全民所有自然資源資產損害賠償的制度構建

內容提要健全自然資源資產產權制度是“進一步全面深化改革\"的重要內容。當下，全民所有自然資源資產面臨損害救濟不充分的結構性矛盾，在主體、方式、目的三個維度上存在“權責競合、銜接不暢、價值抵悟”的碎片化困境。在整體性治理視角下，建立兼顧財產權益與生態環境權益的自然資源資產損害賠償制度具有理論自洽性與實踐合理性。具體規則的設計與塑造，宜依托全民所有自然資源資產所有權委托代理機制確定索賠主體，再結合實踐經驗確定自然資源資產損害賠償范圍和責任承擔形式，并注意自然資源資產損害賠償與關聯制度之間的協調銜接。

一、引言

繼續健全自然資源資產產權制度、充分實現自然資源資產的“全民所有\"權益，是黨的二十屆三中全會提出的“進一步全面深化改革\"的關鍵一環。自然資源資產是指產權主體明確、產權邊界清晰、具有經濟價值，以自然資源形式存在的排他性物質資產\"。全民所有自然資源資產是自然資源資產產權制度的核心，與一般所有權相比具有顯著的特殊性，無法適用一般所有權的救濟模式。從實踐看，自然資源資產損害既涉及自然資源、生態環境等部門職責，又依賴行政處罰、生態環境損害賠償訴訟等救濟方式。主體交雜、方式斑駁引發權責競合以及制度沖突，使其呈現“碎片化\"圖景。既有研究立足法政策學與法律漏洞填補原理，倡議建立相應賠償制度，大多聚焦規范文本而未對“碎片化”困境予以必要回應，該視角差異為本文引入整體性治理理論提供了適用空間。基于該理論視角，破除相關損害救濟的“碎片化\"弊端是建立自然資源資產損害賠償制度的重要前提。

二、考察與反思：全民所有自然資源資產損害賠償制度的立法論基礎

在討論如何實現自然資源資產損害賠償的問題上，整體性治理理論（holisticgovermance）能彌補法政策學和漏洞填補原理兩種立法論范式證成性欠佳的缺憾。

1.主張“政策立法”的法政策學研究范式存在不周延性

法政策學范式的基本構想建立在法政策學理論長期關注的法律與政策的互動關系上，主張以法律促使制度性行為向決策預設方向改變，即\"最佳的法律為實現政策目的之法律\"\"。有論者將《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中的“強化自然資源資產損害賠償責任\"和“構建自然資源資產產權民事、行政、刑事案件協同審判機制”，解釋為建立損害賠償制度的政策指向。但其邏輯尚不周延：其一，結合政策內容得出的結論或另有他解。比如，“強化自然資源資產損害賠償責任\"既可保持慣性地繼續行使行政手段，又能通過擴張性適用生態環境損害賠償制度保證損害賠償責任得到落實。再者，“構建自然資源資產產權民事、行政、刑事案件協同審判機制”在語義上明確指向三類案件的協同銜接，本質上屬于對規范的程序性要求，而與建立某種實體性制度無涉[4。其二，法政策學理論對政策轉化為法律持理性立場，既須考慮政策實施的試驗性、階段性需求，還應考慮“立改廢釋”等法律運行模式與政策內容的適配程度。

