城市垃圾處理中的鄰避沖突治理

[摘" " 要] 隨著城市化進(jìn)程加速，“垃圾圍城”以及由垃圾處理選址引發(fā)的鄰避沖突已成為制約城市發(fā)展與考驗(yàn)政府治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。Z市垃圾中轉(zhuǎn)站選址風(fēng)波這一典型事件就是一起典型的鄰避沖突，它經(jīng)歷了風(fēng)險(xiǎn)感知、集體行動(dòng)到政策博弈直至項(xiàng)目失敗的全過程，暴露出城市規(guī)劃不夠科學(xué)、決策模式較為封閉、政府信任面臨危機(jī)、政府回應(yīng)能力不足等問題，反映出當(dāng)前一些地方政府還缺乏應(yīng)對(duì)鄰避挑戰(zhàn)的能力。要化解當(dāng)下地方政府治理鄰避現(xiàn)象困境，就要建立多元化的利益補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和溝通，同時(shí)培育和發(fā)展公共理性和社會(huì)治理力量，以期在民主行政理念下建構(gòu)和催生新的治理模式，提升政府治理能力，平衡利益沖突。

[關(guān)鍵詞] 垃圾處理；鄰避現(xiàn)象；基層治理能力

[中圖分類號(hào)] D63" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）09-0084-05

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，伴隨著城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、城市人口快速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程不斷加速。城市快速發(fā)展衍生的環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題也日益凸顯，成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，城市垃圾處理問題不僅直接影響著居民生活質(zhì)量，更是對(duì)地方政府治理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)前，我國(guó)許多城市面臨“垃圾圍城”困境，眾多垃圾處理場(chǎng)和垃圾中轉(zhuǎn)站超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，新建項(xiàng)目卻頻頻受阻。由垃圾處理選址所引發(fā)的鄰避現(xiàn)象已成為城市發(fā)展的瓶頸。如何理性應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中的鄰避問題、有效平衡多元利益訴求、科學(xué)規(guī)避鄰避沖突，對(duì)提升地方政府治理能力提出了重大挑戰(zhàn)。

二、Z市垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)中的鄰避沖突調(diào)查

（一）Z市垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)項(xiàng)目概況

“鄰避運(yùn)動(dòng)”最早起源于西方國(guó)家，意指居民為了保護(hù)自身生活環(huán)境免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施干擾，而發(fā)起的反對(duì)行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄰避沖突近年來(lái)在我國(guó)也時(shí)有發(fā)生，成為考驗(yàn)城市治理能力的一道“必答題”。本文以Z市為例，探討城市垃圾處理過程中如何治理鄰避沖突的現(xiàn)實(shí)問題。

Z市某垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)項(xiàng)目毗鄰時(shí)尚party小區(qū)。該小區(qū)建于2002年，地處市中心，屬中檔小區(qū)，住宅市場(chǎng)均價(jià)約8000元/平方米。小區(qū)共有16棟樓，住戶1856戶。由該中轉(zhuǎn)站建設(shè)引發(fā)的事件可分為以下四個(gè)階段：

1. 風(fēng)險(xiǎn)感知階段。沖突始于8號(hào)樓的居民率先發(fā)現(xiàn)自住小區(qū)樓棟緊挨著的西側(cè)圍墻被不明施工方挖斷。在向物業(yè)詢問無(wú)果后，隨后兩天夜晚，8號(hào)樓、9號(hào)樓、10號(hào)樓的居民均觀察到不明施工隊(duì)在小區(qū)外圍進(jìn)行夜間作業(yè)，且施工時(shí)間都是從晚上10點(diǎn)到次日凌晨5點(diǎn)。半夜施工產(chǎn)生的持續(xù)性噪音嚴(yán)重干擾了附近居民的夜間休息。令居民意外的是，施工隊(duì)在短短兩天的時(shí)間里不僅挖斷了小區(qū)西側(cè)的圍墻，還在圍墻外挖出一個(gè)幾百平米的大坑。居民詢問施工隊(duì)后得知，這里正在建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站。消息迅速在小區(qū)內(nèi)傳開，引發(fā)居民廣泛擔(dān)憂與強(qiáng)烈反對(duì)。

