基層協(xié)商民主的嵌入機(jī)制及其影響因素分析

內(nèi)容提要基層協(xié)商民主是中國(guó)協(xié)商民主體系中最具特色與活力的部分，是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式。基層協(xié)商民主深度嵌入地方社會(huì)關(guān)系和制度環(huán)境，其運(yùn)行顯著受制于社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治體制、文化觀念和專業(yè)認(rèn)知四種制度環(huán)境因素。依據(jù)制度因素的自主性程度，基層協(xié)商民主實(shí)踐衍生出實(shí)體嵌入與形式嵌入兩種路徑。實(shí)體嵌入作為主流，依賴社會(huì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、群眾情感信任及治理共同體的支撐。在基層社會(huì)更具創(chuàng)新性的形式嵌入，則主要依托基層精英網(wǎng)絡(luò)、縣級(jí)機(jī)關(guān)、群眾利益信任及專業(yè)共同體的協(xié)同。兩種嵌入共同揭示了政社互動(dòng)的多樣性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等復(fù)雜動(dòng)力學(xué)機(jī)制。實(shí)體嵌入與形式嵌入的協(xié)同演化，將有效促進(jìn)基層協(xié)商民主向縱深發(fā)展，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化。

一、問(wèn)題的提出

作為實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式，我國(guó)協(xié)商民主體系兼具頂層設(shè)計(jì)的宏觀指引與基層實(shí)踐的微觀活力，其演進(jìn)軌跡清晰呈現(xiàn)自上而下的延展性：從國(guó)家政治層面向基層社會(huì)治理領(lǐng)域不斷深化拓展。黨的十八大以來(lái)，基層協(xié)商民主在構(gòu)建中國(guó)特色協(xié)商民主體系的進(jìn)程中處于顯著的位置。習(xí)近平總書記深刻指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。\"這既確立了基層協(xié)商民主的實(shí)踐基礎(chǔ)，也指明了其發(fā)展的核心場(chǎng)域。在制度規(guī)范層面，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商\"的指導(dǎo)原則。在實(shí)踐中，基層協(xié)商民主展現(xiàn)蓬勃生機(jī)，其發(fā)展態(tài)勢(shì)良好且廣度深度得到不斷拓展。例如，2020年在全國(guó)范圍內(nèi)分兩批遴選約一千個(gè)行政村，統(tǒng)一開(kāi)展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)工作。

基層協(xié)商民主實(shí)踐所展現(xiàn)的旺盛生命力及其與制度規(guī)范之間的內(nèi)在張力，已成為學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。在關(guān)于協(xié)商民主發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的既有理論譜系中，主要存在三種解釋范式：理性主義導(dǎo)向的建構(gòu)論、經(jīng)驗(yàn)主義導(dǎo)向的進(jìn)化論，以及歷史制度主義脈絡(luò)下的嵌入論。建構(gòu)論與進(jìn)化論在21世紀(jì)第一個(gè)十年曾占據(jù)主導(dǎo)地位，近十余年來(lái)，強(qiáng)調(diào)民主制度設(shè)計(jì)與實(shí)質(zhì)績(jī)效只有深植于特定社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方能實(shí)現(xiàn)的嵌人論，日益成為基層協(xié)商民主研究的主流范式。這一轉(zhuǎn)向有力推動(dòng)了相關(guān)研究的本土化進(jìn)程，并衍生出“政府主導(dǎo)\"與\"政社互動(dòng)\"兩種主要闡釋路徑。本文旨在深化拓展這一路徑，探究協(xié)商民主嵌人基層社會(huì)的基本類型及其背后的影響因素與作用機(jī)制。為此，本文在整合卡爾·波蘭尼的宏觀制度嵌入觀與馬克·格蘭諾維特的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)嵌入論的基礎(chǔ)上，借鑒謝林·波洛克對(duì)實(shí)踐理論的闡釋以及符平等學(xué)者對(duì)本土情境的解讀，創(chuàng)構(gòu)一個(gè)更有解釋力的嵌人性分析框架。該框架的貢獻(xiàn)在于，將嵌入形態(tài)區(qū)分為“實(shí)體嵌入”與“形式嵌人”，并從社會(huì)關(guān)系和制度環(huán)境方面系統(tǒng)梳理影響嵌入過(guò)程與效能的四維因素：結(jié)構(gòu)因素、政治因素、文化因素與認(rèn)知因素。在實(shí)證研究層面，本文選取Z省C縣和G市推行的“民生議事堂\"建設(shè)作為核心案例。Z省基層協(xié)商民主實(shí)踐長(zhǎng)期處于全國(guó)前列，“民生議事堂\"是其探索深化的最新成果與重要載體。盡管C縣（典型山區(qū)農(nóng)業(yè)縣）與G市（沿海發(fā)達(dá)工業(yè)市）在區(qū)域特質(zhì)與發(fā)展階段上存在顯著差異，但兩者均成功實(shí)現(xiàn)了“民生議事堂”在轄區(qū)基層單元的全域覆蓋與制度化運(yùn)行，既體現(xiàn)了研究對(duì)象在空間分布與發(fā)展模式上的代表性，又契合了相似案例比較研究法的設(shè)計(jì)邏輯，可以用于揭示內(nèi)在機(jī)制與條件約束的研究。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

協(xié)商民主發(fā)展的“嵌入論\"研究取向肇始于21世紀(jì)初。黨的十八大以來(lái)，特別是《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》正式頒布后，這一研究取向持續(xù)深化。黨的十九大后，該取向進(jìn)一步成為闡釋基層協(xié)商民主的主流理論視角。簡(jiǎn)言之，可歸納為“政府主導(dǎo)論”與\"政社互動(dòng)論\"兩種思路。針對(duì)二者可能存在的簡(jiǎn)化傾向，本研究以卡爾·波蘭尼與馬克·格蘭諾維特等的經(jīng)典嵌入理論為淵源，從協(xié)商民主深度植根于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與制度環(huán)境的本質(zhì)出發(fā)，建構(gòu)\"嵌人性\"分析框架。該框架旨在為剖析基層協(xié)商民主實(shí)踐的內(nèi)在嵌人機(jī)制及其結(jié)構(gòu)性約束條件奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

