特許經營項目提前終止的相關問題研究

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A文章編號：1004-4914（2025）08-081-03

一、特許經營項目提前終止的內涵、原因

（一）特許經營項目提前終止的內涵

特許經營項目的提前終止是指在PPP等項目合同約定的合作期內，由于遇到某些原因導致項目無法繼續推進，一方或雙方有權選擇提前解除已經簽訂的政府特許經營項目合同，終止本項目。

（二）特許經營項目提前終止的原因

在政府特許經營項目的實施過程中，因參與主體眾多，涉及領域廣泛，加之目前對此尚無相應立法，在政府特許經營項目各主體履行合同過程中，難免發生違約現象。主要分為四種情況：政策環境變化；項目規劃調整、變化；政府方或項目公司違約；不可抗力原因。

二、特許經營項目提前終止的程序

（一）啟動提前終止機制

特許經營項目在實施過程中遇到問題無法推進時，政府方或社會資本方一方或雙方均可依據PPP等特許經營項目合同約定啟動提前終止機制。

（二）制定提前終止方案

項目提前終止方案原則上應由政府方、社會資本方、項目公司三方協商制定，方案中應明確：項目終止原因以及項目后續處理等具體問題。

（三）提前終止談判并簽署提前終止協議

根據制定的初步終止方案以及各方的意見，三方進入提前終止談判環節。在談判中首先應當明確因何原因導致項目終止，該原因將直接影響提前終止補償的計算方式，也是后期界定各方責任的基礎。

（四）協議簽署后的處理

提前終止協議簽署后，實施機構應將終止協議報本級人民政府審批，審批通過后協議正式生效。協議生效后，政府方、項目公司應當共同組建清算組，對項目公司進行解散清算，實現股權退出等。

三、特許經營項目終止責任分攤及補償計算

提前終止發生后，政府方和項目公司須處理提前終止補償和項目剩余資產轉讓等相關事宜，如何進行補償計算成為提前終止PPP等特許經營項目的核心議題。

（一）特許經營項目終止責任分攤

1.政府原因。由于政府違約、重大不利政府行為、法律變更或政府主動終止導致的PPP等特許經營合同終止。

2.社會資本方原因。若社會資本得不到任何支付，其將作為風險提高政府特許經營項目投標報價，貸款人也沒有動力介人和補救失敗的政府特許經營項目，幫助社會資本和政府盡快解決項目困境。

3.不可抗力原因。對不可抗力含不可保險事件發生導致合同終止的補償原則是，政府與社會資本共擔風險，政府的支付額少于政府違約情形下的支付（主要指政府不補償社會資本的股權投資利潤），并且政府有權接管項目相關資產。

（二）不同主體責任導致的補償標準

1.因政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止導致的項目合同終止的補償標準，一般的補償原則是：“確保項目公司不會因項目提前終止而受損或獲得額外利益（即項目公司獲得的補償等于假設該政府特許經營項目按原計劃繼續實施的情形下項目公司能夠獲得的經濟收益）。

2.因項目公司違約導致的項目合同終止的補償標準。其基本原則之一即為：不得使社會資本方從中獲利，甚至社會資本方應當為此付出一定代價，而這種代價一般包括扣除履約保函、賠付違約金。

3.因自然不可抗力導致的項目合同終止的補償標準。在PPP等特許經營項目合同終止（解除）中不可抗力一般應當屬于雙方共擔事項，這與政府特許經營項目風險共擔的精神也相適應。

總體而言，對于政府違約、重大政府不當行為和法律變更導致的合同終止，政府補償最多，包括債務、社會資本投資成本及利潤、員工遣散費、分包商成本和利潤等；不可抗力、不可保險導致的合同終止，政府補償次之，包括債務、社會資本投資成本、員工遣散費和分包商成本等，不補償社會資本和分包商的利潤；社會資本違約導致的合同終止，政府補償最少，僅補償債務，保證貸款人不受損失。

