數字政府平臺權力生成與運行的界面邏輯探微

摘要：在信息技術深度融入政府治理的背景下，數字政府建設成為推動國家治理現代化的重要途徑。數字平臺憑借標準化、共享性與服務導向特性，有效推動政府數字化轉型。然而，學界對其與數字政府關系的探討常流于表面，忽視技術構造與設計邏輯差異。本文引入“界面”概念剖析數字平臺與政府治理間的關系。界面通過重構主體與技術物的互動關系，進而影響治理過程中權力結構的動態調整。本文以浙江省S市Z基層治理平臺為案例，分析數字平臺引發治理權力的重構，體現在界面之外的權力委托與逆向約束、界面之中的身份權限以及界面之內的治理知識生成等多方面。以界面理論解析數字平臺，能夠為深入理解政府數字化轉型中的平臺應用提供理論支撐與實踐指導。

關鍵詞：數字政府；數字平臺；界面交互；基層治理

一、問題的提出

當前快速更新、迭代的信息技術正在重構政府治理能力，構建平臺型政府是信息技術革命下的政府數字化轉型的重要向度，是黨的十八屆三中全會以來黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。黨的二十大報告提出，要加快建設網絡強國、數字中國。黨的二十屆三中全會對促進政務服務標準化、規范化、便利化，完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺提出新的要求。

習近平總書記指出：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐?！眹覕祿职l布的《數字中國發展報告（2023年）》顯示，截至2023年，覆蓋全國的政務服務國家平臺已有實名注冊用戶8.68億人，政務外網與云平臺功能全面覆蓋中央、省、市、縣四級全部行政區域，鄉鎮街道接入率達到99.4%，全國90%以上的政務服務實現網上可辦，基本實現地方部門500余萬項政務服務事項和1萬多項高頻事項標準化服務。中國信息通信研究院相關報告顯示，全國一體化政府服務平臺上線目錄達6006個，掛接資源2.06萬，累計調用服務4847.07億次。目前數字政府應用建設項目累計超過4.5萬個，而僅在“十四五”時期建設項目就已達2.8萬個，類似粵治慧、浙政釘、隨申辦等地方治理平臺層出不窮。“平臺”已經成為承載政府數字化、智能化轉型的關鍵載具，全方位提升政府在經濟、社會、環境等各個領域的履職能力，拓寬治理邊界。

學界認為，得益于電子商務領域“平臺”模式的成功實踐，在當今公共、私營及第三部門界限日益模糊的社會背景下，面對多中心、多節點、跨部門、多層次以及多元參與者、多樣化邏輯、多媒體形態相互交織的復雜治理環境，采用平臺運營模式已成為政府邁向數字時代的首選途徑。平臺能夠憑借其標準化、共享性、服務導向等關鍵特點，有效匯集各類專業資源與能力，為使用者提供一體化的服務體驗。

目前，學界主要圍繞“平臺何以促進政府轉型”以及“數字化轉型需要何種平臺”的關鍵話題，從理念轉化、需求回應、結構轉型、機制運行等多元視角切入，至少達成四點共識。其一，平臺代表現代信息技術塑造出的一種新型組織理念。其二，平臺能夠有效滿足現代政府多中心協同治理的現實需求，促進政府治理體系的優化與升級。其三，平臺與政府組織結構的調整密切相關，通過平臺的引入和整合，可以推動政府內部科層結構的轉型與重塑。其四，平臺不僅改變了政府的工作方式，也推動政府形成新的數字治理機制，提高治理效率和透明度。

但是既有研究對數字平臺的認識仍存在理論局限。當前學界在探討數字平臺與數字政府的關系時，研究較多聚焦于功能設計與應用場景的分析，而對平臺的技術架構及其塑造現代治理的內在邏輯的解構仍有待深化。這種做法不僅容易導致對數字平臺與數字政府關系的片面理解，還可能存在因照搬挪用企業數字解決方案而忽視政府服務的特殊性和復雜性。其問題表現為三個方面。一是數字平臺的功能、應用與場景只是其外在表現，真正決定其價值和效果的是其背后的技術構造和設計邏輯，需要對這部分內容做出回應。二是政府需求與技術企業供給服務在目標、受眾、流程和要求等方面存在顯著差異，套用企業數字治理框架容易遮蔽公共部門的運行特質。因此需要建構具有公共行政特質的理論話語體系，破解市場話語對公共治理實踐的認知偏差。三是構建數字政府與數字平臺關系的未來圖景時，技術雖然是推動數字政府建設的重要因素之一，但并非唯一因素，應關注人機交互過程中制度邏輯與技術邏輯之間的影響（圖1）。