2.尋求“完備體系”的漏洞填補研究范式支撐性薄弱

遵照“無救濟則無權利”之法諺，漏洞填補范式強調完善自然資源國家所有權體系的關鍵在于專門建立自然資源資產損害賠償制度。這一范式認為國家自然資源所有權重而無基、長期虛置，以致損害救濟付之闕如。雖《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）等法律規范中已有“國家所有\"的身影，但皆未明確發生損害時的確切救濟途徑。因此，須建立相應的損害賠償制度以填補制度疏漏、健全權利體系。然而，該范式的說服力仍舊單薄：其一，“國家所有\"的規范性概念雖隨體制變革而重獲新解，但對此仍有爭論。從“財產權\"和\"財產制”角度分別理解“國家所有\"，前者乃是漏洞填補范式的思路邏輯，最終指向建構式路徑;后者則與前者大相徑庭，指向堅持公法立場而無須強調制度革新。其二，漏洞填補范式的邏輯起點在于法律漏洞之肯認，這與\"禁止拒絕裁判\"的司法原理密切關聯。因此，該原理往往被限縮于司法場域之中，大多使用類推適用、目的解釋、擴張解釋等解釋論路徑，而與現有研究主張的“制度立法化\"相悖。

3.面向“治理效能”的整體性治理研究范式更具適切性

法政策學范式和法律漏洞填補范式有“重規范文本、輕實踐梳理”的視角偏差，以致對實際救濟樣貌缺乏整體性把握。在學理上，整體性治理理論有望彌補上述兩種范式的不足。

整體性治理理論由佩里·希克斯和帕特里克·登力維提出并發展，主要反思了20世紀90年代新公共管理理論及其實踐產生的政府治理碎片化弊端，其以提高治理效率為理念導向，以整合政府部門職能為應對舉措。該理論與自然資源資產損害救濟議題具有適切性：第一，整體性治理的理論品格與自然資源資產治理的議題性質具有契合性。自然資源資產是社會發展的重要物質基礎，自然資源資產治理是典型的公共治理問題，與前沿性的整體性治理有緊密聯系。第二，整體性治理的應用經驗為自然資源資產治理的實踐展開提供助益。選擇合適理論觀察社會變遷以及發現新的治理需求，并基于此選擇合適的治理模式極為重要。整體性治理已有完備的政策工具與成熟的運用經驗，整體性治理理論對組織設計、政策工具等內容的討論已相當豐富。同時，相關理論已被英國、加拿大等國引入實踐，產生了優異的治理效果。第三，整體性治理的主旨要義與我國自然資源資產治理改革歷程有同向性。自然資源資產分散式治理格局是世界各國之通病。20世紀以來，“從分散走向集中、從部分走向整體”成為我國政府在自然資源資產治理領域改革的主旋律，相關機構改革便是印證。這與整體性治理中“革除傳統分散式治理弊端、整合自然資源資產公共職能\"的基本論調相呼應。

三、審視與檢討：全民所有自然資源資產損害救濟方式的“碎片化

當前，自然資源資產損害具有“機制碎片化”的特點。整體性治理理論將“機制碎片化”歸因于“不同職能部門在處理同一事項上的權力資源分散與功能作用重疊，從而導致政府組織治理效果與政策目標的背離\"。基于此，可從“主體-方式-功能\"三重維度描摹自然資源資產損害的碎片化困境。

1.多元參與主體之間存在權責的競合與沖突

政府組織間的協調不一、職能交錯是公共服務產生矛盾的原因。依據《民法典》第一百二十條與第二百五十八條，《中華人民共和國海洋環境保護法》第四條、第一百一十四條和第一百二十條，《生態環境損害賠償管理規定》第六條，以及《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零一條，自然資源、生態環境、海洋環境監督等行政部門以及檢察機關皆可對自然資源資產損害進行部分救濟，進而衍生下列矛盾：第一，影響自然資源部門所有者職責的恰當履行；第二，影響自然資源資產治理資源的合理配置；第三，影響自然資源資產治理的實際成效

