間接民主和直接民主的融合：全過程人民民主實(shí)踐的新超越

內(nèi)容提要現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)是人民主權(quán)，現(xiàn)代民主政治的高級形態(tài)應(yīng)該是將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)即人民當(dāng)家作主，而要落實(shí)人民治權(quán)就必須保障民眾直接管理國家事務(wù)的權(quán)利。以代議制為核心的間接民主將民主局限在選舉上，導(dǎo)致了虛化人民主權(quán)的后果。全過程人民民主以協(xié)商為基本技術(shù)程序，將直接民主嵌入間接民主之中從而實(shí)現(xiàn)直接民主和間接民主的結(jié)合，改變了西方國家民主政治實(shí)踐中的間接民主取代直接民主的趨勢，在落實(shí)人民治權(quán)、保障人民當(dāng)家作主上開創(chuàng)了新局面。間接民主和直接民主的融合是通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，發(fā)展全過程人民民主必須扎實(shí)推進(jìn)廣泛多層制度化協(xié)商。

現(xiàn)代民主政治的實(shí)踐得益于代議制。代議制的核心是間接民主，即民眾通過選舉產(chǎn)生代表組成國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，這是西方國家在廣土眾民的條件下兌現(xiàn)人民主權(quán)、落實(shí)公民政治權(quán)利的有效途徑。代議制一方面使現(xiàn)代民主政治獲得實(shí)踐形式，另一方面則將現(xiàn)代民主政治局限為間接民主，其嚴(yán)重后果是民眾參與即直接民主，同現(xiàn)代民主政治的實(shí)踐漸行漸遠(yuǎn)，現(xiàn)代民主政治逐漸被等同于競爭性選舉，這個(gè)變化過程實(shí)際上是背離人民當(dāng)家作主、不斷虛化人民主權(quán)的過程。

現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)是人民主權(quán)，現(xiàn)代民主政治的高級形態(tài)應(yīng)該是將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)即人民當(dāng)家作主，而要落實(shí)人民治權(quán)就不能不保障民眾直接管理國家事務(wù)的權(quán)利。這就是說，從發(fā)展的角度來看，現(xiàn)代民主政治不僅不能將自身限制在選舉層面，而且必須擴(kuò)大直接民主，實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主的結(jié)合，只有如此才能保障人民的意志對政治產(chǎn)生持續(xù)有約束力的影響，從而符合民主政治的真意。資本主義民主是現(xiàn)代民主政治的第一種實(shí)踐形態(tài)，社會(huì)主義民主是在批判資本主義民主的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它致力于實(shí)現(xiàn)西方國家所未能實(shí)現(xiàn)的將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)的歷史偉業(yè)。中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，在發(fā)展人民民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成全過程人民民主的理論，其關(guān)鍵則是將直接民主和間接民主結(jié)合起來，從而更好地落實(shí)人民當(dāng)家作主。

全過程人民民主是社會(huì)主義民主深人發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代民主政治的高級形態(tài)，它在實(shí)踐形式上將間接民主和直接民主融合在一起。全過程人民民主既有以選舉為基礎(chǔ)的間接民主，又有廣大群眾通過多種途徑管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的直接民主，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會(huì)主義民主的兩種重要形式\"\"。間接民主和直接民主不是相互分離的，直接民主疊加在間接民主之上、嵌人間接民主之中，形成間接民主和直接民主相融合的狀態(tài)。全過程人民民主改變了西方國家民主政治實(shí)踐中的間接民主取代直接民主的趨勢，在落實(shí)人民治權(quán)、保障人民當(dāng)家作主上開創(chuàng)了新局面。間接民主和直接民主的融合是通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，發(fā)展全過程人民民主必須扎實(shí)推進(jìn)廣泛多層制度化協(xié)商。

一、西方國家間接民主的定型

代議制民主由西方國家開創(chuàng)并逐漸在世界范圍內(nèi)得到廣泛實(shí)踐，間接民主作為代議制的核心也被公認(rèn)是現(xiàn)代民主政治的主要實(shí)踐形式。隨著自由民主體制在全球范圍內(nèi)的廣泛確立，以競爭性選舉為表現(xiàn)形式的間接民主甚至被看作民主的全部內(nèi)容和實(shí)踐形式。

不過，以亞當(dāng)·普沃斯基為代表的一眾學(xué)者認(rèn)為西方正在經(jīng)歷廣泛的民主危機(jī)，如傳統(tǒng)政黨體系的迅速瓦解，仇外、種族主義等右翼民粹的興起，以及民意調(diào)查中“民主\"支持率的下滑等2。皮尤研究中心在2024年2月28日發(fā)布的24個(gè)國家民眾對于民主態(tài)度的調(diào)研顯示， 77% 的受訪者對代議制民主仍持有積極態(tài)度。但相較于2017年的調(diào)查結(jié)果，表示強(qiáng)烈支持的人數(shù)所占比例明顯下降。并且，盡管大多受訪者依舊認(rèn)為代議制是一種理想的民主形式，但對其運(yùn)作模式持批評態(tài)度。此外，有高達(dá)70% 的受訪者認(rèn)為直接民主是一種良好的民主形式。可見，約翰·密爾所斷言的代議制政府作為“完善政府的理想類型\"，在當(dāng)下雖然仍具一定的合理性，但也面臨著不容忽視的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