1.政府主導(dǎo)的嵌入

在我國(guó)的制度情境中，政府是資源分配和社會(huì)治理的主導(dǎo)者。何包鋼、王春光在合作的鄉(xiāng)村協(xié)商研究中最早使用“嵌人”一詞，提出協(xié)商民主發(fā)展嵌人鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中。何俊志等指出基層協(xié)商民主得以可能，是由于政府權(quán)力的延伸和政府與社會(huì)的合作。談火生提出協(xié)商民主“嵌入性發(fā)展\"概念，其意為協(xié)商民主的新成分嵌人原有社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，并激活或改造某些功能，從而逐步實(shí)現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)更新\"。韓福國(guó)提出，協(xié)商民主在社會(huì)發(fā)展中逐步建構(gòu)自身制度形式，實(shí)現(xiàn)作為一種治理資源的嵌人，為社會(huì)主義民主實(shí)踐提供具體形式。陳家剛也強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主嵌人既有制度框架，可以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作。林雪霏等認(rèn)為，協(xié)商民主在基層高度仰賴地方政府制度性供給，受其目標(biāo)理念、組織結(jié)構(gòu)以及政治環(huán)境等要素影響。張翔則從反面論證地方政府權(quán)責(zé)合理配置對(duì)于基層協(xié)商的重要意義。

本質(zhì)上，政府主導(dǎo)論體現(xiàn)了中國(guó)基層協(xié)商研究的本土化視角，但是從理論發(fā)展來(lái)看，其似乎陷于對(duì)威權(quán)式協(xié)商概念的糾纏。無(wú)論是威權(quán)式協(xié)商的中國(guó)化表達(dá)，還是認(rèn)為嵌人式協(xié)商本身就是一種獨(dú)特類型，其內(nèi)在要求即是政府主導(dǎo)，都主要在字面含義上使用“嵌入\"概念，實(shí)際上并未充分解釋協(xié)商民主嵌入基層的主客體關(guān)系。有關(guān)文獻(xiàn)均未在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)的嵌入性理論脈絡(luò)中闡述其豐富內(nèi)涵。

2.政社互動(dòng)的嵌入

與政府主導(dǎo)論不同，有一批學(xué)者明確引人新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)以降的嵌人性理論譜系，認(rèn)為協(xié)商民主發(fā)展是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷嵌人多重社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的過(guò)程\"。談火生系統(tǒng)闡述了“協(xié)商空間\"既是物理意義上的，也是社會(huì)意義上的，社區(qū)規(guī)模、利益信任、場(chǎng)所布局等有助于基層協(xié)商有效運(yùn)行。有些研究關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治過(guò)程的前置作用。吳曉霞認(rèn)為，政府和社會(huì)多元互動(dòng)是協(xié)商民主“嵌人式發(fā)展\"的結(jié)構(gòu)變量。徐明強(qiáng)從政社沖突的角度指出，協(xié)商民主制度供給取決于基層治理問(wèn)題維度，其關(guān)鍵是國(guó)家正式權(quán)力發(fā)揮和基層群眾參與程度]。

需要指出，政社互動(dòng)論是政府主導(dǎo)論的延續(xù)和拓展，在強(qiáng)調(diào)政府作用的基礎(chǔ)上，從社會(huì)視角和互動(dòng)視角兩方面豐富協(xié)商民主的研究。總體上看，政社互動(dòng)論對(duì)于協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)把握具有基礎(chǔ)性作用。但是，有關(guān)學(xué)者似乎更在意嵌人論取向下如何描述基層協(xié)商民主現(xiàn)實(shí)及其案例，對(duì)于基層協(xié)商民主的嵌人性類型及其影響因素，尚缺乏深刻剖析。

3.實(shí)體嵌入與形式嵌入：一個(gè)整合性分析框架

實(shí)際上，嵌人性是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)至關(guān)重要的理論概念，最早由卡爾·波蘭尼提出，后經(jīng)格蘭諾維特等學(xué)者闡述。中國(guó)社會(huì)學(xué)界對(duì)其作了深人解讀，而政治學(xué)界則將其運(yùn)用在政黨政治、央地關(guān)系和社會(huì)治理等研究領(lǐng)域。對(duì)基層協(xié)商民主而言，它立足基層，深度嵌人不同的基層社會(huì)關(guān)系和制度情境，使之呈現(xiàn)不同的嵌入形式。

（1）嵌人性類型分析：實(shí)體嵌人與形式嵌人格蘭諾維特指出，大部分歷史時(shí)期，人的經(jīng)濟(jì)行為深受社會(huì)關(guān)系制約，但是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，此類行為變得相對(duì)獨(dú)立。由此，他把嵌入性的內(nèi)涵分為兩種：一是波蘭尼提出的“實(shí)質(zhì)論”，側(cè)重于社會(huì)關(guān)系的主導(dǎo)性;二是亞當(dāng)·斯密主張的“形式論”，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)行為的獨(dú)立性。波蘭尼和斯密理論的差異是“嵌人\"與“脫嵌”之別。格蘭諾維特的區(qū)分有一定準(zhǔn)確性，但是忽視了波蘭尼的復(fù)雜性。波蘭尼的確認(rèn)為，“自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)觀念乃是徹頭徹尾的烏托邦。除非消滅社會(huì)中人的自然實(shí)存，否則這樣一種制度將無(wú)法長(zhǎng)期存續(xù)”。這里的“實(shí)存\"既包括物質(zhì)性內(nèi)容，又包括關(guān)系性內(nèi)容，總體上與“形式\"的含義對(duì)立。然而，波蘭尼本人的嵌入性觀點(diǎn)并不是簡(jiǎn)單的“實(shí)質(zhì)論”，它亦有“形式論”的成分。他認(rèn)為，以原子化個(gè)體和完全市場(chǎng)交換為原型的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)目標(biāo)不曾也不可能達(dá)到。脫嵌不可能成功的基本邏輯就在于對(duì)真實(shí)和虛擬商品之區(qū)分。波蘭尼關(guān)于真實(shí)商品與虛擬商品之分類，本質(zhì)上是通過(guò)形式化的概念界定揭示經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)嵌入性。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，他的嵌入性概念又具有明顯的“形式論”色彩。

基于波蘭尼的嵌人性的雙重意涵，我國(guó)學(xué)者符平明確區(qū)分了“實(shí)體嵌入\"和“形式嵌人”。他認(rèn)為：前者意為，市場(chǎng)本質(zhì)上是一種特定的社會(huì)構(gòu)件，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)不過(guò)是社會(huì)行動(dòng)的特例。后者意為，市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)生活的一種特定組織形式或純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和制度;它受其他社會(huì)因素的影響和制約，卻是社會(huì)的非有機(jī)組成部分。

本文借鑒符平關(guān)于\"實(shí)體嵌人\"和\"形式嵌人\"的概念區(qū)分，并結(jié)合格蘭諾維特的研究進(jìn)一步將\"實(shí)體嵌人\"和\"形式嵌人\"視作分析性概念。格蘭諾維特認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行為的嵌人程度比其所謂的實(shí)質(zhì)論者低而比形式論者高4。盡管格蘭諾維特出于特定原因重點(diǎn)討論經(jīng)濟(jì)行為，但是他想象所有人類行為都是如此。也就是說(shuō)，同波蘭尼相似，格蘭諾維特的嵌人性理論實(shí)際上也兼有實(shí)體論和形式論的成分。區(qū)別在于，在波蘭尼那里，只有“實(shí)體嵌人”，而“形式嵌人”是不可能的;依格蘭諾維特的看法，“形式嵌人\"也可以是一種實(shí)體性概念。