2.多重救濟方式之間的協同銜接機制尚不完善

職責性質殊異、救濟路徑迥異導致的銜接阻滯，正成為妨礙自然資源資產損害救濟的關鍵問題。目前，自然資源資產損害救濟的方式包括行政處罰與司法訴訟。前者大多出現在自然資源單行法中，如《中華人民共和國礦產資源法》第三十九條、第四十條；后者涵蓋生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟。因協同不順暢、銜接不連貫，產生以下問題：其一，重復性救濟。在行刑民法律責任相互獨立的前提下，以行政罰款代替損害賠償，容易與司法效果產生重復性沖突。其二，不充分救濟。除《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》明確生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之間的順位銜接，其他訴訟之間的銜接順位尚不明確。在“一事不再理”原則下，率先獲得受理但未對自然資源資產損害賠償進行主張的訴訟，必然阻卻其他訴訟關系的形成，進而使自然資源資產損害難以獲得充分救濟。如益陽市人民檢察院訴夏順安等15人生態破壞民事公益訴訟案中，法院認為“非法采砂行為造成國家資源損失與生態環境造成損害”，僅判決被告“承擔生態環境修復費用賠償責任”。

3.不同制度設定之目的與實際損害不相適配

（1）行政處罰路徑的局限

行政部門以行政處罰手段維系自然資源資產權益，雖顧及自然資源資產的“國有\"屬性，但難以真正實現自然資源資產損害的全面救濟，以致遭受\"以罰代賠\"的批評。一方面，行政處罰的設立初衷與資產損害的賠償責任不兼容。行政處罰與違反行政管理秩序行為有關，其中行政管理秩序是指行政機關與行政相對人之間的權利義務關系。然而，損害賠償之“損害”，是指受侵害者因某一事故而喪失法律保護的利益，“賠償\"則是對事故前后形成的利益差值進行填補。由此可見，行政處罰的秩序維護性與損害賠償的利益填補性在目的上分屬兩支，二者不可相互替代。另一方面，適用行政處罰以實現自然資源資產損害救濟，與我國自然資源資產產權制度改革思路相悖。自然資源資產產權制度秉持的是區分所有權與管理權的“兩權分離”思路，前者為所有權主體的“權利”，后者為行政管理主體的\"權力”。“兩權\"在適用范圍、行使目的以及使用方式上具有明顯差異。

（2）司法訴訟路徑的局限

自然資源資產兼具財產和生態環境的雙重權益特征。不同類型訴訟僅關注其中某個特定價值，而忽視了其他法益價值，故難以形成對自然資源資產損害的全面救濟。

第一，在環境民事公益訴訟中難以明確公共利益損害性質。“國有財產\"“生態環境\"皆有被闡釋為“公共利益”的法教義空間，以致其在環境民事公益訴訟中性質未有確論：其一，部分案例僅關注自然資源的生態環境權益。如前述湖南省益陽市人民檢察院訴夏順安等15人生態破壞民事公益訴訟案中，財產性權益損害并未獲得應有之主張。其二，部分案例誤將財產權益損害作為生態環境損害進行處理。如最高人民法院指導性案例第207號，司法機關籠統地將“直接經濟損失、生態系統功能損失及修復期間生物多樣性損失\"歸人“生態資源損失\"的賠償內容。其三，部分案例將財產權益作為獨立的損害類型。如最高人民法院指導性案例第208號，審理法院認為，“被告破壞性攀爬巨蟒峰，屬于侵犯自然資源型資產，應承擔相應賠償責任\"。

第二，刑事附帶民事公益訴訟偏向國家所有財產權益救濟。在最高人民法院指導性案例第212號中，檢察機關既要求被告承擔刑事責任，又請求法院“責令被告人退賠國家礦產資源損失\"。該做法有待商榷：其一，“責令退賠國家資源損失”雖顧及財產權益，卻忽視了生態環境權益的損害救濟。蓋因兩類權益在主體范疇、主要內容、客體對象、責任履行方式等方面差異懸殊，刑事附帶民事公益訴訟難以全面維護自然資源資產權益。其二，“責令退賠國家資源損失”是以刑事手段實現的損害救濟，本質上仍在公法規制范疇之內，邏輯上與維護社會公共秩序的行政手段一致，皆與“兩權分離”的改革思路有所沖突。