其實(shí)，從人類社會(huì)發(fā)展的歷史維度來看，代議制民主走上歷史舞臺只有約兩百年，而關(guān)于民主的構(gòu)想和零星實(shí)踐已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)存在了兩干余年。在對代議制民主進(jìn)行分析前，不妨回顧一下民主誕生和發(fā)展的“第一個(gè)階段”，即以直接民主為主要形式，以小國寡民的雅典城邦為實(shí)踐場域的早期民主。

1.從直接民主到間接民主的演進(jìn)脈絡(luò)

約翰·基恩將雅典的大會(huì)式直接民主視為“公然藐視以往所有的政治規(guī)則”的城邦公民進(jìn)行的一場民主試驗(yàn)4。首先，從行使統(tǒng)治權(quán)力的角度來看，城邦實(shí)行著一套較為成熟的直接民主制度。在此制度中，民主被理解為“一種特殊的管治形式”，“做一個(gè)公民，意味著和其他公民‘平等相待’…每個(gè)公民均可享有isonomia（法律面前人人平等），享有平等的發(fā)言權(quán)，享有‘輪流統(tǒng)治并被統(tǒng)治'的自由\"。其次，在立法方面，雅典的法庭陪審員制度使“法律并不被視為‘自然法’，不是一小撮法律專家階層獨(dú)享的自留地。在這里，法律被看作是實(shí)在法（positivelaw）它讓雅典人有可能挑戰(zhàn)任何公民大會(huì)提議和通過的法律\"。最后，在司法領(lǐng)域以及陪審員和“管事\"的選舉上，雅典民主通過一套組織制度的運(yùn)行使每一個(gè)公民都能作為平等的人行使權(quán)力。因此，古往今來，不少學(xué)者將雅典式民主視為民主的初始模型，認(rèn)為其通過一系列政治規(guī)則和制度安排實(shí)現(xiàn)了較高程度的民治和民享。

盡管享有諸多贊譽(yù)，雅典直接民主具有內(nèi)生的脆弱性并長期處于危機(jī)之中是不爭的事實(shí)。一方面，雅典城邦的民主存在無黨團(tuán)、無政府主義傾向，政治分歧和政治沖突層出不窮，且缺少制度化的調(diào)節(jié)機(jī)制對其進(jìn)行限制;另一方面，雅典式民主內(nèi)在地要求一個(gè)數(shù)量有限且高度同質(zhì)化的公民群體來保障其政治制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在此后的很長時(shí)間內(nèi)，民主被視作原始、笨拙的烏合之眾的把戲而被遺棄。直到18世紀(jì)，民主與代議制的結(jié)合才使其獲得決定性的復(fù)興，而這一結(jié)合也在很大程度上改變了民主的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)。

現(xiàn)代民主政治的實(shí)踐得益于代議制。代議制民主就是民眾通過定期選舉產(chǎn)生代表組成國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，從而兌現(xiàn)人民主權(quán)和落實(shí)公民政治權(quán)利的基本形式。代議制民主是中世紀(jì)的封建國家轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代國家的政治發(fā)展過程的產(chǎn)物，其中的關(guān)鍵在于，國家為適應(yīng)國際戰(zhàn)爭而不得不進(jìn)行財(cái)政、軍事擴(kuò)張，而要獲得財(cái)政、軍事擴(kuò)張所必需的資源，就要同掌握資源的社會(huì)群體協(xié)商，賦予這些社會(huì)群體選舉權(quán)，將他們的利益代表整合進(jìn)立法機(jī)關(guān)，從而以法律的形式保證協(xié)商及其結(jié)果的效力。代議制民主是國家以較低的成本從社會(huì)中獲得資源的方式。

2.間接民主的應(yīng)然與實(shí)然

由于契合了現(xiàn)代國家政治統(tǒng)治的需要，代議制和民主的結(jié)合自其出現(xiàn)伊始就受到眾多思想家的關(guān)注。孟德斯鳩就提出，在民主制度下，“握有最高權(quán)力的人民應(yīng)該自己做他所能夠做得好的一切事情。那些自已做不好的事情，就應(yīng)該讓代理人去做\"\"。隨著選舉程序、政黨和議會(huì)制度、司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性等各種制度安排逐漸完善，加之選民和候選人資格范圍不斷擴(kuò)大，政府從競爭性選舉中獲得穩(wěn)定的合法性來源，并向愈加多元的利益集團(tuán)代表敞開大門，代議制被牢牢地嫁接在民主之上。代議民主制度的不斷完善，首先使得政治沖突得到有效的控制和管理，“沖突的政治力量服從投票結(jié)果。有槍的人服從沒有槍的人\"。議會(huì)成為各利益集團(tuán)間通過談判和政治交易化解政治沖突的合法場所。其次，代議制民主通過政黨對公眾的利益進(jìn)行制度化的整合和表達(dá)，政黨成為將個(gè)人整合到代表機(jī)構(gòu)中的垂直組織。最后，在密爾描繪的理想狀態(tài)下，代議制政府將提供“反映人民要求的機(jī)關(guān)和有關(guān)大小公共事務(wù)的所有意見進(jìn)行爭論的場所\"，從而引導(dǎo)民眾慣于處理自己的事情，培養(yǎng)和發(fā)展民眾的政治熱情和政治素養(yǎng)。

