“過緊日子”政策下高校預算績效管理存在的問題及對策研究

中圖分類號：F234.3文獻標識碼：A文章編號：1004-4914（2025）08-109-02

一、引言

2019年3月，習近平總書記提出“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子\"]。2020年的《政府工作報告》中也提出：“各級政府必須精打細算，把每一筆錢都用在緊要處”。2020年的全國財政工作會議上也提出“要將預算管理作為過緊日子重要抓手，科學核定、約束執行”。近年來，高校投入增速明顯放緩，2020一2022年全國一般公共預算教育支出年均增長率僅為 2.1% ，相比較“十三五\"時期下降了6.3個百分點。面對這一變化，高校急需通過完善預算績效管理，提升資金使用效益，優化教育資源配置。

高校作為非營利的事業單位，擔負著科研育人的重任，隨著學校的發展，為保證教育教學質量、提升科研水平，師資、基礎設施、學科建設等的投人日益加大，而其增收途徑卻較為單一，因而產生較大的資金壓力。在有限的資金、必要的支出相互矛盾情況下，如何通過預算績效管理合理利用資金，增加高校資金的投入產出，成為當下高校治理建設的重要考量。

二、高校預算績效管理的現狀及主要問題一以A高校為例

近年來，預算一體化的推行推動了各高校全面預算績效管理的實施，高校也緊跟政策要求，嚴格論證項目經費、壓減公用經費，以落實\"過緊日子”的要求。但預算績效管理機制不健全，業務部門人員對預算認知不足、參與度不高，編制隨意、執行低效，缺乏績效全流程導向等問題依舊存在，不利于全流程經費的把控。現通過對A高校的實地調研、問卷調查、訪談等方式，總結了高校當前預算績效管理中存在的問題。

（一）高校實施預算績效管理機制不健全

制度流程上，A高校雖有預算管理辦法，但主要針對傳統的預算編制、執行，缺乏全流程的預算績效管理制度，故而出現事前缺乏指導、事中調整隨意、事后績效評價無據可依、各流程銜接混亂的情況。

人才隊伍建設方面，除財務處負責預算的人員外，各歸口部門及執行部門雖設置預算專員，但人員變動性較大，且 50% 以上的預算專員對預算績效管理的流程認識不清，更遑論通過預算績效管理進行資金控制。

（二）高校預算編制不夠合理

1.預算編制缺乏精確性。以A高校為例，預算編制過程中存在差不多、不細分等情況。尤其在采購方面，各部門往往“拍腦袋”編制，金額不準確，經濟分類、資金性質籠統的情況普遍。造成了“編制一執行”上的不統一，進而引起后續經費使用混亂。例如，項目預算填報時，“商品服務支出”與“資本性支出\"填寫隨意，后期付款時，出現“有錢無處花”與“無錢可花”的雙重困境。

2.項目庫建設不完善。項目庫管理是涵蓋項目儲備、申報、論證、排序、入庫、預算、執行、考核全流程的管理模式。A高校2022年度開始實行項目庫管理模式以來，存在重申報輕儲備的現象，未實現真正的滾動管理。例如，財務處對項目前期的論證等環節參與不足，業務部門也往往在財務處發出預算編制通知時，才對項目進行“走過場\"式論證，故而存在部分項目前期論證不充分的問題。除此之外，預算編制時也缺乏對學校重點工作的整體把握及與學校發展計劃的相匹配，尤其是跨年項目及延續性項目的統籌。

3.預算編制依據不充分。年度預算編制應在高校年度工作計劃的基礎上，以項目為基礎，進行整體的編制。而A高校每年6月開始部署“二上二下\"的編制程序，而高校的工作計劃在年底制定，往往會與已經編制的預算存在偏差，進而影響預算的執行。除此之外，部門預算的測量依據不足等，也導致編制的不準確。

（三）預算執行缺乏動態監控

1.預算績效目標脫節。近年來，各高校都加大了對預算執行進度的監控，但對其他績效目標的執行情況往往有所忽視，績效目標只在編制環節被重視。執行情況出現偏差時，未同步對預算績效目標進行對應的調整。此外，“業務一財務”孤島問題突出，例如，二級學院實訓室使用率數據等未實時反饋至預算績效管理系統，無法進行實時有效的評價。進而使得最終無法實現預算績效目標或影響預算績效評價的有效性，降低了資金的使用效益。