第三，生態環境損害賠償訴訟將財產權益損害作為生態環境損害的組成部分進行處理。一方面，在訴訟前置的磋商程序中，不乏有生態環境部門將自然資源的經濟損失作為生態環境損害賠償協議的部分內容。另一方面，在遼源市自然資源局訴潘某濱生態環境損害賠償糾紛案等具體訴訟案例中，法院依據侵權人“造成礦產資源破壞價值25萬余元”，計算其承擔的生態環境損害賠償數額。

將自然資源資產損害化約為生態環境損害，與《生態環境損害賠償管理規定》有所抵悟。依據該規定，生態環境損害為“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化\"。其中，“環境要素\"“生物要素”“生態系統\"等語詞雖能夠直觀體現“生態環境權益”的特點，卻難以反映自然資源資產具有的經濟價值。因此，將財產權益損害作為生態環境損害的組成部分，有否認自然資源資產財產權益獨立性之嫌，并且存在混同兩類權益的邏輯弊端。

四、比較與重構：全民所有自然資源資產損害賠償制度的方案選擇

如前所述，自然資源資產損害救濟的行權方式駁雜、內蘊邏輯混亂，其深陷“所有權\"性質不能兼容、財產權益與生態環境權益”無法兼顧的困境，難以從根本上解決自然資源損害救濟的評價性問題。因此，如何在不脫離自然資源資產的特殊性質與雙重法益的基礎上，尋求有效的救濟途徑，亟待進一步探究。

1.擴張解釋論的提出及其內在局限

擴張解釋論吸收了實踐中以生態環境損害賠償訴訟進行自然資源資產損害救濟的經驗與思路，主張擴張性地解釋生態環境損害概念，正式將自然資源資產損害納人生態環境損害賠償制度的調整范疇]。

擴張解釋論以概念關系為理論基點，將自然資源劃歸為生態環境的下位概念，并依此結合自然資源資產與自然資源的從屬關系，將自然資源資產定義為生態環境的次下位概念，以滌除適用生態環境損害賠償制度的概念壁壘。同時，自然資源資產損害與生態環境損害具有“同時、共現、難分”的客觀表現，對兩者不加以區分的統合救濟模式具有合理性。另外，《關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》雖采取“自然資源與生態環境損害\"的規范表達，實際是以修復生態環境的責任方式調整自然資源損失，也為擴張解釋論提供了例證。此外，《生態環境損害賠償管理規定》第四條雖已明確制度適用范圍，但未將國有財產損失排除在外，亦為擴張生態環境概念及擴大生態環境損害賠償制度調整范疇提供了新的可能性。

生態環境損害賠償制度固然具有容納自然資源資產損害的制度空間，但該思路在價值取向上過分向\"生態環境”傾斜，容易掩蓋自然資源資產鮮明的財產權益屬性。實際上，蓋因提供公共性利益的價值面向迥異，學理上才有區分自然資源與生態環境的必要。此外，自然資源資產損害與生態環境損害的索賠請求權基礎并不一致。其中，自然資源資產損害的請求權基礎為自然資源國家所有權，但只有生態環境損害賠償的正當性被納入國家義務框架才能獲得圓滿解釋。一方面，從《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》《生態環境損害賠償制度改革方案》等規范的內容看，自然資源國家所有權被視為設立生態環境損害賠償制度的根本依據。然而，《黑龍江省氣候探測與保護條例》對氣候資源設立所有權的實踐經驗遭遇了前所未有的可操作性難題，證明陽光、大氣、微生物等天然要素與所有權之間抵悟捍格，如上要素作為生態環境損害賠償制度的調整對象自始至終難以獲得自然資源國家所有權的理論支持。從歸屬范圍看，自然資源包括國家所有與集體所有。若生態環境損害賠償制度以國家所有為理論依歸，會使發生于集體所有自然資源之上的生態環境損害缺乏規制理由。另一方面，生態環境具有指向不特定多數主體的公共性特征，這使其與排他性意旨濃厚的私法規范相疏遠，而與非競爭性的公法體系相貼合。尤其是，生態環境損害賠償制度本質上是通過解決伴隨經濟發展的負外部性問題，維護社會發展秩序，因此該法目的應解釋為國家環境保護義務的具體履行。