然而，上述只是代議制民主的應(yīng)然狀態(tài)。隨著西方代議制民主逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，民主的概念被基本等同于代議制民主，從而排除了民主內(nèi)涵與形式的其他可能。現(xiàn)代民主逐漸被局限為以選舉為主要內(nèi)容的間接民主，其后果是直接民主同現(xiàn)代民主的實(shí)踐過程漸行漸遠(yuǎn)，現(xiàn)代民主被等同于競爭性選舉。

值得注意的是，選舉作為采用投票的方式定期輪換領(lǐng)導(dǎo)人的政治安排，本質(zhì)上是一種精英主義機(jī)制，其作用是維護(hù)具有優(yōu)勢地位的精英在政治上的優(yōu)先性，同時(shí)在政治上“完全排除作為集體身份存在的人民\"。因此，將民主等同于間接民主或選舉民主實(shí)際上是不斷虛化人民主權(quán)的過程，使民主退化成約瑟夫·熊彼特所說的“政治家的統(tǒng)治”，即“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統(tǒng)治……民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來統(tǒng)治他們的人的機(jī)會(huì)\"。這也就意味著，選民只有在選舉期間是擁有權(quán)力和自由的，而一旦選出來所謂“人民的代表”，他們就已經(jīng)喪失了統(tǒng)治的權(quán)力。

要言之，代議制民主的可貴之處在于它賦予公民選舉權(quán)，從而使公民成為現(xiàn)代國家的政治主體，與此同時(shí)，代議制民主以選舉作為基本內(nèi)容，從而使人民的權(quán)力在政治過程的大多時(shí)候都處于休眠狀態(tài)。特別是當(dāng)下，民眾實(shí)質(zhì)性參與和影響決策的渠道越來越少，民眾只能在政黨提出的極為有限的方案之中做出選擇，而政黨又早已習(xí)慣于“玩弄幕后游說”，議會(huì)已被資本高度滲透，淪為“一種市場化的、經(jīng)常是黑箱操作的利益博弈機(jī)制\"，政黨和政客同其本應(yīng)代表的人民之間日益脫節(jié)。基恩頗有洞見地指出：“民主只有在它意識到自身的不完整、不完美時(shí)才特別具有活力民主是一個(gè)過程，它永遠(yuǎn)在運(yùn)動(dòng)著，從來沒有完成自己的表演，每一場行動(dòng)都是在排練和預(yù)演。\"由于代議制民主在實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)上是乏力的，要在現(xiàn)代政治中實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，必須突破代議制民主的局限進(jìn)而探索新的現(xiàn)代民主形式。

二、人民民主對間接民主的超越

1.人民民主將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)的自覺實(shí)踐

人民民主是中國共產(chǎn)黨對社會(huì)主義民主的實(shí)踐，在建立和發(fā)展人民民主之初，中國共產(chǎn)黨就具有明確的將直接民主和間接民主結(jié)合起來的自覺意識。社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，這就是說人民民主不僅要實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)即人民整體上掌握國家權(quán)力，而且要實(shí)現(xiàn)人民治權(quán)即作為個(gè)體直接管理公共事務(wù)。具體來講，人民民主既要通過代表來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，又要保障人民能夠通過各種途徑和形式參與國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理。直接民主和間接民主的結(jié)合，一方面使人民作為整體能夠行使主權(quán)，另一方面使組成人民的每一分子能在政治參與中凝聚成整體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)和人民治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

為將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)，中國實(shí)行以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度、以人民當(dāng)家作主為本質(zhì)與核心的社會(huì)主義民主制度，在制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)轉(zhuǎn)上都體現(xiàn)了將直接民主和間接民主結(jié)合起來的自覺意識，并根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷改革創(chuàng)新，尋找能夠?qū)崿F(xiàn)間接民主和直接民主更好結(jié)合的方式。首先，在代表制度安排上，人民代表大會(huì)制度被設(shè)計(jì)成一種直接民主與代議民主相結(jié)合的政權(quán)組織形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)實(shí)行直接選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)，在縣區(qū)以上則實(shí)行間接選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)。其次，在基層實(shí)行由城市居民自治、企業(yè)職工自治、鄉(xiāng)村村民自治構(gòu)成的群眾自治制度，在同群眾切身利益直接相關(guān)的領(lǐng)域保障人民管理公共事務(wù)的權(quán)利。最后，在整個(gè)國家政治生活中實(shí)行群眾來信來訪和監(jiān)督評議的制度，保障人民群眾能夠通過制度性渠道對國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)等領(lǐng)域的問題發(fā)表意見、進(jìn)行監(jiān)督，中國共產(chǎn)黨將其視為“共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”[3]。

人民民主的實(shí)踐探索，一方面通過人大制度的代議形式不斷拓展人民民主的廣度，另一方面通過各種直接民主形式將人民民主落實(shí)到具體的政治參與實(shí)踐中。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民民主的實(shí)踐需要在保證實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)即人民整體上掌握國家權(quán)力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民治權(quán)即廣大群眾直接管理公共事務(wù)，特別要推進(jìn)人民群眾在國家立法、決策等重大事項(xiàng)中的直接參與。這就是說，人民民主不僅采取間接民主和直接民主兩種實(shí)踐形式，而且將直接民主嵌人間接民主之中，從而實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主更好、更緊密的結(jié)合。