（2）嵌人性的約束條件：社會(huì)關(guān)系與制度環(huán)境無(wú)論波蘭尼還是格蘭諾維特，其嵌人性理論的操作性路徑都并不明晰。隨后經(jīng)由學(xué)者的不懈努力，這一遺憾得以彌補(bǔ)。其中，祖金和多明戈認(rèn)為，人類組織所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、政治制度、社會(huì)文化以及長(zhǎng)期所形成的群體認(rèn)知會(huì)影響其行為。基層協(xié)商民主的“實(shí)體嵌人\"和“形式嵌人\"的模式區(qū)別，正是社會(huì)關(guān)系與制度環(huán)境的四個(gè)因素的差異所致。

其一，結(jié)構(gòu)\"即基層協(xié)商民主所處的網(wǎng)絡(luò)位置或者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)。它聚焦社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的總體性結(jié)構(gòu)，比如網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)封閉性等。這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以分為兩種：一是組織型網(wǎng)絡(luò)，其特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)密度較高、網(wǎng)絡(luò)封閉性較強(qiáng);二是精英型網(wǎng)絡(luò)，其特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)密度較低、網(wǎng)絡(luò)封閉性較弱。兩者對(duì)于基層協(xié)商的嵌人性影響分別是實(shí)體性和形式性的。

其二，“政治\"即基層協(xié)商民主受到當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境、政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。它關(guān)注政治因素對(duì)基層協(xié)商民主的影響和激勵(lì)的某些特征。在基層協(xié)商民主運(yùn)行中，除了中央政策，地方性政治因素主要包括兩種：一是基層政府，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處；二是政府部門，主要是縣級(jí)機(jī)關(guān)。雖然兩者機(jī)構(gòu)規(guī)格相同，均為鄉(xiāng)科級(jí)，但是滲透村莊和社區(qū)的程度不同。比較來(lái)說(shuō)，對(duì)于協(xié)商民主的影響，基層政府是實(shí)體性的，而縣級(jí)機(jī)關(guān)則是形式性的。

其三，文化\"指基層協(xié)商民主受價(jià)值觀、共有信念、習(xí)俗慣例等制約。它意味必須考慮社會(huì)文化差異的影響。文化主要體現(xiàn)為由于交流和接觸而存在的一種信任紐帶關(guān)系。這種關(guān)系常常蘊(yùn)含情感支持，也有可能由利益聚集而來(lái);既可以是情感信任，也可以是利益信任。然而，對(duì)于基層協(xié)商民主來(lái)說(shuō)，情感信任是實(shí)體性的，而利益信任則是形式性的。

其四，認(rèn)知\"即基層協(xié)商民主受到協(xié)商主體的群體思維意識(shí)的引導(dǎo)或限制。它強(qiáng)調(diào)在基層協(xié)商民主中所形成的結(jié)構(gòu)化和規(guī)律性的群體認(rèn)知的作用。這種群體性認(rèn)知主要有兩種來(lái)源：一種側(cè)重治理問(wèn)題的解決需求；另一種側(cè)重治理技術(shù)的解決方式。在基層協(xié)商中，問(wèn)題導(dǎo)向的作用是實(shí)體性的，而專業(yè)取向的作用是形式性的。

（3）“嵌入性\"分析框架：協(xié)商民主何以嵌入基層基于以上分析，本文在布洛克、符平和格蘭諾維特對(duì)波蘭尼嵌入性理論解讀的意義上采用“實(shí)體嵌人\"和“形式嵌人\"概念作為分析工具，構(gòu)建一個(gè)“協(xié)商民主何以嵌人基層\"的整合性分析框架（見(jiàn)表1）。在基層協(xié)商民主發(fā)展領(lǐng)域，“實(shí)體嵌入\"即為基層協(xié)商民主浸沒(méi)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村莊社區(qū)的社會(huì)關(guān)系之中，乃是一種社會(huì)有機(jī)構(gòu)成；“形式嵌入\"是指基層協(xié)商民主并不限于既定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村莊社區(qū)的社會(huì)關(guān)系，乃是一種社會(huì)非有機(jī)構(gòu)成。如果說(shuō)“實(shí)體嵌人\"強(qiáng)調(diào)特定區(qū)域各種社會(huì)關(guān)系之于基層協(xié)商民主的主體和行為的決定性作用，那么“形式嵌人”則強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主的主體和行為雖然受一定區(qū)域社會(huì)關(guān)系的重大影響，但是保留了較強(qiáng)的自主性。需要強(qiáng)調(diào)，與波蘭尼視“形式嵌人\"非正常不同，本文所指基層協(xié)商民主的兩種嵌入路徑都是現(xiàn)實(shí)合理的，它們?nèi)Q于不同的社會(huì)關(guān)系和制度環(huán)境。

表1協(xié)商民主嵌入基層的分析框架

三、實(shí)體嵌入vs形式嵌入：“民生議事堂”的比較分析

“民生議事堂\"建設(shè)是2019年以來(lái)Z省在基層協(xié)商民主領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新，2022年實(shí)現(xiàn)全省鎮(zhèn)街覆蓋。它是在縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由縣級(jí)政協(xié)組織，在城鄉(xiāng)基層構(gòu)建的服務(wù)基層群眾、助力改善民生的協(xié)商平臺(tái)。基于嵌入性分析框架，下文著重從結(jié)構(gòu)、政治、文化和認(rèn)知四個(gè)方面，比較分析該省C縣和G市協(xié)商民主發(fā)展中的“實(shí)體嵌人\"和\"形式嵌人\"機(jī)制。

1.實(shí)體嵌入：C縣的個(gè)案

C縣位于山區(qū)，總面積近1300平方千米，總?cè)丝诩s40萬(wàn)，下轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自2019年開(kāi)始，該縣推動(dòng)政協(xié)協(xié)商向基層延伸，特別是2021年以來(lái)，根據(jù)《政協(xié)Z省委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商·民生議事堂\"平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》），進(jìn)一步深化完善“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商\"活動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)“民生議事堂”工作，實(shí)現(xiàn)履職平臺(tái)向基層延伸。從建設(shè)歷程來(lái)看，C縣的“民生議事堂\"屬于典型的\"實(shí)體嵌入式\"基層協(xié)商民主。