2.財產權益救濟論的進步及不足之處

正是因為擴張性適用生態環境損害賠償制度無法完全容納自然資源資產損害，部分學者摒棄了解釋論路徑而轉向立法論，著眼自然資源資產的“財產性\"提出建立財產權益救濟模式。然而，僅針對財產權益提倡構建制度，無法回避在雙重權益損害同時發生的情形中，分別對兩種權益損害進行救濟的問題，容易增加制度實施成本、降低權益救濟效率。如在諸多損毀林木的案例中，損害林木的行為既會減損林木的經濟價值，又會影響森林生態系統的穩定性。此時由自然資源部門和生態環境部門分別索賠自然資源資產損害和生態環境損害，可能出現損害評估困難、損害評估重復、執法/司法資源虛耗以及裁判結果相互矛盾等問題。同時，將財產權益救濟歸于新設制度之主體、生態環境權益救濟歸于生態環境部門，在本質上仍未解決“碎片化\"治理的弊端。

3.雙重權益救濟論的合理性及其提倡

擴張解釋論與財產權益救濟論均有短板，但擴張解釋論的整合思維與財產權益救濟論對財產權益的重點關注，為自然資源資產損害救濟提供了新的思路一—建立兼顧財產權益和生態環境權益的專門制度。正如整體性治理理論對整體結果的眷注，回應不同類型的利益訴求須立足系統觀，并以整合的形式調整政府的職能結構與制度的價值取向。揚棄擴張解釋論與財產權益救濟論，使雙重權益救濟模式的合理性得以彰顯：一方面，自然資源資產損害救濟呈現“碎片化\"樣態，若因財產權益與生態環境權益的類型差異，堅持將兩類法益劃分為不同救濟制度，不僅無益于紓解“碎片化”的制度癥結，還可能出現“欲益反損”的情況。另一方面，自然資源資產損害賠償須遵循政策轉化為立法的邏輯與原理。首先，“強化自然資源資產損害賠償責任\"是國家針對自然資源資產損害問題提出的政策要求，進行損害賠償應緊扣相關政策的主要目標具體展開。自然資源管理體制改革包括自然資源保護和促進自然資源可持續利用兩個基本任務，分別指向生態環境權益和財產權益。自然資源資產損害賠償作為自然資源管理體制的制度續造，在相應制度設計中應最大限度結合兩個基本任務。其次，自然資源管理體制改革應注意與改革既有成果的銜接。自然資源管理體制改革的重要內容是組建自然資源部門，自然資源部門被賦予“兩統一”的職責。“兩統一\"既賦予自然資源部門行使自然資源資產所有者的職責，又要求其承擔生態保護修復的職責，因此，在相關的制度設計中須充分考慮自然資源部門現階段的任務與使命。

五、塑造與適用：全民所有自然資源資產損害賠償制度的規則展開

建立兼顧生態環境權益與財產權益的全民所有自然資源資產損害賠償制度合乎理論邏輯與實踐理性。在制度化路徑上，全民所有自然資源資產損害賠償制度可以圍繞主體、內容以及程序三個維度展開規章設計。