2.將間接民主與直接民主相結(jié)合的進(jìn)一步探索

西方學(xué)者邁克爾·奧克森柏格曾向當(dāng)時(shí)剛剛步人21世紀(jì)的中國發(fā)問：中國領(lǐng)導(dǎo)人能否有效利用不同民族的民眾的智慧，打造一個(gè)穩(wěn)定持久的政治制度，避免社會(huì)和政治不穩(wěn)定可能帶來的惡果？國家能否滿足民眾參與那些影響他們生活的政治決策的渴望？民眾是否有足夠的手段表達(dá)自己的利益？國家能否滿足民眾對社會(huì)服務(wù)的期望？在奧克森柏格看來，對上述問題任何可能的解決方案，都需要國家力量的延伸，但是這種延伸需要通過一種回應(yīng)民眾需求的方式進(jìn)行m。全過程人民民主的理論和實(shí)踐，有力地回答了奧克森伯格的疑問。

隨著人民民主理論和實(shí)踐的深人發(fā)展，全過程作為人民民主的基本屬性凸顯出來，人民民主發(fā)展成為全過程人民民主。全過程人民民主更加強(qiáng)調(diào)人民作為政治實(shí)體既要行使主權(quán)又要行使治權(quán)。正如習(xí)近平指出的：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。\"因而，通過推動(dòng)群眾直接參與國家的重大立法、決策，將直接民主嵌人間接民主之中，實(shí)現(xiàn)直接民主和間接民主的有機(jī)結(jié)合，是全過程人民民主實(shí)踐的要義所在。

人民群眾通過各種途徑和形式直接參與國家重大立法和政策的制定，是人民群眾同國家機(jī)關(guān)互聯(lián)互通、最大限度直接行使治權(quán)的實(shí)踐形式“參與”一詞在人民民主實(shí)踐中有著尤為豐富的內(nèi)涵。西方主流話語中的“參與”，只能意味著擁有“自主、自我實(shí)現(xiàn)、自我教育\"等品德的參與者“自發(fā)自愿的”參與。而任何動(dòng)員行為，或由他人意志促動(dòng)導(dǎo)致的政治參與行為，都與西方民主理論對參與“明確無誤\"的定義背道而馳。但是，對參與這種定義的前提是機(jī)會(huì)平等的原則，而在實(shí)際上則是對不同社會(huì)群體政治參與能力和意愿的差異的有意忽視，因?yàn)樵谶@種參與之中，只有那些資源豐厚的有組織群體才能夠“闖人\"決策之中，由此形成一種“闖入型”參與模式。

而人民民主語境下的政治參與具有多重面向，并帶有“雙向性”的內(nèi)涵。王紹光等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，除了各種試圖“闖進(jìn)來”影響政策制定的利益相關(guān)群體，“各級決策者（包括最高決策者）還會(huì)采取‘請進(jìn)來'與‘走出去'的做法。請進(jìn)來'就是主動(dòng)為利益相關(guān)群體開啟‘進(jìn)善之門’，在有些利益相關(guān)群體沒有主動(dòng)參與或缺乏參與主動(dòng)能力的情況下，邀請他們的代表參與政策形成的某些環(huán)節(jié)\"。而“走出去”，也被稱為“逆向民主參與”，是指決策者“主動(dòng)深人群眾，到基層進(jìn)行調(diào)查研究，傾聽群眾的呼聲，了解社情民意\"。“闖進(jìn)來\"“請進(jìn)來\"“走出去\"這三種參與模式，在保障人民群眾直接、有效參與的同時(shí)，還能夠克服西方國家政治參與中長久以來的內(nèi)生性不平等問題。

3.對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的觀察

中國從2015年探索至今的以全國人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為代表的全過程人民民主實(shí)踐，為“闖進(jìn)來”“請進(jìn)來\"“走出去\"的政治參與提供了更為常態(tài)化、程序化和制度化的渠道，從而形成能夠讓絕大多數(shù)的人民群眾參與重大立法、決策過程的參與網(wǎng)絡(luò)，并將民眾的直接參與推到更高層面的政治決策中。在這一過程中，我們能夠看到全過程人民民主的實(shí)踐，通過向民眾開放國家決策過程，通過資源下沉，為民眾構(gòu)建參與的“制度空間”，以及對民主實(shí)踐覆蓋面的有意安排和載體的設(shè)計(jì)，使來自基層的民智、民意直通最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

首先，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為全過程人民民主實(shí)踐的重要內(nèi)容，意味著將一部分國家立法權(quán)向人民群眾開放。基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為集民意、聚民智、實(shí)現(xiàn)民眾直接參與重大立法、決策的直通車，特別是聯(lián)系點(diǎn)將社情民意原汁原味地傳達(dá)到最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。例如在《中華人民共和國民法典》的意見征集中，單是上海市虹橋街道的立法聯(lián)系點(diǎn)就上報(bào)居民群眾意見91條，其中不少關(guān)于物權(quán)和社區(qū)治理的意見被納人法典之中\(zhòng)"。在《中華人民共和國反家庭暴力法》的起草中，一名普通律師基于自身從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，提出該法應(yīng)將老人納人保護(hù)對象，以及老人應(yīng)該能夠?qū)ψ陨肀O(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行自決的意見，后被采納。開門問法、問計(jì)于民，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為國家最高立法機(jī)關(guān)向普通群眾開放權(quán)力的窗口，使民眾能夠?qū)伊⒎▋?nèi)容產(chǎn)生直接影響，民眾參與成為推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要環(huán)節(jié)，也讓立法更符合社會(huì)實(shí)際需要，讓法治更能保護(hù)百姓的合法權(quán)益。