（1）結(jié)構(gòu)：社會(huì)組織政協(xié)協(xié)商長(zhǎng)期在縣級(jí)以上層次運(yùn)行，作為政協(xié)協(xié)商向基層的延伸，“民生議事堂\"首先面對(duì)的就是結(jié)構(gòu)嵌人問(wèn)題，其核心內(nèi)容是協(xié)商主體的組織和協(xié)商環(huán)境的營(yíng)造。《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，在政協(xié)委員相對(duì)集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立政協(xié)委員履職小組，負(fù)責(zé)民生議事堂\"活動(dòng)的具體事務(wù)。同時(shí)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨群服務(wù)中心，設(shè)立相對(duì)固定的議事場(chǎng)所。

2018年，C縣在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各片區(qū)成立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組，同時(shí)設(shè)立委員工作室，首批共7個(gè)，其中，片區(qū)委員工作室和界別委員工作室各1個(gè)，個(gè)體委員工作室5個(gè)。2021年后，C縣在所有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立政協(xié)委員履職小組，其日常辦公場(chǎng)所一般依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立，例如，該縣政協(xié)主席參加的X鎮(zhèn)履職小組就與該鎮(zhèn)信訪調(diào)解室、人大聯(lián)絡(luò)站使用同一間會(huì)議室。

從基層協(xié)商民主的結(jié)構(gòu)嵌入性來(lái)看，C縣協(xié)商主體的組織和協(xié)商環(huán)境的營(yíng)造極具特色。在協(xié)商主體組織方面，各鎮(zhèn)政協(xié)委員履職小組與既有的村社組織、社會(huì)組織建立結(jié)對(duì)關(guān)系。例如，在X鎮(zhèn)，按片區(qū)設(shè)立5個(gè)社情民意聯(lián)絡(luò)處，其中最大的S片區(qū)社情民意聯(lián)絡(luò)處共有7名責(zé)任委員、8個(gè)村社的聯(lián)絡(luò)員、21名群眾代表2。該鎮(zhèn)“民生議事堂\"活動(dòng)總體上由委員履職小組負(fù)責(zé)，日常工作大多由5個(gè)社情民意聯(lián)絡(luò)處承擔(dān)。由于后者的成員為政協(xié)委員、各村負(fù)責(zé)人、村民代表，事實(shí)上“民生議事堂”活動(dòng)與村社工作密不可分。此外，在聯(lián)合社會(huì)組織上，該鎮(zhèn)委員聯(lián)絡(luò)（履職）小組常常利用當(dāng)?shù)啬持放泼耖g調(diào)解室開(kāi)展活動(dòng)，參與調(diào)解鄰里、婚姻、宅基地、民間借貸等各類民事糾紛，調(diào)解成功率 98% 以上，將大量的矛盾糾紛化解在基層。

在協(xié)商場(chǎng)所建設(shè)方面，C縣各鎮(zhèn)“民生議事堂”社情民意聯(lián)絡(luò)處主要設(shè)立于現(xiàn)成的文化禮堂、村民中心或其他場(chǎng)所中。例如，X鎮(zhèn)S片區(qū)社情民意聯(lián)絡(luò)處即利用該鎮(zhèn)楊梅產(chǎn)業(yè)“三位一體\"農(nóng)合聯(lián)辦公用房建成，積極反映民生訴求，凝聚各方共識(shí)，助力村社問(wèn)題解決。并且該鎮(zhèn)“民生議事堂”乃是由許許多多的板凳會(huì)議、庭院會(huì)議等遍布各個(gè)村莊和社區(qū)的微型協(xié)商活動(dòng)組成。

結(jié)構(gòu)嵌人性主要關(guān)涉基層協(xié)商民主的社會(huì)性組織基礎(chǔ)，C縣以X鎮(zhèn)為典型的“民生議事堂\"組織及其環(huán)境建設(shè)，顯然是行之有效的。然而，在當(dāng)下基層治理情境下，它還需要面對(duì)政治嵌人性的問(wèn)題。

（2）政治：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置至縣級(jí)為止。因而政協(xié)協(xié)商在基層不能以直接建立法定機(jī)構(gòu)的方式推行。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)（履職）組織與同級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為政協(xié)協(xié)商在基層政治嵌入性方面的關(guān)鍵內(nèi)容。

《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，政協(xié)委員履職小組要由“負(fù)責(zé)聯(lián)系政協(xié)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委負(fù)責(zé)同志參加”。過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)期，在Z省基層實(shí)踐中，往往由統(tǒng)戰(zhàn)委員兼任本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員履職小組組長(zhǎng)，并通常設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)辦負(fù)責(zé)委員聯(lián)系、協(xié)商會(huì)議組織等日常事務(wù)。它被一些研究者稱為“政協(xié) ?+ 統(tǒng)戰(zhàn)”模式。近兩年來(lái)，Z省各縣市出現(xiàn)了新的變化，往往各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員履職小組組長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任，同時(shí)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員，由統(tǒng)戰(zhàn)委員兼任，并配備一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，它可以稱為“黨委 政協(xié)\"模式。C縣也大致經(jīng)歷了這兩個(gè)階段的變化。

從政治嵌入的角度看，C縣如今的“黨委 ^°+ 政協(xié)\"模式無(wú)疑比過(guò)去的\"政協(xié) ?+ 統(tǒng)戰(zhàn)\"模式運(yùn)行更具行政化色彩。X鎮(zhèn)黨委副書記、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組組長(zhǎng)Wu說(shuō)：“按照新的機(jī)構(gòu)改革精神，我是分管黨政辦的，就把政協(xié)工作一并放到辦公室，由我自己直接分管。\"該鎮(zhèn)政協(xié)履職小組成員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)Tan則認(rèn)為基層組織具有很強(qiáng)的同構(gòu)性：“政協(xié)履職小組和黨委政府工作參與人員很多是重合的，我們履職的聯(lián)絡(luò)員也是村支書，履職的群眾代表也是村干部，組織架構(gòu)里面的人很多時(shí)候是一樣的。”在C縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來(lái)，對(duì)于基層統(tǒng)合有效治理，“黨委 + 政協(xié)\"模式是必要的。Tan說(shuō)：“我們（政協(xié)）所有工作都是圍繞黨委政府中心工作來(lái)的，我們很多時(shí)候是為黨委政府排憂解難的一股生力軍。”

總體來(lái)說(shuō)，包括C縣在內(nèi)的各地基層協(xié)商民主的政治嵌人程度都在加深。在國(guó)家力量的基礎(chǔ)作用意義上，這似乎是難以避免的。當(dāng)然，如布洛克指出的，新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)也在道德層面論證“嵌人性”問(wèn)題。因此，考察C縣基層協(xié)商民主也離不開(kāi)“文化嵌人性\"分析。