1.制度主體：依托所有權委托代理機制確定索賠權利人

確定索賠主體是構建自然資源資產損害賠償制度的重要前提。目前，關于“所有權”及“基于所有權提出的損害賠償請求\"的內容主要體現于《民法典》第二百三十八條。依該規定，自然資源資產所有權的行權主體是請求自然資源資產損害賠償的適格主體。全民和國家是《憲法》民法典》以及其他單行法規定的自然資源資產所有權主體，但全民和國家在具體實踐中難以真正提起損害賠償請求，須通過實體部門代為求償。國務院制定《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》以回應所有者虛置問題，該方案明確了所有權代理主體為自然資源部、省級政府以及市級政府。因此，自然資源資產損害賠償的索賠主體須與之對應。值得一提的是，有學者提議將縣級政府升格為自然資源資產損害的索賠主體，然而，未有規范可作為縣級政府的索賠依據，其合理性仍力所不逮。

進言之，因三類索賠權利主體層級不一，所以在具體制度設計過程中應妥當考量彼此之間權限的界限，以避免權利行使混亂以及產生其他糾葛。其中至少有三種思路：一是可以根據自然資源資產的“類型\"劃分行權邊界，對未明確由省、市級政府行使所有權的自然資源資產，交由自然資源部負責；二是可以根據自然資源資產損害的“范圍\"劃分行權邊界，市級政府對本轄區的自然資源資產損害進行索賠，省級政府對跨越不同地級市的自然資源資產進行索賠，自然資源部對跨越不同省份的自然資源資產進行索賠；三是可以根據自然資源資產損害的“程度\"劃分行權邊界，根據自然資源資產損害價值輕、中、重不同程度，分別交由市級政府、省級政府以及自然資源部進行權利救濟。

2.主要內容：確定損害賠償的對象范圍及責任承擔形式

（1）自然資源資產損害賠償的對象范圍

自然資源資產損害賠償范圍應包括自然資源資產的財產權益損害和生態環境損害。首先，財產權益損害包括物質性損害與非物質性損害，前者是指直接破壞、損毀自然資源導致自然資源資產數量減少、質量價值貶損的具體損害，后者是指對自然資源資產增益性收益產生影響的損害類型。其次，生態環境損害明確指向具有物質載體性狀的自然資源資產，對大氣、陽光等生態環境要素的損害不在自然資源資產的生態環境損害的范疇之內。

在調整對象上，《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》已經明確為“土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等8類自然資源資產”，發生在這8類自然資源資產上的損害應通過自然資源資產損害賠償制度實現救濟。除此之外，自然遺跡、國有野生動物資源等特殊型自然資源資產已在現實層面發生諸多損害事件，可以作為自然資源資產損害賠償制度的調整對象。

（2）自然資源資產損害賠償的責任承擔形式

責任承擔形式通常包括“恢復原狀、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉\"等。從前述自然資源資產損害賠償的對象范圍與價值取向來看，自然資源資產損害賠償制度的責任承擔形式應以賠償損失和恢復原狀為主。

其中，賠償損失主要針對：第一，全部自然資源資產的財產權益損害，即自然資源資產的本體性財產價值損失和增值性收益價值損失。雖然，部分自然資源資產可以根據國家出讓該類自然資源資產的出讓金、權益金、補償費、使用金等為基準確定賠償損失費用，但考慮到自然資源資產類型較多且不同類型之間存在價值和功能上的差異，應進一步建立針對各類自然資源資產用途、功能、價值的評估模式和評價標準，確定自然資源資產損害的價值量化和賠償金額。第二，部分自然資源資產的生態環境權益損害，包括可以恢復、修復的自然資源資產在修復期間的服務功能喪失導致的損失，以及無法恢復、修復的自然資源資產的永久性損害造成的損失。第三，恢復、修復自然資源資產的各類成本，包括方案制定費用、履行監督費用、效果評估鑒定費用以及律師費、訴訟費等等。恢復原狀則針對自然資源資產的生態環境權益損害。

在責任承擔形式的順位上，自然資源資產損害賠償若能通過恢復、修復等方式挽回損失的，應在賠償形式上優先考慮適用自然資源資產的“恢復原狀”。若無法進行恢復、修復的，則可以根據侵權人是否及時采取彌補措施或采用生態環境損害替代性修復，依據實際情況判決侵權人承擔剩余部分的損害賠償。