其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量、功能與形式不斷拓展，以及它與其他基層治理單位形成的平臺式聯(lián)動(dòng)，打造了一個(gè)常態(tài)化的利于民眾參與的“制度空間”。基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過與黨群服務(wù)站、人大代表“家站點(diǎn)”、人民建議征集點(diǎn)、小區(qū)議事廳（業(yè)委會(huì)）等合并建站，不斷推動(dòng)資源下沉，為群眾提供充分的制度空間。一方面，在這一空間中，多樣的民眾直接政治參與得以常態(tài)化，每個(gè)人都可以通過討論、協(xié)商、談判等形式成為公共事務(wù)的參與者。另一方面，這一制度空間具有專注于公共問題的公益屬性，要求眾多參與者將決策質(zhì)量放在首要位置。個(gè)人偏好、判斷和觀點(diǎn)不再是一種固定不變的選擇，而是要隨著討論、互動(dòng)和說服的過程中“發(fā)現(xiàn)的普遍利益\"的變化而不斷加以反思和修正，并以促進(jìn)公共利益的方式表達(dá)出來。而全過程人民民主為這種從單一的個(gè)體意見向共識性的人民建議、從分散化的“眾意”向共識性的“公意”的轉(zhuǎn)變提供了機(jī)制，體現(xiàn)了以積聚群體智慧推動(dòng)公共決策科學(xué)化的“民意驅(qū)動(dòng)的民主治理邏輯\"4。

再次，全過程人民民主的實(shí)踐覆蓋人群的廣泛性和多樣性保障了民眾直接的政治參與能夠有力推動(dòng)科學(xué)決策。全過程人民民主的實(shí)踐創(chuàng)造了極具包容性的公共生活，在保障直接參與立法、決策過程的民眾數(shù)量得到提升的基礎(chǔ)上，有針對性地向特定利益群體征求意見，從而保障了參與群體的“雜”，即多樣性。正如王紹光等人所說：“‘雜'在很大程度上決定著政策的民主性與科學(xué)性。\"例如，將《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法（修訂草案）》發(fā)給各聯(lián)系點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，聽取不同領(lǐng)域的十幾家中小企業(yè)的意見;到華東政法大學(xué)附屬中學(xué)，聽取學(xué)生對于《中華人民共和國未成年人保護(hù)法（修訂草案）》二次審議稿的意見；等等。對利益相關(guān)人群進(jìn)行調(diào)研和意見征集，更容易調(diào)動(dòng)民眾的積極性并促成其深思熟慮的討論，使其參與決策制定。科學(xué)的政策、規(guī)劃和綱領(lǐng)就在這樣的直接參與中得以卓有成效地產(chǎn)生。

層立法聯(lián)系點(diǎn)采用“一體兩翼\"的人員組織設(shè)計(jì)，以覆蓋廣泛的立法信息采集點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)站中的信息員為“體”，以專業(yè)顧問單位和專家人才庫為“兩翼”，其中不乏活躍于行政執(zhí)法、司法等部門的一線工作人員，使基層立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)這一傾聽民意的矩陣實(shí)現(xiàn)群眾性與專業(yè)性相結(jié)合\"。以此載體作為支撐，在梳理歸納群眾意見時(shí)，既能夠“突出基層特點(diǎn)，保持原汁原味”，保證群眾的期盼和意見能夠被系統(tǒng)、全面地匯集到國家立法機(jī)關(guān)，又能夠提高建議建言的有效性和可采納性。信息員、顧問單位和人才庫中的專業(yè)性人員起到一種“轉(zhuǎn)譯”作用，一方面將信息征詢中專家的“法言法語\"翻譯成群眾的語言，另一方面將群眾的建議提交專家和顧問單位進(jìn)行二次提煉，再反饋給立法機(jī)關(guān)。由此形成一種至關(guān)重要的“程序性機(jī)制”，用以匯聚、優(yōu)化群眾經(jīng)過審慎思考從具體情境中概括的明確表達(dá)的、連貫一致的意見和被社會(huì)公認(rèn)的各種合理意見。

由此可見，在全過程人民民主的實(shí)踐中，通過將直接民主嵌人間接民主從而將兩者結(jié)合起來，人民的每一分子都能夠采取積極行動(dòng)參與公共事務(wù)的管理，乃至在重大立法、決策的參與中凝聚成整體，從而使整體意義上掌握國家權(quán)力的人民主權(quán)和作為個(gè)體直接管理公共事務(wù)的人民治權(quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。全過程人民民主既是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐社會(huì)主義民主中努力將間接民主和直接民主結(jié)合起來的結(jié)果，又是通過更好地實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主有機(jī)結(jié)合從而推進(jìn)社會(huì)主義民主發(fā)展的實(shí)踐形態(tài)。