2. 集體行動(dòng)階段。小區(qū)業(yè)主們得知相關(guān)消息后，第一時(shí)間到小區(qū)物業(yè)和社區(qū)居委會(huì)反映訴求并質(zhì)疑項(xiàng)目建設(shè)程序的正當(dāng)性，但得到的回復(fù)是“不知情”“回去等候消息”。當(dāng)通過正規(guī)渠道進(jìn)行利益表達(dá)未能取得預(yù)期效果后，深感不滿的業(yè)主們開始采取進(jìn)一步的維權(quán)行動(dòng)。業(yè)主們利用小區(qū)業(yè)主微信群、QQ群、小區(qū)業(yè)主論壇等社交平臺(tái)，廣泛傳播小區(qū)附近要建垃圾中轉(zhuǎn)站的消息，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將消息在短時(shí)間散播開來(lái)，得到更多業(yè)主的關(guān)注，團(tuán)結(jié)更多力量參與到維權(quán)行動(dòng)中。業(yè)主們組織一些維權(quán)代表，連續(xù)十多天通宵輪流值守，并在施工現(xiàn)場(chǎng)拉掛抗議橫幅，阻止施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)作業(yè)，強(qiáng)烈要求施工方立即停工并復(fù)原場(chǎng)地。同時(shí)，業(yè)主們還聯(lián)絡(luò)多家報(bào)社等媒體，對(duì)這一事件進(jìn)行曝光。媒體的介入使得該事件獲得了廣泛關(guān)注，由于輿論壓力較大，地方政府也隨之介入。

3. 政策博弈階段。在居民持續(xù)阻工導(dǎo)致項(xiàng)目停工后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位——Z市城市管理局環(huán)衛(wèi)科派出工作人員抵達(dá)施工現(xiàn)場(chǎng)，與小區(qū)業(yè)主展開溝通。環(huán)衛(wèi)科負(fù)責(zé)人表示，該建設(shè)項(xiàng)目已通過審批，建設(shè)地產(chǎn)權(quán)明晰，并非小區(qū)業(yè)主所有，施工方在動(dòng)工前已實(shí)地查看，在建項(xiàng)目與小區(qū)樓房保持了一定間距，并非如居民所言屬于違規(guī)建筑。工作人員還表示，該項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目。由于附近區(qū)域缺乏公廁等必要設(shè)施，根據(jù)相關(guān)文件要求，須切實(shí)解決環(huán)衛(wèi)職工的住宿等實(shí)際困難。因此，經(jīng)多方選址和協(xié)調(diào)，最終決定在此建設(shè)一棟6層高綜合樓，用于打造“環(huán)衛(wèi)職工之家”，其功能包括公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站及環(huán)衛(wèi)工人宿舍等，項(xiàng)目不會(huì)影響到小區(qū)居民生活環(huán)境。對(duì)于這些回應(yīng)，小區(qū)業(yè)主們并不接受，認(rèn)為政府不提前告知就在自家附近建垃圾中轉(zhuǎn)站，即便是公益項(xiàng)目，也不能以犧牲小區(qū)業(yè)主利益為代價(jià)。雙方僵持不下。

4. 項(xiàng)目失敗停止階段。在雙方持續(xù)僵持的十多天里，一方面，小區(qū)業(yè)主們每夜輪流值守在項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)阻止施工；另一方面，地方政府既未能有效平息居民們的抵制情緒，也未提出令業(yè)主滿意的補(bǔ)償方案，局面陷入僵持。最終，在小區(qū)業(yè)主們的持續(xù)抵制與抗議壓力下，垃圾中轉(zhuǎn)站項(xiàng)目建設(shè)被迫終止。然而，項(xiàng)目初期形成的大坑和坍塌的圍墻卻長(zhǎng)期無(wú)人處置，為這場(chǎng)沖突留下了物理印記。