（3）文化：情感信任《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)“民情聯(lián)絡(luò)\"的內(nèi)容，一定程度上體現(xiàn)了文化嵌人性的情感自覺(jué)。針對(duì)“推動(dòng)委員深人基層、深人群眾\"的要求，C縣進(jìn)行了較為生動(dòng)的探索，其主要成果是聯(lián)村委員走訪聯(lián)系群眾制度。盡管規(guī)定是一月一走訪，但實(shí)際上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐遠(yuǎn)比縣政協(xié)制度設(shè)定豐富。

在X鎮(zhèn)，5個(gè)社情民意聯(lián)絡(luò)處的進(jìn)駐委員每周至少一次進(jìn)村人戶走訪。委員走訪活動(dòng)和鎮(zhèn)干部入村工作往往結(jié)合在一起。鎮(zhèn)黨委副書記、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組組長(zhǎng)Wu說(shuō)：“事實(shí)上，很多工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須（同政協(xié)工作）套'在一起干。\"他認(rèn)為，基層群眾對(duì)鎮(zhèn)干部是比較敏感的，干部以什么樣的身份去村里，講什么樣的話，群眾都比較在意。如果他以鎮(zhèn)黨委副書記名義去村里召開(kāi)一個(gè)會(huì)議，有時(shí)候很多基層黨員，包括列席群眾，就會(huì)走形式，不講真話。如果鎮(zhèn)干部以政協(xié)委員身份或與政協(xié)委員一道調(diào)研，情況就很不一樣。群眾很可能不會(huì)認(rèn)為這是在做政府工作。Wu說(shuō)：“我們跟村民講，我們（政協(xié)委員）就是去跟他們嘮嘮家常，聽(tīng)聽(tīng)有什么困難或問(wèn)題。我們不跟他走形式，不跟他走流程。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，我們就是關(guān)心他們的家庭。跟黨委政府工作委派走訪比較，他們的感受不一樣，實(shí)際上包含許多私人感情在里邊。\"Wu認(rèn)為，基層協(xié)商民主往往需要打“感情牌”。有時(shí)候，象征性地送溫暖非常有效。他說(shuō)：“有些群眾覺(jué)得自己生活過(guò)得苦，并不是生活上真有什么苦，而是沒(méi)人關(guān)心，沒(méi)人聊天。我們一走訪一聊天，這樣的行為本身就讓他們心里很舒服。這個(gè)交流過(guò)程中，‘苦'的問(wèn)題本身就已自然解決。”

關(guān)于這種情感信任，S片區(qū)社情民意聯(lián)絡(luò)處聯(lián)絡(luò)員、某村支部書記Liu補(bǔ)充說(shuō)：“我們干部和委員走訪多了，他們有什么話也希望跟我們說(shuō)。民生議事堂'這種（調(diào)研走訪）形式挺好的。\"Liu作為女性村干部，對(duì)文化嵌人的感受似乎更為細(xì)膩。她認(rèn)為，村民是非常樸實(shí)的，干部和委員能去他們家里，他們就有親切感。如果能在他們家里吃個(gè)飯或者喝個(gè)茶，他們更覺(jué)得是一種關(guān)愛(ài)。Liu強(qiáng)調(diào)：“我覺(jué)得我們委員和干部，適當(dāng)在村民家里喝個(gè)茶多聊聊，是必要的。跟他們距離近了，什么掏心窩的話都愿意跟我們說(shuō)，我們也能了解真實(shí)情況，為民解決一些切身問(wèn)題。”

從X鎮(zhèn)“民生議事堂”活動(dòng)中委員走訪聯(lián)系制度實(shí)踐來(lái)看，相對(duì)于靜態(tài)性的結(jié)構(gòu)嵌入和政治嵌入，情感性的文化嵌人更能動(dòng)態(tài)性地實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商向基層有效延伸。當(dāng)然，此過(guò)程亦包含干部、群眾認(rèn)知嵌入性內(nèi)容，對(duì)于C縣基層協(xié)商民主來(lái)說(shuō)，更重要的認(rèn)知嵌入源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員履職組織成員。

（4）認(rèn)知：?jiǎn)栴}導(dǎo)向認(rèn)知嵌入是社會(huì)行為受到行動(dòng)主體的知識(shí)背景、文化認(rèn)同等認(rèn)知層面的影響。由于并非按區(qū)域選舉產(chǎn)生，一縣之內(nèi)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政協(xié)委員數(shù)量往往分布不均。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組成員其實(shí)并沒(méi)有很強(qiáng)的鄉(xiāng)村共同體歸屬感。此種情況下，認(rèn)知嵌入性往往是影響基層協(xié)商民主運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵因素。C縣將200多名政協(xié)委員編人17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員履職小組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組在實(shí)踐中，對(duì)基層協(xié)商民主議題、方式和成效等形成了一些自發(fā)的積極認(rèn)知。

就協(xié)商議題的形成而言，X鎮(zhèn)政協(xié)履職小組成員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)Tan認(rèn)為：“我們政協(xié)協(xié)商跟黨委政府討論的問(wèn)題有點(diǎn)不一樣。我們很多協(xié)商的點(diǎn)是群眾非常關(guān)注而黨委政府難以顧及的。比如說(shuō)，煤氣燃?xì)獍踩褂茫瑢?duì)于地方不重要嗎？但未必是黨委政府的中心工作。我們政協(xié)就選擇黨委政府不那么忙的時(shí)候，提出協(xié)商。\"針對(duì)協(xié)商方式選擇問(wèn)題，鎮(zhèn)黨委副書記、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組組長(zhǎng) Wu 提出：“民生議事堂'會(huì)議商議，是一個(gè)平臺(tái)，要有個(gè)規(guī)矩，有個(gè)框架。但是之前的走訪調(diào)研，應(yīng)不限形式。在庭院里也好，板凳上也好，餐桌邊也好，讓村民內(nèi)心的聲音呼吁出來(lái)就好。\"關(guān)于協(xié)商調(diào)研的作用，Wu強(qiáng)調(diào)：“很多時(shí)候，在多種形式的信息搜集過(guò)程中，就已經(jīng)把一些問(wèn)題協(xié)商好了。我們可以說(shuō)協(xié)商調(diào)研過(guò)程發(fā)揮了‘微型民生議事堂'的作用，而不一定都要在全鎮(zhèn)層面的‘民生議事堂'會(huì)議上討論。\"Tan進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，非正式的走訪調(diào)研（協(xié)商）效果更好。農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，干部、委員和村民沒(méi)有關(guān)系，沒(méi)有往來(lái)，就沒(méi)有對(duì)話。Tan提出一個(gè)富有啟發(fā)意義的觀點(diǎn)：“農(nóng)村所有的問(wèn)題不是被解決的，而是被消解的。怎么被消解的？感情有了，心情好了，這個(gè)（協(xié)商）節(jié)點(diǎn)就到了。”