2.預算剛性不夠，調整隨意性強。預算是根據高校的年度規劃編制的，原則上一經批準，不能進行調整。但往往編制過程中無法考慮項目執行過程中的全部情況，因此，涉及預算的調整乃正常現象。然而，在“過緊日子\"政策約束下，A高校實際過程中，存在預算調整頻次過高的現象，將“不可預見費”作為常規調節手段。以2024年為例，除年中的集中調整外，其余的調整也達近百次，部門對預算編制的準確性過低，預算的約束控制力不足，無法實現對資金使用效益的管控。

（四）預算績效評價結果應用性不足

1.預算績效評價指標體系有待完善。以A高校為例，其2023年度，從成本、產出、效益、滿意度四個方面對學校基礎建設、辦學經費建設、校企合作三項進行了指標的設置，指標設置較為簡單。而高校的學生培養、師資建設、招生就業、科研教學遠不是上述指標能完成評價的。明細設置上，A高校的指標設置也較為單一、寬泛。以2023校企合作項目指標為例，其產出指標僅有學生數、專業數、就業率；效益指標更是籠統的辦學質量聲譽、校企合作增長率兩個指標；人力物力投入情況、技術創新等方面完全未涉及，部分指標未細化、不具體，無法反映特定項目的具體實施情況。

2.預算績效評價結果不客觀。預算績效管理中，績效評價屬于事后監督環節，是檢驗資金使用效益的有效手段2。通過對A高校及其他相關高校的調研發現，多數高校當前的預算績效評價以自評為主。一方面，預算績效自評比較單一，只對簡單的指標進行籠統的分析，未區分重點指標并對其進行重點量化分析；另一方面，自評存在評分虛高，走形式，與實際執行脫節的情況。

3.預算績效評價結果未得到有效應用。當前多數高校預算績效評價結果并未發揮其對下一年度的指導作用。一方面，雖然明確規定下一年度的預算編制要與上一年度的預算績效考核結果關聯，但具體實施上，未規定具體的操作辦法及核查手段，故而實際執行的推動力不足；另一方面，當前高校的預算績效評價結果多數未與部門績效考核掛鉤，無相應的問責，造成各部門對評估結果并不具備太大的壓力，也不會主動改善評價中的問題。

三、“過緊日子\"背景下高校預算績效管理改進策略

（一）健全預算績效管理機制

1.完善預算績效管理制度及配套流程。首先，高校應建設一整套完善的預算績效管理辦法，其中包含具體的管理制度以及全流程的操作規范等。保障預算績效管理過程有據可依，相互銜接，并將“過緊日子”條款融于管理制度。其次，高校應結合“十四五\"規劃及學校長期規劃設計，分解設置年度預算績效管理指標，構建“事前評估、編制科學、執行監控、評價反饋\"的全過程鏈條，實現全過程、全方位的預算績效管理。

2.強化預算績效管理歸口責任。高校應強化歸口責任，除財務部門外，對歸口管理部門、執行部門強化培訓、增強指導、落實責任，推動各歸口部門在預算編制、執行、監控、自評過程的主體意識，真正做到“花錢有效、無效問責”。

（二）優化預算編制

1.提升預算編制科學性、準確性。預算的起點是編制，預算編制的全而實是預算績效管理的前提3。因此，高校在編制預算時，應做到收支的全覆蓋。一方面，要完整地預估編制一般預算收入和其他各項收入；另一方面，在支出編制上，應做到財務部門牽頭，歸口部門統籌，執行部門落地，根據年度工作計劃細化每項支出，規范經濟科目及資金性質，尤其注重與采購部門的配合，將政府采購、“資本性支出\"等準確填寫。

2.增強預算編制依據。按照“量入為出”的原則，將年度工作任務具體細化為可量化的預算指標，確保預算編制隨年度計劃變動，與高校人才培養、學科建設、科研教學相匹配。同時做好“生均培養成本核定”，以此為基礎設定教學、科研、行政的經費標準。對確定性高的項目（如科研、培訓等），設置一定的浮動調整區間。除此之外，整合教務、學工、科研、資產、財務等系統，構建一體化的系統平臺，做好歷史數據分析，結合預算績效考核合理配置下一年度預算。例如，通過分析過去2～3年度的設備、耗材使用數據結合學生、課程數據，優化后續設備及耗材采購，避免重復采購及資金的浪費。