（二）Z市垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)失敗的原因分析

1. 城市規(guī)劃不科學(xué)。首先，城市規(guī)劃過分強(qiáng)調(diào)技術(shù)性。管理者將城市規(guī)劃看作純粹的技術(shù)活動(dòng)，僅以技術(shù)指標(biāo)作為判定城市規(guī)劃好壞的依據(jù)。在Z市政府以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的技術(shù)性規(guī)劃思維主導(dǎo)下，城市規(guī)劃的重心過度偏向中央商務(wù)區(qū)、商業(yè)設(shè)施、高端住宅等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的選址布局。與之相對(duì)，配套設(shè)施尤其是公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃往往被忽視。政府部門在謀劃特定區(qū)域發(fā)展時(shí)，往往更關(guān)注提升區(qū)域品質(zhì)與環(huán)境、打造精品區(qū)域等。而對(duì)垃圾中轉(zhuǎn)站、污水處理廠這類易引發(fā)鄰避沖突的設(shè)施，要么將其規(guī)劃于區(qū)域最外圍，要么被直接忽略。待商務(wù)區(qū)、住宅區(qū)建成后，相關(guān)部門才發(fā)現(xiàn)配套設(shè)施不足，試圖強(qiáng)行補(bǔ)建。這就造成，若在規(guī)劃的前期未預(yù)留配套的鄰避設(shè)施用地，后期規(guī)劃建設(shè)將面臨強(qiáng)大阻力。其次，鄰避設(shè)施的用地規(guī)劃不合理。如在垃圾處理設(shè)施、變電站等鄰避項(xiàng)目安全距離之外緊湊規(guī)劃居民住宅，而未充分考慮利用倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)等作為緩沖隔離帶。鄰避設(shè)施的用地規(guī)劃不應(yīng)僅滿足純粹的技術(shù)層面的規(guī)劃要求，還應(yīng)考慮如何最大限度消除其外部性，以盡量減輕對(duì)附近居民的影響。

2. 封閉的決策模式。事實(shí)上，鄰避設(shè)施的選址本身未必會(huì)引發(fā)鄰避沖突，而封閉式?jīng)Q策過程卻是民眾不滿情緒滋生的重要原因。在垃圾中轉(zhuǎn)站項(xiàng)目的選址階段，地方政府采取了常見的封閉決策模式，公眾參與機(jī)制完全缺失。對(duì)附近居民而言，整個(gè)決策過程如同置于“黑箱”之中，受鄰避設(shè)施影響最大的他們卻被排斥在決策過程之外，無(wú)法有效維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，當(dāng)最終決策結(jié)果公布時(shí)，居民的憤怒情緒直接爆發(fā)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。誠(chéng)如古希臘的政治家伯利克里所言，“最壞的事情莫過于在結(jié)果還未得到討論之前就匆忙付諸行動(dòng)”[1]。因此，政府決策的合法性和正當(dāng)性要獲得民眾認(rèn)同，必須充分保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3. 政府的信任危機(jī)。在鄰避設(shè)施的選址過程中，參與主體間的信任關(guān)系對(duì)于項(xiàng)目的順利推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。宏觀層面，政府行為的權(quán)威性、服務(wù)周到程度、民主法治建設(shè)程度都是民眾對(duì)政府信任的基礎(chǔ)，具體到政策執(zhí)行上，這種信任則直接體現(xiàn)為民眾對(duì)政策的支持和滿意程度。垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)過程中暴露出的問題充分反映出居民對(duì)該地方政府的不信任。這種不信任具體表現(xiàn)為民眾不愿意接受政府所公布的相關(guān)信息，尤其是關(guān)于鄰避設(shè)施對(duì)社區(qū)、環(huán)境等可能產(chǎn)生影響的內(nèi)容。同時(shí)由于對(duì)鄰避設(shè)施的政策制定過程缺乏了解，居民對(duì)政府決策以及承諾的技術(shù)手段控制都表示質(zhì)疑，鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性被不斷擴(kuò)大，引發(fā)周邊民眾的深度擔(dān)憂甚至惶恐，進(jìn)而堅(jiān)決抵制鄰避設(shè)施落戶于其居住區(qū)域。民眾對(duì)地方政府的質(zhì)疑勢(shì)必對(duì)政策的落實(shí)、社會(huì)秩序的維護(hù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展造成沖擊，使政府陷入“塔西佗陷阱”，進(jìn)而嚴(yán)重影響社會(huì)治理效能。