基于上述對(duì)基層協(xié)商民主的明確認(rèn)知，Tan提出，“民生議事堂”一年兩次，頻率可能太低了。還是需要在全鎮(zhèn)大范圍開(kāi)展，只有鋪開(kāi)了，才能發(fā)現(xiàn)更多問(wèn)題，應(yīng)該鼓勵(lì)這種協(xié)商模式的運(yùn)用。”當(dāng)然，X鎮(zhèn)政協(xié)履職小組較高的認(rèn)知嵌人程度，并非各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍表現(xiàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相鄰縣市提出“政協(xié)機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸\"，否則基層力量薄弱，難以滿足持續(xù)開(kāi)展“民生議事堂”活動(dòng)的要求。

2.形式嵌入：G市的個(gè)案

G市位于沿海，總面積近184平方千米，總?cè)丝诩s47萬(wàn)。它是由特大鎮(zhèn)改制而成的縣級(jí)市，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共有102個(gè)村級(jí)社區(qū)。G市政協(xié)共有13個(gè)界別，200余名政協(xié)委員，政協(xié)機(jī)關(guān)設(shè)“一辦三委”，即辦公室以及提案和委員工作委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)委員會(huì)。“大部制、扁平化\"治理體制，決定了基層政協(xié)協(xié)商不可能照搬《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中的具體舉措。該市“民生議事堂\"建設(shè)大致分為兩個(gè)階段。自2021年8月開(kāi)始，以“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組形式，積極推動(dòng)\"民生議事堂\"建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，2022年2月第二屆市政協(xié)成立以來(lái)，又以“委員共富動(dòng)車組”形式，努力探索新型“民生議事堂\"建設(shè)，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商向基層有效延伸。G市走出了一條較有當(dāng)?shù)靥厣摹靶问角度耸健被鶎訁f(xié)商民主之路。

（1）結(jié)構(gòu)：精英網(wǎng)絡(luò)《Z省政協(xié)\"民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中的核心內(nèi)容以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建制為主要條件。G市政協(xié)委員數(shù)量與C縣相當(dāng)，在\"民生議事堂\"建設(shè)的第一階段，該市仍然受到屬地設(shè)置的影響。因?yàn)镚市“市管社區(qū)\"改革未一步到位，該市雖不存在法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但在市政府與村級(jí)社區(qū)之間設(shè)有功能相當(dāng)?shù)闹虚g機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)干部為鄉(xiāng)科級(jí)。起初為9個(gè)片區(qū)黨工委、管委會(huì)，2021年3月之后，改為27個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委、聯(lián)勤站。其名稱和數(shù)量有所不同，但為便于理解，廣義上都可以稱為“行政片區(qū)”。G市政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)起步時(shí)，所面臨的正是此種“分片管理\"模式的誘惑。然而，“行政片區(qū)\"畢竟不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），政協(xié)協(xié)商也不是行政管理。G市政協(xié)嘗試將102個(gè)社區(qū)劃分為3個(gè)“協(xié)商片區(qū)”，設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組，具體運(yùn)行\(zhòng)"民生議事堂\"。

盡管“協(xié)商片區(qū)\"范圍大于“行政片區(qū)\"，但是其政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)在J、C、Q三個(gè)“行政片區(qū)\"黨群服務(wù)中心。隨著G市市管社區(qū)改革進(jìn)一步推進(jìn)，“協(xié)商片區(qū)民生議事堂\"的不穩(wěn)定性大大增加。自2022年6月以來(lái)，G市大力推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，計(jì)劃試點(diǎn)市管社區(qū)3.0版，包括JC、Q在內(nèi)的“行政片區(qū)\"機(jī)構(gòu)可能即將與下屬若干村級(jí)社區(qū)融合，調(diào)整為新型社區(qū)5。正是基于這一趨勢(shì)，作為“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組的優(yōu)化，G市政協(xié)于2022年初開(kāi)始以“委員共富動(dòng)車組\"形式推進(jìn)新型“民生議事堂\"建設(shè)。

“委員共富動(dòng)車組”任務(wù)由有關(guān)界別委員申領(lǐng)，設(shè)“列車長(zhǎng)\"1名，成員4～7名\"“委員共富動(dòng)車組”屬于一種新型的政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組織。從結(jié)構(gòu)嵌入看，它與C縣以及G市此前政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組同中有異。相同的是，聯(lián)絡(luò)組都不僅有相關(guān)領(lǐng)域的政協(xié)委員，還有專業(yè)人士、鄉(xiāng)賢名達(dá)等。例如，率先成立的“乾頭號(hào)委員共富動(dòng)車組”共有政協(xié)委員6名，鄉(xiāng)賢3人。并且，G市明確規(guī)定，“民生議事堂”活動(dòng)，群眾代表一般占 30% 以上。另一個(gè)不同在于，“委員共富動(dòng)車組”不是區(qū)域性政協(xié)組織，不設(shè)固定協(xié)商場(chǎng)所。它根據(jù)協(xié)商議題在全市范圍內(nèi)“移動(dòng)式\"協(xié)商。它的活動(dòng)直接在田間地頭、校舍教室、工商企業(yè)等開(kāi)展。

（2）政治：縣級(jí)機(jī)關(guān)就政治嵌入而言，基層協(xié)商民主主要受到縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。 ??Z| 省政協(xié)\"民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》較為強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委負(fù)責(zé)人聯(lián)系政協(xié)工作的重要性，相對(duì)來(lái)說(shuō)，縣政協(xié)專委會(huì)掛鉤聯(lián)系“民生議事堂”制度居于次要地位。一般縣市實(shí)踐也主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的\"政協(xié) ?+ 統(tǒng)戰(zhàn)”“黨委 + 政協(xié)\"模式。

在第一階段的“協(xié)商片區(qū)\"\"民生議事堂\"建設(shè)過(guò)程中，G市探索的是市政協(xié)辦公室總協(xié)調(diào)、專委會(huì)分片指導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)組牽頭委員分片負(fù)責(zé)模式。其中，提案和委員工委聯(lián)系Q\"協(xié)商片區(qū)”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)委聯(lián)系C\"協(xié)商片區(qū)”社會(huì)事業(yè)委聯(lián)系J\"協(xié)商片區(qū)\"。此三個(gè)區(qū)域的政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組都未納人“行政片區(qū)\"黨工委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，只有協(xié)商議題直接相關(guān)時(shí)，黨工委領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)受邀參與有關(guān)協(xié)商活動(dòng)。