（三）提前終止補償公式

總結提前終止補償通用公式如下（見表1）：

表1提前終止情形與補償公式對比表

其中：

A1：一般為社會資本方在建設期投入的建設資金；

A2：一般為尚未償還的銀行貸款余額，或取值與A3-B相等；

A3：一般為社會資本方尚未收回的投資額；

A4：一般為經政府方認可的社會資本方為項目訂購的備品備料的評估值；

B：一般為違約金，可以為固定金額，也可以為A1或A3的百分比；

C：政府因接管項目而產生的資產評估、人員工資費用；

D：終止時因清算、審計發生的費用；

E：為運營期內社會資本方已完成養護、維護管理工作但未支付的運維績效服務費；

F：一般為不可抗力發生后項目公司可獲得保險賠付額。

另外，當發生不可抗力時，項目投保不足產生的恢復性建設費用缺額由項目公司承擔；如因項目公司違約導致本項目提前終止，按照對應公式計算終止補償金，即“A1-B\"的值為負數時，則項目公司應向項目實施機構支付本條所計算值的絕對值；如因項目公司違約導致提前終止并按上述公式計算支付提前終止補償金，則政府不能就同一違約事項提取履約保函；終止條款中還可以約定清楚每類補償情形的支付方式和支付時段。

至于A3的取值，通常有如下幾類：經第三方評估的項目公司賬面價值；尚未收回的總投資；尚未支付的可用性服務費折現值（以社會資本方投標中投報的折現率計算）；項目公司股權評估值和尚未償還的銀行貸款余額；其他。

1.關于A3取值的討論。（1）A3取值為經第三方評估的項目公司資產賬面價值。該方式基于社會資本在建立政府特許經營項目中投入的投資成本。目前，財政部PPP項目庫中仍有較大一部分項目采用該取值進行提前終止補償的計算。基于上文假設下，將采用直線攤銷法的每期項目公司資產賬面價值與未收回的可用性服務費折現值（21號文和PMT公式）進行對比（見圖1。從圖1可以看出，因無形資產賬面價值不考慮投入的時間價值，無論是采用21號文公式的計算方式，還是采用等額年金公式計算，運營年期的實際資產賬面價值均小于政府特許經營項目未收回可用性服務費的當期折現值，若公式中違約金的B值無法覆蓋上述缺口，將會造成即便是政府方違約，社會資本仍然面臨無法實現預期收益的損失，甚至還可能損失其投入的資本金。若單純通過提高違約金B值以保證社會資本方能夠取得應有回報，勢必會造成政企雙方違約成本不對等。（2）A3取值為尚未收回的投資額（以雙方認可的第三方評估值為準）。目前，有較大數量項目采用此方式，但大多數合同中都未約定相關的評估依據和以何值作為折現率、預期收益率來進行評估。該方式未能在合同訂立之初明確結算依據，能否保障合作雙方利益依賴于未來合同雙方的談判結果。（3）A3取值為尚未支付的可用性服務費折現值（以社會資本方投標中投報的折現率計算）。該模式基于社會資本方投標報價中的可用性服務費進行計算，計算結果更具備確定性，雙方爭議較小。（4）A3取值為項目公司股權評估值和尚未償還的銀行貸款余額。該模式被世界銀行在《合同指南》中所推薦。

圖1賬面價值與未收回投資額對比圖

2.總結。綜上所述，提前終止補償金額無論如何應大于項目公司剩余未償還銀行貸款金額。此外，A3取值采用賬面價值作為依據會導致項目公司收益受損；采用尚未收回的投資額這類模糊的定義會導致發生提前終止時雙方產生較大分歧。以上兩種取值都不建議采用。

四、特許經營項目終止案例研究

（一）案例要點

某縣人民政府在協議履行過程中單方申請將該項目退出了財政部PPP項目庫，導致初步協議無法繼續履行，造成社會資本方的損失。

（二）案例概覽

2020年8月9日，社會資本方中標某縣醫養醫院一期PPP項目；2020年12月4日，縣人民政府授權縣衛生健康與體育局與社會資本方簽訂《醫養醫院一期PPP項目初步協議》；2020年12月25日，社會資本方與縣人民政府授權的地方國企合作成立項目公司。