4. 政府回應(yīng)力不足。從垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入政策博弈階段的表現(xiàn)可以看出，地方政府的回應(yīng)能力不足。面對(duì)居民的質(zhì)疑和訴求，政府部門始終未能進(jìn)行有效回應(yīng)，這直接推動(dòng)了事件的進(jìn)一步發(fā)展，導(dǎo)致雙方僵持不下，最終迫使項(xiàng)目擱淺。地方政府回應(yīng)力缺位，不僅損害了公民的知情權(quán)、參與權(quán)，也使政府自身公信力受損。在決策之初不公開信息；面對(duì)公眾質(zhì)疑與合理訴求，或裝聾作啞，或轉(zhuǎn)移話題搪塞，甚至直接集體失語(yǔ)，不作為；待鄰避沖突升級(jí)成危機(jī)事件后才被動(dòng)應(yīng)對(duì)。這也是導(dǎo)致鄰避沖突頻發(fā)且難以化解的重要原因之一。

三、化解鄰避沖突困境的有效路徑

（一）建立多元化的利益補(bǔ)償機(jī)制

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是鄰避沖突治理中最常用的方式。雖然僅靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段無(wú)法徹底消除鄰避設(shè)施的負(fù)面外部性，但對(duì)于轉(zhuǎn)變受損居民抵觸情緒有著重要影響[2]。因此，規(guī)避鄰避現(xiàn)象較為有效的辦法還是對(duì)受損居民進(jìn)行合理補(bǔ)償。同時(shí)在鄰避設(shè)施的興建過程中，政府應(yīng)履行承諾興建環(huán)保設(shè)施，并定期向公眾公布項(xiàng)目進(jìn)程，以消除居民的擔(dān)心與不信任。另一方面，要重視社會(huì)心理層面的回饋。具體措施包括：一、政府主動(dòng)公開項(xiàng)目建設(shè)信息，并邀請(qǐng)社區(qū)居民參觀、監(jiān)督鄰避設(shè)施的運(yùn)作情況，使居民對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作方的資質(zhì)、能力以及工作方式有全面客觀的了解。二、主動(dòng)與社區(qū)居民代表進(jìn)行對(duì)話，在政府與公民之間建立互信機(jī)制。三、要全面、準(zhǔn)確地告知民眾鄰避設(shè)施的性質(zhì)、功能及潛在風(fēng)險(xiǎn)，防止少數(shù)人利用信息差散布不實(shí)信息、煽動(dòng)對(duì)立情緒。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理與溝通機(jī)制

不同利益主體間平等有效的溝通與對(duì)話，是化解城市鄰避沖突的有效途徑，這種溝通不僅有助于增進(jìn)各方相互理解，也有助于將沖突化解在萌芽狀態(tài)。在理想的溝通情境中，不存在對(duì)“正確解釋”的壟斷，平等對(duì)話和理性溝通是解決分歧的最優(yōu)途徑。隨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的深化，周邊民眾對(duì)鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂成為鄰避沖突的直接原因。由此可見，建立并實(shí)施科學(xué)、有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，可以有效緩解鄰避沖突。這就需要系統(tǒng)性地建立和完善相關(guān)的制度體系來(lái)引導(dǎo)和推進(jìn)。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通往往采取自上而下的社會(huì)動(dòng)員方式，易造成信息失真，進(jìn)而影響溝通效率。因此，政府應(yīng)積極搭建風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道，確保鄰避沖突涉事各方能及時(shí)獲取權(quán)威信息，并建立互信，這就需要政府、專家、媒體、社會(huì)團(tuán)體等多方協(xié)同參與。

提升社會(huì)成員的監(jiān)督意識(shí)也至關(guān)重要。單向的信息傳遞容易引起公眾反感。公眾更渴望以主體身份對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)論在過程中還是結(jié)果上都能掌握鄰避項(xiàng)目的進(jìn)展信息[2]。正如學(xué)者俞可平所強(qiáng)調(diào)，“負(fù)責(zé)任的政府不單是要在公民對(duì)其提出直接的訴求時(shí)才被動(dòng)地有所行動(dòng)和反應(yīng)，更要在公民沒有直接訴求時(shí)主動(dòng)地有所作為，有效地實(shí)現(xiàn)其對(duì)民眾所承擔(dān)和曾許諾過的責(zé)任。”[4]由此可見，政府須實(shí)現(xiàn)從行政信息單向傳遞向雙向溝通的轉(zhuǎn)變，切實(shí)保障公民有效監(jiān)督權(quán)。