因此，一個亟待明確的核心問題是：數字平臺如何在人機互動過程中重塑公共權力的運行機制，其技術運用在政府治理現代化進程中催生出怎樣的權力生產與分配模式？為回應這一問題，研究應回歸平臺與政府之間復雜互動關系之中，穿透“封裝”各類程序的數字平臺，構建現代技術平臺與政府治理轉型之間的鏈接框架。為了具體說明這一點，研究者依據在數字科技公司相關的從業經驗，以及參與政務數字平臺設計的實踐，結合實際案例回應嘗試闡明技術邏輯與行政邏輯的融合機制與互嵌路徑，從而為“平臺驅動政府轉型”的深層機制提供學理闡釋。

二、界面視角：數字平臺治理的理論框架與交互機制創新

基于上述對于數字平臺建立起的四個基本共識，筆者嘗試對數字平臺提出兩個理解基礎。一是需要建立起恰當的專業術語標準。有關數字技術平臺的討論中，往往涉及信息技術的專業名詞，但機械式堆砌此類術語以求提高論述的“權威性”或“專業性”，會使得關鍵思路沉沒于復雜詞語的花樣中。二是正確看待數字平臺的角色，超越技術平臺在使用層面的討論。數字平臺不僅僅是一種工具，更是一種連接、整合和創造價值的全新方式?！拔锘奔夹g平臺為某種“趁手的工具”，是對“技術賦能”理解的偏移。

因此，需要引入“界面”這一聯結人機交互的核心要素。界面最初用以描述自然物之間物體與物體之間的接觸面，后伴隨計算機、移動終端和互聯網等信息技術的普遍應用，轉而用來描述人與機器之間物理互動的“操作界面”與“交互界面”。通過剖析數字平臺的“界面”，旨在構建一個關于數字技術平臺的廣泛適用分析框架，以實現對數字平臺的整體把握與精細解析。

（一）基于信息交互媒介物的界面理論

部分學者將界面所具有的“信息互動”屬性置于政府治理的過程中，其認為，政府治理過程涵蓋外在環境、政府治理內部結構，以及體現為政府與公眾互動的治理界面。與公眾或社會問題相接觸的政府部門是治理界面，而隱藏在界面之下的是政府部門之間的權責關系和運行機制。政府與公眾的關系本質上是由治理界面聯結的多維度、深層次交互網絡。涵蓋法律框架的構建、政策制定與執行、權力運行與監督、責任分配與承擔，以及信任建立與維護等多個方面。但是，當脫離了數字信息技術這一關鍵變量，僅使用“界面”的概念描述政府治理中政府與公眾的關系時，不僅難以揭示清楚政府與公眾、政府內部結構的關系，反而會帶來新的混淆與模糊，甚至掩蓋了如“治理機制”“政策制度”“權力運行過程”等更為貼切且具體的描述詞匯。從最初的物理接觸，到軟件應用、網頁，甚至是公眾與政府、人與人之間交互的任何形式，“界面”一詞的使用已經遠遠超出了其傳統定義。盡管對于界面概念的泛化使用在一定程度上促進了跨領域的交流與理解，但也導致其作為技術社會化載體的理論解釋力被稀釋。

重新審視“界面”這一概念，“信息互動”是界面的主要屬性。馬諾維奇捕捉到界面所具有的信息互動底色，認為界面是“發展出自身組織信息、向用戶展示信息、將空間和時間聯系起來、在獲取信息的過程中構建人類經驗的獨特方式”。當人與界面發生互動時，界面就由物自體轉變為一個有內容的物，通過內容的呈現將人們帶入其所通達的媒介時空。治理平臺能夠將復雜的交互網絡整合至統一的“政務人機界面”。以公眾需求為導向的政府服務平臺能夠展現出其多維交互屬性。因此，有必要將原先寬泛的界面概念重新聚焦于技術層面，強調界面在人與技術之間建立聯系的核心邏輯。界面作為技術與人交互的可視化表現，扮演著技術與用戶接觸最前沿的角色，它是用戶能夠直接感知并與之進行互動的最直觀的技術形態，是組織間互動所形成的一種相對穩定的數字化的邊界和“接面”。