如果說(shuō)“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組場(chǎng)所多少還與“行政片區(qū)\"黨群服務(wù)中心有所關(guān)聯(lián)的話，那么在第二階段推行的\"委員共富動(dòng)車組\"則基本獨(dú)立于“行政片區(qū)\"黨工委。它也由市政協(xié)3個(gè)專委會(huì)在全市范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)相關(guān)界別委員牽頭和組織運(yùn)行，并且提案和委員工委將政協(xié)委員參與“委員共富動(dòng)車組\"情況納人履職考評(píng)。同樣，“行政片區(qū)”黨政領(lǐng)導(dǎo)只有受邀才會(huì)參與。值得注意的還有，G市明確規(guī)定，“委員共富動(dòng)車組”協(xié)商活動(dòng)可視情況邀請(qǐng)黨員代表、人大代表等參加。這幾方面的協(xié)商力量如何組合，在C縣等其他縣市一般都各行其道，有清晰的區(qū)別。

為了推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與基層治理有效結(jié)合，不管是對(duì)“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組，還是對(duì)“委員共富動(dòng)車組”，G市都建立主席會(huì)議成員分工負(fù)責(zé)“民生議事堂”制度。雖然其他縣市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)“民生議事堂”活動(dòng)，但是很多情況下，其象征意義大于實(shí)際意義，而不像G市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)那樣，每場(chǎng)都親力指導(dǎo)。另外，G市還建立“民生議事堂\"常態(tài)視察監(jiān)督機(jī)制。市政協(xié)組建3個(gè)專項(xiàng)監(jiān)督視察組，將有關(guān)情況第一時(shí)間報(bào)告市委辦和市政府辦。這有利于督促有關(guān)政府部門、“行政片區(qū)\"機(jī)構(gòu)落實(shí)協(xié)商建議的辦理。盡管C縣也有類似的協(xié)商成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，但是它的作用并不像在G市如此重要，因?yàn)榍罢叩恼f(xié)聯(lián)絡(luò)組已嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作中。

（3）文化：利益信任在《Z省政協(xié)“民生議事堂\"建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中，不同于關(guān)于基層政協(xié)協(xié)商的主體、組織和場(chǎng)所等方面的規(guī)定，有關(guān)“民情聯(lián)絡(luò)\"的原則性要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地直接聯(lián)系程度最低。從G市“民生議事堂\"建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，其建立的是利益性的信任關(guān)系。

第一階段，G市3個(gè)“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組開(kāi)展了多場(chǎng)重要“民生議事堂\"活動(dòng)。其協(xié)商議題主要有再生資源回收點(diǎn)管理、人居環(huán)境補(bǔ)短板建設(shè)、魚粉飼料廠臭氣擾民等。2022年以來(lái)，G市組建的“委員共富動(dòng)車組”，主要分布在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、文旅融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、社區(qū)數(shù)字化服務(wù)等領(lǐng)域。其吸取民意的主要渠道是“民生窗口\"值班制度。例如，2022年4月中旬，“乾頭號(hào)委員共富動(dòng)車組\"坐班委員收到多個(gè)村級(jí)社區(qū)的多名群眾反映信息：C“行政片區(qū)\"有3處污水倒灌，嚴(yán)重影響周邊居民生活。在\"民生議事堂\"協(xié)商后3天內(nèi)，3處污水點(diǎn)問(wèn)題均妥善解決，獲得群眾稱贊。

“委員共富動(dòng)車組\"協(xié)商于民的一個(gè)特點(diǎn)是每個(gè)“動(dòng)車組”各期選題的專題化和系列化。比如，自2022年7月下旬“文史號(hào)委員共富動(dòng)車組”成立以來(lái)，其重點(diǎn)圍繞全市當(dāng)代文化建設(shè)和歷史文化遺跡開(kāi)展系列協(xié)商活動(dòng)。鑒于“委員共富動(dòng)車組\"的影響力，一些社區(qū)主動(dòng)表示希望借此開(kāi)展“民生議事堂\"活動(dòng)。由此，協(xié)商活動(dòng)巡回開(kāi)展。

G市“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組以及“委員共富動(dòng)車組”，關(guān)注的均是全市范圍內(nèi)群眾“急、難、愁、盼\"的公共服務(wù)、公共事業(yè)和民生問(wèn)題。因而，它們不像C縣政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組那樣，容易與特定區(qū)域群眾建立情感性的日常聯(lián)系。其協(xié)商活動(dòng)更多與群眾切身利益直接相關(guān)。

G市基層協(xié)商民主有效運(yùn)行所依賴的是利益信任關(guān)系，原因主要在于其較高的工業(yè)化、城市化水平所帶來(lái)的社會(huì)分化。在社會(huì)變遷過(guò)程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)難以維系，居民間的情感紐帶無(wú)可挽回地被弱化了。G市政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組或者“委員共富動(dòng)車組\"穿行于102個(gè)村級(jí)社區(qū)之間，大多是為群眾利益而奔波。此種文化嵌入的形式性特點(diǎn)，自然也體現(xiàn)在該市基層協(xié)商民主的認(rèn)知嵌入方面。

（4）認(rèn)知：專業(yè)取向基層政協(xié)協(xié)商的認(rèn)知嵌人在很大程度上受政協(xié)委員的地域認(rèn)同感影響。G市政協(xié)專委會(huì)之于“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組的主導(dǎo)作用，正如C縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之于政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組。不同的是，G市政協(xié)專委會(huì)更具界別性特點(diǎn)，因而“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組也更具專業(yè)性。例如，J\"協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組開(kāi)展首場(chǎng)“民生議事堂”活動(dòng)時(shí)，市政協(xié)社會(huì)事業(yè)委就組織聯(lián)絡(luò)組成員針對(duì)J“行政片區(qū)\"再生資源回收點(diǎn)“證照辦理、安全隱患、環(huán)境秩序、建立臺(tái)賬\"等管理問(wèn)題進(jìn)行專業(yè)性調(diào)研，并提出通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)取締一批、引導(dǎo)一批、規(guī)范一批的有益建議。再如，Q“協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組在一場(chǎng)交通主題“民生議事堂\"中，提出的公共停車場(chǎng)收費(fèi)方案的建議比較合理。協(xié)商后不到3天，該市交通發(fā)展有限公司就降低了公共停車場(chǎng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)做到讓利于民。