（三）培育公共理性

公共政策的本質(zhì)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了特定目標(biāo)而進(jìn)行的對(duì)社會(huì)資源和價(jià)值的配置與分配[5]。因此，政府在鄰避沖突治理中必須堅(jiān)守公共理性，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是在社會(huì)資源配置中秉持公共理性。政府對(duì)垃圾處理類鄰避項(xiàng)目的推進(jìn)也是一種社會(huì)資源配置，這種資源配置關(guān)乎民眾的切身利益。因此，在鄰避現(xiàn)象治理過程中，要充分知曉相關(guān)民眾的利益訴求，并對(duì)公共利益與個(gè)體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，合理地進(jìn)行社會(huì)資源配置。這就要求政府在鄰避項(xiàng)目動(dòng)工前開展詳細(xì)充分的政策咨詢與評(píng)估，并保持公共理性，超越部門或地方利益的局限，以公共利益為最高準(zhǔn)則進(jìn)行決策。

二是在社會(huì)價(jià)值分配中彰顯公共理性。這主要體現(xiàn)在政府對(duì)于社會(huì)價(jià)值的尊重和維護(hù)上。政府進(jìn)行決策的價(jià)值取向直接影響著民眾對(duì)政府的信任度。因此，在應(yīng)對(duì)鄰避現(xiàn)象時(shí)，政府必須在社會(huì)資源配置、社會(huì)價(jià)值分配中貫徹公平、公正原則，在遵循正確價(jià)值觀和目標(biāo)的前提下制定和執(zhí)行公共政策，努力在有效緩解鄰避現(xiàn)象的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平與正義。

（四）培育和發(fā)展社會(huì)治理力量

反思當(dāng)前地方政府鄰避現(xiàn)象治理中主體單一的現(xiàn)狀，亟須培育和發(fā)展社會(huì)治理力量。“發(fā)展區(qū)別于公共部門的非政府組織，有助于解決當(dāng)代社會(huì)中存在的諸多問題。因此，政府改革之道就在于運(yùn)用它的力量培育和創(chuàng)造出更多的第三部門。”[6]在我國(guó)城市鄰避現(xiàn)象治理實(shí)踐中，政府長(zhǎng)期扮演單一治理主體的角色，但其能力存在客觀局限性，實(shí)現(xiàn)“善治”困難重重。社會(huì)治理力量的參與，尤其是在鄰避現(xiàn)象的萌芽階段的參與，不僅能有效控制事態(tài)發(fā)展，更能為治理過程提供多樣化、專業(yè)化的解決方案。具體來(lái)說(shuō)，培育和發(fā)展社會(huì)治理力量主要包括：

第一，提高專家、媒體評(píng)估的科學(xué)性和客觀性。作為社會(huì)精英的專家群體，也應(yīng)注重培養(yǎng)公共理性。專家憑借其專業(yè)權(quán)威，能夠?qū)ι鐣?huì)重大議題提供專業(yè)意見，并引導(dǎo)公眾認(rèn)知。因此，應(yīng)倡導(dǎo)專家恪守學(xué)術(shù)良知與職業(yè)道德，避免受短期利益影響，立足公共利益，全面、客觀地回應(yīng)公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的關(guān)切。筆者認(rèn)為，學(xué)界在談及社會(huì)治理力量時(shí)，側(cè)重專家作用，卻相對(duì)忽視了媒體在信息時(shí)代的功能。事實(shí)上，媒體在當(dāng)前鄰避現(xiàn)象治理以及未來(lái)發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用。

第二，加強(qiáng)對(duì)政府行為的有效監(jiān)督。社會(huì)治理力量可依托知識(shí)、信息資源及組織行動(dòng)能力對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督，從而優(yōu)化政府決策。主要可從兩方面進(jìn)行：一是對(duì)地方政府鄰避政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。相關(guān)社會(huì)組織可利用自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)地方政府鄰避項(xiàng)目的選址和立項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，并及時(shí)向公眾發(fā)布相關(guān)進(jìn)度信息；二是對(duì)鄰避設(shè)施的實(shí)施者和決策者進(jìn)行監(jiān)督，社會(huì)治理力量依托廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)資源，更易識(shí)別公職人員的腐敗與違法行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰避設(shè)施的全流程有效監(jiān)管，對(duì)鄰避沖突的預(yù)防和化解起著重要作用。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：李利林]