三、以協(xié)商實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主的結(jié)合

中國在實(shí)踐社會(huì)主義民主時(shí)，一方面將間接民主和直接民主結(jié)合起來，另一方面將協(xié)商從一種觀念發(fā)展成一種技術(shù)程序。協(xié)商不僅能夠適應(yīng)廣大群眾直接參與國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理的需要，從而成為直接民主的技術(shù)程序，而且能夠同選舉相銜接以改進(jìn)間接民主，進(jìn)而成為實(shí)現(xiàn)直接民主和間接民主結(jié)合的技術(shù)程序。全過程人民民主的實(shí)踐形式是間接民主和直接民主的結(jié)合，協(xié)商自然在推進(jìn)其發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用的協(xié)商必須是廣泛、多層、制度化的技術(shù)程序，只有如此才能將直接民主和間接民主結(jié)合起來，進(jìn)而推動(dòng)全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展。

1.協(xié)商從精神到技術(shù)程序的演進(jìn)

協(xié)商是內(nèi)在于中華人民共和國的政治基因，因?yàn)橹腥A人民共和國就是通過中國共產(chǎn)黨召集中國人民政治協(xié)商會(huì)議制定《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》而誕生的，“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。中國人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府\"。不言而喻，協(xié)商是建立中華人民共和國的政治程序。其實(shí)，協(xié)商同中華人民共和國之間的程序性聯(lián)系包含著更為深刻的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵。具體地說，中華人民共和國是在中國絕大多數(shù)民眾廣泛團(tuán)結(jié)和堅(jiān)強(qiáng)支持的基礎(chǔ)上建立的，而協(xié)商作為能夠在最大程度上達(dá)成主體間的理解和共識的機(jī)制，將利益、立場、觀念存在差異的現(xiàn)實(shí)的個(gè)人團(tuán)結(jié)起來，從而將中國絕大多數(shù)民眾凝聚成一個(gè)整體即中國人民，中國人民是中華人民共和國的政治基礎(chǔ)，為中華人民共和國提供深厚的正當(dāng)性。要言之，協(xié)商通過形成共識、凝聚中國人民，為中華人民共和國提供正當(dāng)性，協(xié)商是中華人民共和國的根本政治原理之一。

中國特色社會(huì)主義政治制度體系是中華人民共和國的表現(xiàn)形式，它同樣貫徹著協(xié)商精神，并且必須根據(jù)協(xié)商精神運(yùn)轉(zhuǎn)才能取得有效的成果。協(xié)商是認(rèn)識社會(huì)主義民主制度的關(guān)鍵切人點(diǎn)，周恩來就非常清楚地認(rèn)識到協(xié)商是社會(huì)主義民主制度不同于資本主義民主制度的顯著特點(diǎn)：“到開會(huì)的時(shí)候才把只有少數(shù)人了解的東西或者是臨時(shí)提出的意見拿出來讓大家來討論決定，這是舊民主主義議會(huì)中議事的辦法。新民主主義議事的特點(diǎn)之一，就是會(huì)前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議。\"2在社會(huì)主義民主的探索實(shí)踐中，協(xié)商成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)各個(gè)政治力量的基本程序，從而使社會(huì)主義民主在整體上展現(xiàn)協(xié)商政治的輪廓。毛澤東據(jù)此認(rèn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府是“商量政府”，協(xié)商就是商量。“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個(gè)商量政府。\"由此可見，協(xié)商無論是作為一種政治精神還是作為一種技術(shù)程序，都是中國社會(huì)主義政治制度體系的基本要素，并且參與著社會(huì)主義民主在中國的發(fā)展過程。

2.協(xié)商將間接民主與直接民主結(jié)合起來

作為中國共產(chǎn)黨探索實(shí)踐社會(huì)主義民主的技術(shù)程序，協(xié)商最初是在直接民主中得到應(yīng)用的。群眾路線是以協(xié)商為技術(shù)程序的直接民主，中國共產(chǎn)黨為了取得廣大群眾的政治支持，必須在黨的綱領(lǐng)和群眾的現(xiàn)實(shí)利益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，從而制定和推行適當(dāng)?shù)恼摺＿@個(gè)平衡點(diǎn)不是自動(dòng)形成的，而是中國共產(chǎn)黨與廣大群眾反復(fù)協(xié)商的結(jié)果，黨與廣大群眾反復(fù)協(xié)商的過程，被中國共產(chǎn)黨總結(jié)為“從群眾中來，到群眾中去”。毛澤東在解釋群眾路線中的協(xié)商時(shí)說：“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。\"作為一種技術(shù)程序，協(xié)商賦予意見形成的過程本身以民主合法性，通過將溝通對話融合在政治行動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)黨和群眾的密切結(jié)合，進(jìn)而保障黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，這是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐直接民主時(shí)獲得的一條極為重要的經(jīng)驗(yàn)。