（二）界面視角下數字平臺的交互關系重構

界面視角下數字平臺不再是某些特定場景、功能以及其他應用模組的加成，而是作為技術—社會復雜系統下的人機交互邏輯的直觀表現。平臺所具有的信息展示、業務流程以及后臺管理等多個功能與內容，最終均需要以界面的形式向用戶展示。因此，某種程度上，界面是平臺形象化的存在，表現為移動端、PC端以及某些綜合監控大屏（也被稱為大屏駕駛艙）等形式。這些技術構成的具體操作界面，是數字平臺與政府工作流程之間的直觀反饋，是現代信息技術對傳統科層制政府工作流程的數字化集成。

在政府的數字化轉型過程中，平臺占據了核心地位，深度融入政府的規劃、試點及迭代等各個階段，構建了一個與政府運作流程緊密相連且極具黏性的復雜互動體系。一方面，數字平臺將無實體形態的程序技術，依據匯編語言、應用規則及制度規范，轉化為符合特定治理邏輯的社會存在；另一方面，平臺也是技術賦能社會活動的產物與具象化呈現，構成社會活動的運行手段、預設條件及生產性載體。

數字平臺在政府數字化轉型中扮演的驅動角色，并非單一因素A直接改變B，或B單方面主導A的直線式進程。數字平臺所承載的信息技術作為新一代生產力，其應用不僅驅動生產關系的根本性變革，還深刻影響傳統科層制的運作。具體體現在政務平臺創新涌現，以及信息流動、決策制定和執行效率的顯著提升，從而實現了從物理到數字空間的全面關系重構。本質上，技術平臺是一套以數字信息化技術為核心構建的新型生產關系體系，承載著新的組織邏輯、溝通機制和協作模式。這套生產關系與政府治理實踐深度融合時，便創造出一種既符合數字時代特征，又能有效支撐政府高效治理的新型工作模式。

（三）界面架構與治理邏輯的業務融合

使用“界面”概念探索政務平臺應用過程中的信息交互，能夠為理解“數字技術賦能政府治理”的議題提供一種結構性視角?？巳R默爾區別于單純的工具論，認為“工具和機器是我們用來提升勞動效率的器具，而技術的傳媒卻是一種我們用來生產人工世界的裝置，它開啟了我們的新的經驗和實踐的方式，而沒有這個裝置，這個世界對我們來說是不可通達的”。界面不只是構成數字平臺的技術組成部分，還將作為“信息交互”的媒介物，引導著人們創造出新的經驗和實踐方式。

界面作為信息交互的節點鏈接著平臺與政府的行為互動。政務平臺作為對外提供優質政務服務、對內提供高效辦公系統的新型數據流轉處置中心，其“界面”是技術與人交互的可視化表現，是技術與用戶交互的最前沿，是用戶能直接觸及并感知到的技術具象化表現。界面是人與技術平臺所形成各種機制、規則與行動程序的交互中心，是整合線上實踐與線下行動的交互節點。其中電子數據依據社會事實，經由微電子設備、服務器及功能應用整合至數字平臺，同時線下治理實踐通過平臺“界面”持續產生人機間的信息交互。

界面設計貫穿數字平臺建設的全過程。政務平臺的界面是一套數字架構體系，以政府業務邏輯為建設框架，將反映各類社會事實的數據集合與算法程序進行有序組織和整合，最終形成服務于政務現實的信息交互界面。治理過程中的關鍵要素，諸如個人身份、財產狀況、產品詳情、行為記錄以及各類事務信息，首先被轉化為具有明確意義的電子數據。隨后通過一系列特定的算法、代碼以及數據庫技術“封裝”，形成一系列具有特定業務邏輯的功能應用。功能應用并非一成不變，而是根據使用者的角色身份及其所處的治理場景進行靈活配置。經過產品人員調研，形成符合業務邏輯的低保真交互原型界面，再通過UI視覺優化后，交付開發人員進行前端和后端的技術實現。界面（包括最初的產品原型）是功能場景的最初載體，也是最終交付應用的人機互動的呈現。

