源無法與黨內法規規范構成決定與被決定的高度關聯性。例如，即便黨的某一優良傳統內涵和外延相對明確，仍然無法直接與黨內法規規范形成規范上的因果關系，故亦不能成為相關黨內法規的制定依據。

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