縣人民政府在協議履行過程中單方申請將該項目退出了財政部PPP項目庫，導致初步協議無法繼續履行，造成社會資本方的損失。

（三）雙方爭議

1.政府方認為該授權僅僅是文件通知，沒有政府正式行文，僅僅是起草了，沒有應用到實際中的通知，因此，主張縣衛體局未受到政府方授權，與政府沒有任何關系。

2.政府方庭審中承認因政策原因，導致該項目在占用土地及融資方面出現問題，故申請項目退庫。現案涉PPP項目已經停止，同意解除《初步協議》。但認為該PPP項目不存在招標失敗，不應賠償投標代理費。同時由于項目并未正式啟動，故社會資本方所主張的項目虧損費無相關依據，同時社會資本方出資款是用于履行對項目公司的出資義務，并非社會資本方的財產，故其主張的出資金額不能使用期間的損失不應支持，以及預期可得利益損失沒有事實與法律依據。

（四）法院判決

1.解除原告社會資本方與縣衛生健康和體育局簽訂的《醫養醫院一期PPP項目初步協議》；

2.責令被告縣人民政府自本判決生效之日起十日內支付原告社會資本方投標代理費損失及項目虧損費損失；

3.責令被告縣人民政府自本判決生效之日起十日內支付原告社會資本方出資資金期間的損失；

4.關于原告所訴請的預期利益損失，本院認為案涉協議為初步協議，且案涉項目并未正式開工，可得利益并未實際發生，不屬于直接損失的范圍，且根據社會資本方與被告授權的地方國企公司簽訂的《股東出資協議書》第二十八條約定，該項賠償以守約方所遭受的實際損失為限，原告訴請的預期可得利益的賠償金額缺乏事實和法律依據，本院依法不予支持。

五、特許經營項目提前終止引發的思考

（一）相關主體應積極應對

目前就PPP等特許經營項目而言，頂層法律缺失、政策性文件的法律效力不高、司法判例不多等等都是政府特許經營項目終止實操的法律障礙。

雖如此，項目推進過程中遇到問題時首先合同雙方應積極提出解決對策，通過再談判或其他方式予以協商，非必要不終止，避免造成資源的浪費以及對民生工程建設的延誤。

（二）依法終止、依規終止

政府方及項目公司應協調處理好與相關方的善后工作，避免增加其他法律責任。進人提前終止的項目的處理原則及程序必須依法合規，符合相關法律政策的要求，也要符合原政府特許經營項目合同的約定。

（三）善于引入第三方

PPP等特許經營項目終止程序政策性強，涉及專業領域多，法律、政策問題復雜，非常必要引入第三方機制。

（四）合理運用提前終止條款

PPP等特許經營項目提前終止條款的運用，能妥善化解政府方與社會資本方對項目履行的爭議，不至于使雙方陷入無休止的紛爭之中。

（五）爭議解決方式

按照爭議性質區別對待觀點，即如果屬于權利義務之間的糾紛，可以通過仲裁、民事訴訟解決，如果涉及行政許可、授權等爭議，可以采用行政復議、行政訴訟解決。

總而言之，每個規范的政府特許經營項目都應在前期進

行科學的論證和測算，合理地設置投融資、風險分配、爭議解決等核心合同條款。在實施過程中更要依法合規實施，加強對項目的監管，確保項目主體合規、內容和程序合規。

參考文獻：

[1]周蘭萍，周月萍.PPP項目困境破解與再談判.法律出版社，2019.

[2]曹連新，李曉東.BOT投資方式風險的識別與管理[J].城鎮供水，2008（03）：81-85.

（作者單位：山西建投建工集團公司山西太原030001）

[作者簡介：魏海鋒，管理學碩士，中級經濟師，研究方向：企業投融資及財務管理。]

（責編：賈偉）