3.關鍵程序：協調資產損害賠償訴訟與磋商、關聯訴訟的銜接

建立自然資源資產損害賠償制度是困難且復雜的立法問題，其既涉及自然資源資產損害賠償制度內部的權利分配，又要面對權利的多樣性和指向的單一性導致的相關權利類型與救濟途徑之間的潛在沖突，進而妥善處理好自然資源資產損害賠償制度與其他制度之間的關系。

一方面，在自然資源資產損害賠償制度之內，是否設置磋商程序以及考慮其與自然資源資產損害賠償訴訟之間的關系是不可回避的問題。依據整體性治理理論，政府除應強化內部整體運作、部門之間的協調，還應關注與社會主體的合作關系。“在公共服務的供給側，以磋商取代命令，與治理語境中全部主體的平等地位更具契合性。\"由此，整體性治理理論打消了以磋商作為自然資源資產損害賠償訴訟前置程序的理論疑慮。從實踐角度考慮，該做法也具有合理性：其一，自然資源資產損害救濟不可能不考慮原生態環境損害賠償制度。從制度經濟學的路徑依賴理論視之，制度變遷受累積過程影響，在自然資源資產損害賠償制度中保留生態環境損害賠償制度中的磋商程序，充分表達了對所涉利益和可負擔成本的充分考量。其二，地方對自然資源領域生態環境損害賠償的有益探索，證明磋商能夠成為自然資源資產損害賠償制度的主要工具。如江蘇、浙江等地出臺了《自然資源領域生態環境損害賠償工作指引》，明確了將磋商作為自然資源部門進行索賠的前置程序，充分證明了磋商程序的有益性。

另一方面，自然資源資產損害賠償制度的核心是通過相應訴訟進行索賠，因此要回答在自然資源資產損害賠償訴訟與生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟之間，何者優先、何者劣后的程序銜接問題。自然資源資產損害賠償訴訟相較于其他兩類訴訟，具有充分的優先必要性：其一，權利主體的范圍差異。三類訴訟皆指向不特定的多數人，但自然資源資產歸屬于全民與國家，生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟往往指向特定區域的部分群體，范圍較之全民與國家更為狹隘。其二，救濟對象的法益差異。自然資源資產損害賠償訴訟救濟對象包括財產權益損害和生態環境權益損害，而生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟僅對生態環境權益損害進行救濟，前者牽涉的法益更為多元，且能涵蓋后者。因此，依據該結論與現有司法解釋規范，三類訴訟順位應為：自然資源資產損害賠償訴訟優先，生態環境損害賠償訴訟次之，環境民事公益訴訟居末。具言之，在程序銜接上可采取以下策略：第一，同一調整對象的合并審理規則。對發生于同一自然資源資產客體之上的損害，三類訴訟可由司法機關進行同一審理。第二，起訴時序差異的優先審理規則。對自然資源資產損害賠償訴訟相較于其他兩類訴訟提起時機在后的情形，應先中止其他兩類訴訟并對自然資源資產損害賠償訴訟進行優先審理。第三，未訴請內容的補充審理規則。針對自然資源資產損害賠償訴訟理應主張但未主張或先前未發現的生態環境損害，提起的生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟，司法機關應予受理。

自然資源資產關涉國家和全民的重大利益，實現自然資源資產損害賠償的前提是肯認自然資源資產承載財產與生態環境雙重權益。從系列政策落實與機構職能調整結果來看，“單一資源”的分權管理模式業已獲得改善，但在落實國家所有者權益的目標過程中，因權責歸屬混亂、規范路徑紛雜、價值取向多元等因素產生的“治理碎片化”問題仍待修正。從整體性理論視之，建立兼顧財產權益與生態環境權益的專門制度有助于破解時下的“碎片化”癥結，真正實現自然資源資產損害的全面救濟。

[責任編輯：玉水]