三、穿透界面：數字平臺治理中的權力運行與機制重構

在數字平臺構建與實施中，政府將一部分公共事務的管理職責及相應權力，轉交給由精密算法驅動的數字平臺，利用數字代碼替代傳統人工操作，以此優化服務流程，提升服務效率與質量。傳統的治理過程被轉換為特定的交互流程，科層化的政府結構被轉換為特定的操作權限，個體所掌握的權力被轉換為特定的用戶身份。數字平臺在一定程度上改變了科層制政府的權力運轉過程。

（一）界面之外：人機互動中的權力委托與逆向約束

數字平臺是隱現的剛性制度規約。原本由政府部門執行人員所掌握的權力被部分地轉移到平臺。在轉移的過程中，原本由人工執行的決策、行動和記錄，轉為構建平臺的程序邏輯替代運轉。數字平臺的投入使用，在某種程度上形成一種剛性的制度規約，即數字程序所具有運營邏輯成為約束執行者的關鍵。非技術人員很難直接進行相關修改，而只能通過技術人員進行。即便技術人員有更改的需求，也需要經過一系列嚴格的程序，包括向上級或更高權力部門申請并獲得批準。

執行人員在傳統治理模式下的靈活操作空間被平臺所壓縮。因平臺依賴于預設的算法和程序，其既定的操作規則要求治理行為必須嚴格按照既有模式進行。這會導致任何不符合平臺約束的行為均會被判定為不規范，這種固定化的機械判定限制了執行人員的執法靈活性，也影響了執行人員在面對復雜多變的社會環境時的能動選擇。

（二）界面之中：平臺設計時的身份安排與交互設計

身份安排是數字平臺對于使用者的權限設定?；诓煌脩粼趯嶋H治理關系中的角色、職責和地位，對其可訪問、可操作行為做出權限設定。身份安排實際上是一系列策略和方法。這種權限的分配和管理，目的是確保對特定關鍵信息的適度控制。用戶身份之間的差異化控制權限使得傳統科層制中的層級關系被轉換為平臺使用者的用戶身份。界面搭建起現實治理環境與平臺身份權限之間的聯系。

用戶身份是平臺界面設計需要考量的關鍵要素。界面不僅需要追求人機互動時的美觀和易用，更重要的是體現出不同用戶的權限差異。平臺中每個操作交互均與特定用戶的權限相關，不會提供不符合特定用戶身份的功能選項?；谟脩羯矸莅才?，現實權力結構被編碼成為特定的用戶操作權限，這種數字規則是科層組織結構的數字化映射，更是治理業務流轉的基本規則。

（三）界面之內：數據驅動的知識生成與治理優化

數字平臺作為現代治理實踐的重要工具，通過整合多源信息，為治理決策提供知識支撐。部分學者借助情報科學領域的DIKW模型（數據—信息—知識—智慧）揭示了從社會事實到電子數據，再進一步轉化為具有治理價值的信息和知識的過程。治理數據的搜集到治理智慧的形成實質上是一個復雜的系統工程。不同渠道、不同領域，反映社會事實的原始數據經過篩選、提取和整編，形成了多元、全面的數據底座。再通過數據清洗，逐漸剝離無關信息，保留并增強與治理相關的內容，最終形成對治理實踐有指導意義的知識。

這種基于現實形成的治理知識，一方面得益于信息網絡的快速傳播而實現全平臺用戶的同步，另一方面也通過界面布局轉化為不同的治理信息，通過自上而下的規范約束與指令部署，使得不同治理層級的行動主體根據特定的治理知識開展行動，實現對社會現實的治理與改造（圖2）。