3.加強預算項目庫建設。建立全生命周期項目庫管理系統，將項目分為儲備、執行、退出三類，實行“動態進出\"機制，定期清理低效項目，儲備優質項目。嚴格把控項目的入庫審核，組建由財務、采購、專家組成的評審委員會，經歸口部門、評審委員會對其必要性、經濟性、可行性進行充分論證后方可納入儲備項目庫，并通過優先排序，對項目進行立項。執行過程中做好更新、調整，進而做好項目庫的全周期動態管理。

（三）強化預算執行動態監控

建立執行進度與績效目標執行情況“雙監控\"4。整合高校財務、資產、學工、教務、科研等系統，建立預算執行監控的綜合平臺，以執行進度、預算績效目標完成度兩項指標為基礎建立預警機制，對執行進度或預算績效目標完成程度偏離較大的進行通報提醒，高校應及時令相關部門對預警項目進行說明承諾或調整清理。此外，財務部門應為各部門培養專門的“財務專員”，協助其解讀預算執行數據，分析預算績效目標偏差原因等，進而保證業務部門或歸口部門能從專業角度做好預算執行“雙監控”。預算調整方面，應設計禁止調整、分級授權調整等對年度預算指標進行調整管理，并以部門、項目為基礎，限制調整頻次。每項預算調整后開展“回頭看”，在調整后限期內提供資金使用情況說明，對調整的必要性及效益進行綜合評估。

（四）加強預算績效評價管理及應用

以A高校為例，從經濟、效率、效果、可持續性、戰略匹配性上架構預算績效一般評價框架，并在此基礎上細化量化每項評價指標。而對于特定項目可設置教學類、科研類、基建類、行政類根據項目性質進行差異化評價。具體評價中，可創建由財務審計等組成的內部評價小組、校外專家構成的專家組、事務所等專業機構及政府部門組成的第三方評價“三方聯動\"評價機制，并采用“定性 + 定量”相結合的評價方式，通過建立同類型高校對比數據提升評價效益。

預算績效評價是為更好指導后續資金使用，一方面，應將預算績效評價作為未來年度預算編制的重要參考，歸口部門、財務部門在對預算編制進行審核時，應充分考慮上一年度的預算績效評價結果；另一方面，應將預算績效評價納人高校的考核，進而加深歸口部門、項目負責人的責任落實。除此之外，高校應對預算績效評價結果進行反饋分析，對不合理、不能反映資金使用情況的指標進行適當調整，優化預算績效管理。

四、結語

在\"過緊日子\"政策背景下，高校預算績效管理已成為優化資源配置的必然選擇5。當前，多數高校的預算績效管理還處在改善摸索的新階段，故而，高校更應轉變理念，將“過緊日子\"的要求轉化為提升治理能力的機遇。通過搭建完善的預算績效管理體系，實現從“要錢花”到“花好錢”的轉變，為優化資源配置、構建“雙一流\"高校提供保障。

參考文獻：

[1]習近平.習近平在參加內蒙古代表團審議時強調保持加強生態文明建設的戰略定力守護好祖國北疆這片美麗的風景線[N].人民日報，2019-03-06（001）

[2]李玲，李敏.高校實施預算績效管理路徑探析.[會計之友.2022（24）：121-127.

[3]彭滿如，沈宜蓉，譚圓奕，等.高等學校績效預算管理優化路徑研究[J].現代大學教育，2019（05）：97-102.

[4]楊陽.高校全面預算績效管理體系的構建與完善[].教育財會研究，2021（05）：22-27.

[5]宮景玉.高校全面預算績效評價體系優化研究[.會計之友，2020（15）：121-127.

（作者單位：青島工程職業學院山東青島265100）

[作者簡介：楊文巧（1992一），女，漢族，山東省煙臺市人，中級會計，碩士研究生，研究方向：財務管理。」

（責編：趙毅）