協(xié)商在群眾路線中取得積極成效進(jìn)一步影響中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐社會(huì)主義民主時(shí)對技術(shù)程序的選擇。中國共產(chǎn)黨并不滿足于以間接民主作為社會(huì)主義民主的實(shí)踐形式，而是積極將群眾路線的經(jīng)驗(yàn)上升為政治制度從而發(fā)展直接民主。直接民主意味著廣大群眾享有治權(quán)即直接參與國家管理，具體而言，廣大群眾能夠通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，由于參與主體的廣泛性、公共事務(wù)的多樣性、涉及利益的切身性，并且直接民主在過程上是開放和連續(xù)的，因而要保障廣大群眾直接參與國家管理就只能在技術(shù)程序上采用協(xié)商，這就是說協(xié)商契合了直接民主的需要。

同樣重要的是，協(xié)商也是改進(jìn)間接民主質(zhì)量的技術(shù)程序。間接民主作為社會(huì)主義民主的實(shí)踐形式主要體現(xiàn)為廣大群眾通過代表管理國家，人民代表大會(huì)制度和中國人民政治協(xié)商會(huì)議制度是中國共產(chǎn)黨發(fā)展間接民主的兩種主要制度形式。協(xié)商在兩個(gè)環(huán)節(jié)對間接民主發(fā)揮著積極作用：一個(gè)環(huán)節(jié)是代表產(chǎn)生，雖然人大代表經(jīng)過選舉產(chǎn)生、政協(xié)委員通過推選產(chǎn)生，但是候選人是經(jīng)過充分協(xié)商才能確定的，只有經(jīng)過協(xié)商，候選人才能獲得廣泛的支持;另一個(gè)環(huán)節(jié)是代表履職，人大代表和政協(xié)委員依照法律規(guī)定行使職權(quán)絕非只是簡單的投票做決定，而是要在不同的政策主張之間進(jìn)行比較，綜合各個(gè)方面的意見和建議，從多個(gè)視角進(jìn)行考慮和權(quán)衡，進(jìn)而協(xié)商得出一個(gè)具有廣泛代表性、能夠?yàn)槎鄶?shù)人支持的方案。由此可見，“協(xié)商民主深深嵌人了中國社會(huì)主義民主政治全過程\"，協(xié)商是能夠?qū)⒅苯用裰骱烷g接民主結(jié)合起來的技術(shù)程序。

通過聚焦“協(xié)商\"這種適用于直接民主和間接民主的通用性技術(shù)程序，并將協(xié)商作為社會(huì)主義民主的基本技術(shù)程序，直接民主和間接民主將不再被視為兩種互相取代的民主形式，而是能夠被有效結(jié)合起來并共同構(gòu)成現(xiàn)代民主政治的連續(xù)譜系，從而能夠?qū)崿F(xiàn)將人民主權(quán)具體落實(shí)為人民治權(quán)的目標(biāo)。協(xié)商就是商量，“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深人越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量;涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程\"2。商量是社會(huì)主義民主的真諦，而協(xié)商就是體現(xiàn)商量精神并且將商量精神付諸實(shí)踐的技術(shù)程序，它不僅能夠?qū)崿F(xiàn)直接民主和間接民主的結(jié)合，而且能夠在此基礎(chǔ)上推進(jìn)社會(huì)主義民主政治深人發(fā)展。

3.協(xié)商的完善路徑與發(fā)展方位

全過程人民民主是社會(huì)主義民主深人發(fā)展的產(chǎn)物。既然協(xié)商是通用于直接民主和間接民主的技術(shù)程序，那么協(xié)商自然是嵌入社會(huì)主義民主全過程的。進(jìn)一步講，以協(xié)商為基本技術(shù)程序的社會(huì)主義民主必須是全過程實(shí)行協(xié)商的人民民主，因?yàn)橹挥腥^程實(shí)行協(xié)商，廣大群眾才能行使治權(quán)、管理國家，從而體驗(yàn)到全過程人民民主是“最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主\"3。全過程人民民主一方面說明中國共產(chǎn)黨對于社會(huì)主義民主理論的認(rèn)識有質(zhì)的提高，另一方面則提出社會(huì)主義民主實(shí)踐需要進(jìn)一步發(fā)展的要求。協(xié)商同全過程人民民主是高度契合的，一方面協(xié)商的全過程應(yīng)用為全過程人民民主理論的形成提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，另一方面全過程人民民主從理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化有賴于協(xié)商的完善。全過程人民民主要以協(xié)商作為基本技術(shù)程序，而協(xié)商要適應(yīng)全過程人民民主實(shí)踐的需要就必須發(fā)展成廣泛、多層、制度化的協(xié)商。

首先，協(xié)商必須是廣泛的技術(shù)程序。協(xié)商是社會(huì)主義民主通用的技術(shù)程序，只要是涉及公共事務(wù)的管理，就需要采用協(xié)商的方法進(jìn)行決策。協(xié)商的廣泛性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是以協(xié)商作為技術(shù)程序的公共事務(wù)的廣泛性，這就是說，協(xié)商并不只是管理國家事務(wù)的技術(shù)程序，社會(huì)事務(wù)的管理、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理都要通過協(xié)商進(jìn)行決策。另一個(gè)是從事協(xié)商的政治主體的廣泛性，這就是說，公共事務(wù)管理是各個(gè)政治主體共同參與的協(xié)商過程，執(zhí)政黨、政府、民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、公民個(gè)人都享有參與協(xié)商的資格，并且通過協(xié)商解決分歧、達(dá)成最廣泛共識。協(xié)商主體的廣泛性和協(xié)商客體（公共事務(wù)）的廣泛性是高度契合的，共同體現(xiàn)著“眾人的事情要由眾人商量”的精神，可以說，從協(xié)商的內(nèi)在精神來講，就要求保障協(xié)商主體和客體的廣泛性。