相對(duì)于老的\"協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組常常存在的屬地磨合的問(wèn)題，新的\"委員共富動(dòng)車組\"則更具專業(yè)化認(rèn)同。G市明確規(guī)定，先由各專委會(huì)根據(jù)聯(lián)系界別的特點(diǎn)、政協(xié)工作實(shí)際需求主動(dòng)謀劃，再讓牽頭委員根據(jù)自身工作領(lǐng)域組織參與成員，真正做到主題化和團(tuán)隊(duì)化。探索組建的“委員共富動(dòng)車組\"包括“黨建號(hào)\"“科技號(hào)\"“教育號(hào)”“文史號(hào)\"“美麗鄉(xiāng)村號(hào)\"等。它們實(shí)際上是一個(gè)個(gè)使命性的專業(yè)共同體，不囿于特定地域治理的目標(biāo)。例如，“文史號(hào)\"即以市政協(xié)提案和委員工委文史組為核心專業(yè)力量，甚至還吸收相鄰N縣和Y縣的文史工作者。再如，“科技號(hào)\"首場(chǎng)活動(dòng)即關(guān)注G市印刷包裝、紡織、工藝品等產(chǎn)業(yè)難題。此外，G市也依照Z(yǔ)省政協(xié)要求，并借鑒一般縣市有益經(jīng)驗(yàn)，將\"委員工作室\"整合進(jìn)“委員共富動(dòng)車組\"共同打造嵌人機(jī)制

綜上所述，從“民生議事堂\"的結(jié)構(gòu)、政治、文化和認(rèn)知四個(gè)因素來(lái)看，C縣呈現(xiàn)“實(shí)體嵌人\"的特點(diǎn)，而G市展示了“形式嵌人\"的特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)組以屬地運(yùn)行為原則，由于既有鄉(xiāng)村組織、黨委政府的支撐，又有社會(huì)關(guān)系、委員認(rèn)知的依托，它得以有效完成政協(xié)協(xié)商向基層延伸的工作任務(wù)。協(xié)商片區(qū)\"政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組和\"委員共富動(dòng)車組”的運(yùn)作側(cè)重專業(yè)化原則，沒(méi)有既定的村級(jí)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委支撐，但是有流動(dòng)性社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)共同體成員認(rèn)知的加持，同樣較好實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商向基層延伸的工作任務(wù)。

四、結(jié)論與討論

基層協(xié)商民主并非懸浮于社會(huì)之上，而是深度嵌入具體運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和制度環(huán)境。其有效運(yùn)行與效能發(fā)揮，受到結(jié)構(gòu)性要素、制度性要素、規(guī)范性要素及認(rèn)知性要素四類關(guān)鍵因素的交互作用與深層塑造。本文依托Z省C縣與G市\(zhòng)"民生議事堂\"的豐富實(shí)踐，系統(tǒng)勾勒協(xié)商民主在基層社會(huì)扎根、生長(zhǎng)與運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)圖景與內(nèi)在邏輯。相較于既有研究對(duì)政府主導(dǎo)和政社互動(dòng)的籠統(tǒng)論斷，本文的貢獻(xiàn)在于精細(xì)揭示了基層協(xié)商中政社互動(dòng)的多樣性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的復(fù)雜動(dòng)力學(xué)機(jī)制。關(guān)于雙重嵌入性類型及其約束條件的研究，不僅為協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展提供了有力的合理性依據(jù)，也有助于解構(gòu)關(guān)于建制化的“理論迷思”，深刻把握“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制\"這一將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為基層治理效能的核心價(jià)值。

在當(dāng)下基層協(xié)商民主的實(shí)踐譜系中，實(shí)體嵌人機(jī)制占據(jù)主流地位，其典型模式如C縣推行的與現(xiàn)有層級(jí)治理結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合的協(xié)商形式。與實(shí)體嵌人相比，形式嵌人代表了一種更具創(chuàng)新性的路徑，其典型案例是G市首創(chuàng)的“委員共富動(dòng)車組\"模式。這一創(chuàng)新直接回應(yīng)并適應(yīng)了G市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級(jí)的獨(dú)特治理架構(gòu)，展現(xiàn)高度的制度彈性。然而，形式嵌人的價(jià)值與適用性絕非僅限于此類特殊治理情境。事實(shí)上，其靈活性與適應(yīng)性特征已在Z省其他縣域的局部探索中初現(xiàn)端倪。例如，A市“榕樹(shù)下\"協(xié)商突破固定物理空間限制，以黨派團(tuán)體為主導(dǎo)力量，在全市范圍內(nèi)流動(dòng)開(kāi)展協(xié)商議事;另有Q縣片區(qū)聯(lián)合協(xié)商，針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)委員人數(shù)結(jié)構(gòu)性不足的制約，創(chuàng)新性地以片區(qū)委員聯(lián)絡(luò)組為平臺(tái)，跨區(qū)域聯(lián)合舉辦“民生議事堂\"活動(dòng)。這些探索表明，形式嵌入具有破解基層協(xié)商中潛在行政化傾向與屬地化局限的獨(dú)特功能，它通過(guò)超越傳統(tǒng)層級(jí)與地域邊界，靈活高效地激活協(xié)商資源、回應(yīng)多元訴求，為基層治理現(xiàn)代化注人新的活力。

在同一基層行政區(qū)域內(nèi)，基層協(xié)商民主的實(shí)體嵌人與形式嵌人機(jī)制并行不悖。前者表征其在特定區(qū)域社會(huì)關(guān)系中的深度制度化運(yùn)行，后者則體現(xiàn)其在多重區(qū)域社會(huì)關(guān)系和制度環(huán)境間的跨域協(xié)同運(yùn)行。從結(jié)構(gòu)、政治、文化、認(rèn)知四個(gè)方面影響因素進(jìn)行比較分析，前者植根于社會(huì)性組織網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府支持、群眾情感性信任及治理共同體認(rèn)同;后者則發(fā)軔于精英（鄉(xiāng)賢）網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)、縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)賦能、群眾利益性信任及專業(yè)共同體協(xié)作。展望基層協(xié)商民主未來(lái)發(fā)展，在縣域?qū)用妫皩?shí)體嵌入”與\"形式嵌人\"機(jī)制并用，或者說(shuō)“陣地戰(zhàn)”與“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)\"兼顧，將有效拓展其運(yùn)行格局與適應(yīng)性。C縣與G市案例的啟示在于，制度供給策略與自主調(diào)適對(duì)要素側(cè)重的差異化選擇，，是塑造實(shí)體嵌人與形式嵌人的關(guān)鍵。對(duì)完善中國(guó)協(xié)商民主體系而言，基層協(xié)商民主的雙重嵌人性蘊(yùn)含獨(dú)特的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商七種協(xié)商渠道。基層協(xié)商民主結(jié)合不同渠道特性進(jìn)行雙重嵌人性發(fā)展，將有力促進(jìn)多種協(xié)商渠道間的有機(jī)銜接與協(xié)同增效，從而切實(shí)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的二十大所擘畫的“全面發(fā)展協(xié)商民主”目標(biāo)。

[責(zé)任編輯：史拴拴]