四、實踐驗證：基于浙江省S市Z基層治理平臺的案例分析

2022年浙江省S市全面部署基層治理Z平臺，推動基層工作體系的數字化轉型與效能提升。Z平臺多次獲得浙江省表彰和重點批示，并于2024年得到《人民日報》黨建專欄的深度報道。在實施過程中，Z平臺橫向貫通S市64個部門、12個業務系統，整合數據1000余萬條，并設立25種智能算法模型，構建出縱向貫通、橫向聯動的整體智治體系。2022年，Z平臺處理涉村（社）事務3.5萬余項，預警3596次，協助統計整合涉村（社）資金19.3億元，助力村居集體經濟較2021年增長10.3%，全年工作派單流轉事項4萬余件。截至2024年，該平臺已在S市103個鎮街、2122個村社實現全覆蓋應用，2萬余名基層干部已納入平臺使用體系。2022—2023年筆者作為Z平臺研發人員，深度參與并完成產品設計與開發落地等工作。Z平臺在創新模式、提升效能、賦能基層等多方面具有可復制的方法論框架，其建設經驗可為同類項目提供實證參考。

（一）Z平臺的界面結構：理論框架的實踐映射

Z基層治理平臺的應用聚焦“最后一公里”的基層治理實踐，通過上接浙江省數字化改革“1612”體系特別是基層治理領域“141”體系，有效串聯起城鄉社區，關注“上統下分、強街優社”的治理改革。注重基層特別是社區力量在黨建統領、應急管理、清廉村居、干事創業等領域的現代化基層治理建設。

1.界面構成數字平臺的整體性互動結構

Z平臺以界面設計（涉及原型架構、功能場景、操作邏輯、數據類型）為先導，針對數字政務平臺普遍存在的功能重復、場景碎片化等問題重新進行產品調整，搭建起具有整體性互動的平臺架構。通過發揮平臺大數據匯集、治理單元的數字化標準化重構的優勢，將原本多部門、多層級的數字應用與相關業務流程有效整合。并根據實際需求，整合業務自上而下與自下而上的雙閉環功能架構，涵蓋權責匹配、議事決策、創新創業、監督執紀、綜合評定、人才選用、事件存儲等多個方面的綜合子機制，使得各部門能夠基于共享平臺進行高效協作，避免了因信息不暢導致的工作延誤和失誤。進而完善以鎮鄉為主導、上下聯動的村社治理機制，形成了上下貫通的雙向閉環。有效響應浙江省“1+3+N”網格管理體系的政策要求，實現對村級組織體系和網格治理體系的全面覆蓋。

2.用戶層級化身份配置實現權責協調

Z平臺根據用戶身份、工作職責和治理需求的不同，動態匹配不同級別的事項權限。通過與S市委組織部聯合建設基層村社事項的過篩機制，梳理涉鎮涉村事項準入清單，對于相關事項綜合編碼，實現身份相關事項的一口歸集，對下鄉涉村事項進行全流程管理；并遵循“一個操作界面、統一界面風格”的原則，實現用戶全業務流及功能的無感切換與操作。通過構建多元化的界面設計，使得數字平臺充分考慮到不同層級政府用戶的使用習慣以及工作場景，為治理工作的統一部署和高效執行提供基礎的應用保障，可滿足辦公室PC端宏觀管理、外勤移動端適時處置以及指揮中心數字大屏的全面監控和決策等多個應用場景的快捷和高效操作要求。

3.數據驅動的平臺技術賦能

Z平臺以“數據驅動智慧決策”的理念構建可視化的操作界面，與平臺建設中的其他重要技術要素與環節緊密連接。依托標準化數據倉庫，建立起重大任務、民情事項、重點信息、網格單元、村社檔案、GIS地址以及綜合考評等專題數據庫。并通過數據的流轉、清算與利用，對多源、異構數據進行全面整合與處理，形成結構化、可調用的數據底座。在此基礎上構建智能分析大腦，依賴于機器學習、深度學習等先進算法，自動識別并分析數據中的關聯性與趨勢性，為治理決策提供科學依據。最終，通過儀表盤、3D地圖、圖形報表等展示工具，將復雜的治理數據加以可視化呈現。