其次，協(xié)商必須是多層的技術(shù)程序。由于協(xié)商在主體和客體上都是廣泛的，因而協(xié)商必然是多層的。具體言之，第一，當(dāng)代中國政治制度體系設(shè)計(jì)的各個(gè)結(jié)構(gòu)性層次都以協(xié)商作為技術(shù)程序，這就意味著全過程人民民主是由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商、基層協(xié)商共同構(gòu)成的多層次體系;第二，協(xié)商不只是中央決策的技術(shù)程序，也不只是基層決策的技術(shù)程序，而是中央、地方、基層在決策時(shí)都必須采用的技術(shù)程序。中國是一個(gè)超大規(guī)模的國家，國家治理的復(fù)雜性特別突出，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的國家治理就必須有效解決中央、地方、基層之間的協(xié)同問題從而形成合力。協(xié)商是在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下更好地實(shí)現(xiàn)中央、地方、基層之間協(xié)同的技術(shù)程序，這就意味著中央、地方、基層依靠協(xié)商形成多層的協(xié)調(diào)一致的治理體系。

最后，協(xié)商必須是制度化的技術(shù)程序。政治實(shí)踐推動(dòng)協(xié)商從一種精神向制度化的技術(shù)程序轉(zhuǎn)化，而且協(xié)商只有在作為一種制度化的技術(shù)程序時(shí)，才能穩(wěn)定、持續(xù)地對全過程人民民主形成有效支撐。協(xié)商作為制度化的技術(shù)程序的關(guān)鍵在于將協(xié)商作為決策不可或缺的程序，非經(jīng)協(xié)商不得決策，只有在經(jīng)過協(xié)商形成最大共識的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行決策，而且協(xié)商要貫徹在整個(gè)決策過程中。在全過程人民民主的實(shí)踐中，一方面協(xié)商作為一種技術(shù)程序已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，另一方面協(xié)商在應(yīng)用上具有很大差異性，因此就全過程人民民主的發(fā)展對協(xié)商的要求來講，特別需要在總結(jié)全國各個(gè)層次實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對協(xié)商的主體、過程、責(zé)任、形式等形成統(tǒng)一的規(guī)則。協(xié)商是全過程人民民主的基本技術(shù)程序，只有在統(tǒng)一規(guī)則的調(diào)控下協(xié)商才能成為制度化的通用技術(shù)程序，協(xié)商具有的實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主結(jié)合從而推進(jìn)全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的作用，才能得到更有保障的發(fā)揮。

四、結(jié)論

西方代議制民主將現(xiàn)代民主政治局限為間接民主，并且在民主政治實(shí)踐中存在間接民主取代直接民主的趨勢。通過對歷史上直接民主和間接民主的經(jīng)典模式進(jìn)行分析，我們認(rèn)為，只有將間接民主和直接民主相結(jié)合才能將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)，從而真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。在建立和發(fā)展人民民主的過程中，中國共產(chǎn)黨具有明確的將直接民主和間接民主結(jié)合起來的自覺意識，并通過一系列制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)轉(zhuǎn)來保障人民意志能夠?qū)φ萎a(chǎn)生直接且持續(xù)的影響力。

隨著人民民主理論和實(shí)踐深人發(fā)展為全過程人民民主，中國更加強(qiáng)調(diào)人民作為政治實(shí)體既要行使主權(quán)又要行使治權(quán)，并由此進(jìn)一步要求將直接民主嵌人間接民主之中，不斷發(fā)展直接民主和間接民主有機(jī)結(jié)合的實(shí)踐形式。協(xié)商作為內(nèi)在于中華人民共和國的政治基因，是適用于直接民主和間接民主的通用技術(shù)程序，因此是能夠?qū)烧呓Y(jié)合起來、推動(dòng)全過程人民民主發(fā)展的基本技術(shù)程序。當(dāng)然協(xié)商也必須發(fā)展成廣泛、多層、制度化的協(xié)商才能適應(yīng)全過程人民民主實(shí)踐的需要，從而更好地克服西方代議制民主的內(nèi)生性問題，推動(dòng)全過程人民民主發(fā)展成為更具優(yōu)越性的現(xiàn)代民主。

總而言之，民主就其本質(zhì)而言是人民主權(quán)，從其形式而言則是依靠合適的制度安排將人民主權(quán)落實(shí)為人民治權(quán)。民主不應(yīng)該流于形式，也不應(yīng)該接受一切權(quán)力來自人民的原則卻不給民眾以人民身份開展政治行動(dòng)的機(jī)會(huì)。西方代議制民主“絕沒有讓公民成為公共事務(wù)的‘參與者’。公民最多也只能希望被‘代表\"\"。而全過程人民民主通過協(xié)商將直接民主嵌人間接民主從而實(shí)現(xiàn)直接民主和間接民主的結(jié)合，找到了在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代將人民主權(quán)具體落實(shí)為人民治權(quán)的最佳實(shí)踐形式。

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