（二）Z平臺的權力層次：理論命題的現實檢驗

以界面作為人機交互“接點”的數字平臺，Z平臺在推進S市數字化轉型過程中，逐步改變了該市的治理方式，為治理權力的分層配置與動態重構奠定基礎。

1.業務運行中的技術規則剛性

Z平臺上下貫通的業務邏輯，本質上是對基層治理過程中權力運作的空間、行使方向和范圍劃出邊界，確保相關治理業務如果一經錄入平臺，則必須按照平臺的業務邏輯規制處理。權力的行使無法超越既定的代碼構成的程序規則。這一過程實質上反向塑造出平臺的權威性，即以平臺規范為準，確?！笆马椧豢跉w集、任務一鍵直達、干事一屏掌控、監督一覽無余、評價一體聯動”。Z平臺與S市強調“縣鄉一體、條抓塊統”改革需求相契合。確保權力運作避免兩種不規范情況出現。一種是改變平臺程序，這就需要付出很大的代價和成本。第二種則是相關事務不錄入平臺，而選擇在平臺之外處理。但這一行為卻違背了數字化轉型的初衷。實際上，權力實際上由以人構成的工作程序轉向人與機器并行的工作程序之中。

2.身份配置中的權責清晰化

在Z平臺中，通過設置村干部、村黨支部書記、駐村干部、分管領導、社區黨支部書記、信息上報人、網格員等多重身份安排確保每個執行人員都能根據其角色和權限，接觸到與其職責相匹配的事務。同時，基于事務過篩與事務歸集機制，將無關緊要或不符合規定的事務過濾，確保基層單位能夠集中精力處理核心任務，確保權責邊界清晰，促進干部工作協同有力，干事專心。全周期聯動的事項處置評議流程成為基層單位從任務接收、執行到反饋的全方位監管閉環。這一機制在明確基層責任的同時，也會促進權力的規范行使。事務與執行人員的精準匹配以及評議流程中的監督與反饋機制，有效避免了權力的濫用和隨意下派。不同身份對應不同權限的設計，既保持操作流程的扁平化，提高了決策效率，又能維護原有的層級結構與法定權力安排，確保權力體系的穩定與有序。

3.數據驅動的決策轉型

數據底座與智能算法的結合，為數字平臺具有社會透視能力提供基礎。平臺通過收集和分析海量數據，將復雜的社會現實轉化為可用于治理決策的標準化信息單元，進而形成對當代社會現象的實時映射。再通過智能算法輔助，實現從數據中挖掘出關鍵信息，并對數據要素進行關聯、整合，最終形成反映社會狀況的數字地圖。某種意義上而言，這種數字地圖集合了反映社會現實問題、形成原因的詳細信息，通過界面直觀地傳達給決策者，并通過平臺提供的智能化分析工具，輔助決策者快速定位問題、分析原因、制定對策。數據底座、智能算法通過界面設計轉化為數字平臺的有力工具，為構建更加公平、高效、智能的社會治理體系提供了有力支撐。

五、總結與思考

在“界面”概念下，數字平臺形成界面之外的隱現剛性約束、界面之中的具體操作交互、界面之下的治理數據與知識等層次結構。依托界面設計，傳統科層體系中的權責關系轉化為平臺中的數字身份安排。在特定的操作流程下，不同治理主體在平臺中依照特定的交互規則，通過特定的操作邏輯行使權力，參與并影響治理過程。既保留現實中的層級順序，又使得治理流程進一步扁平化。傳統治理行為實踐轉換為可供計算、可追溯的數字制度，而存在于數字平臺之中。政府治理的數字平臺的界面作為人機交互的最直觀環節，是技術邏輯與治理邏輯交匯的呈現。引入“界面”概念，能夠在一定程度上說明數字平臺的結構性特征，并進一步回應平臺何以驅動政府數字化轉型的現實問題。界面理論為理解數字平臺賦能政府數字化轉型中的復雜權力變化提供了學理化視角。這或許有助于避免陷入數字科技公司營銷話語的束縛，其理論本身也能夠作為新工具來思考和優化數字平臺在政府治理中的進一步應用。

責任編輯：鄧田田

作者簡介：張勤，男，南京航空航天大學二級教授、博士生導師，國家安全與應急管理研究中心主任；朱登軒，男，南京航空航天大學馬克思主義學院博士生（江蘇南京，210016）。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“重大公共危機事件中城市社區復合體韌性治理建設研究”（22GLA0035）；南京市社會科學重點專項項目“構建城市應對復合風險的全周期韌性治理體系研究”（23ZY03）